日本的危機管理體制

蔡青竹

回顧日本危機管理體制的建立過程，經歷了從20世紀80年代之前的自然災害應對，到80年代之后的危機管理體制初步構建，再到90年代中期以來的綜合性國家危機管理體制建設三個階段。在摸索與調整中，日本已經建成了較為成熟的危機管理體制。

從災后救援轉向綜合預防

防災計劃逐步完善。從根本上說，日本政府建立危機管理體制機制的積極行為是基于日本島國災害多發的無奈之舉。三次重大自然災害：1959年的“伊勢灣臺風”襲擊、1995年的“阪神·淡路大地震”和2011年的東日本大地震構成了日本建立、調整、完善管理思路的重要契機。不斷發生的災害事件讓日本意識到，危機管理不僅包括自然災害，還包括其他各種經濟事態;不僅包括事后救援，還包括事前預防。因此，日本每年都會制定防災計劃。中央政府負責制定并實施基本防災計劃，包括自然災害與事故災害兩部分。從1963年至今，基本防災計劃已經修改過21次，內容細致入微、與時俱進;地區防災計劃負責危機災害發生之后的落實。此處的地區并非與中央相對的涵義，而是指防災落實的真正發生地;業務防災計劃包括經濟圈上的行政領域及大領域的專業圈，由指定行政機關長（企事業單位、民間團體負責人）制定，在內容上須與基本防災計劃相一致。居安思危的意識已經深深植入了日本人的基因之中。

巨災保險分散風險。災害的發生可以預防，但不可能杜絕，也很難準確預測。那么如何降低災害，特別是巨災帶來的損失就值得認真研究。日本幾乎每年都要遭受地震、臺風、洪水等自然災害的侵襲。面對災害所引發的財產損失和人身傷害，日本選擇實施巨災保險而非完全依賴財政救助。農業是自然災害首當其沖的受害者。日本建立了完善的農業保險體系和農業災害補償制度，根據不同的種植種類和規模采用強制與自愿保險相結合的方式，農戶、組合、聯合會和政府四個層面共同運作農業保險業務，最后由政府依法對農業保險提供再保險支撐。與農業相比，地震保險制度的出臺更為艱難。為了應對地震的不確定性和嚴重性，日本建立了由政府和保險公司通過再保險形式共同分擔保險責任的官民一體地震保險制度，對家庭財產地震保險實行商業性保險和政策性保險相結合的混合型再保險制度，企業財產地震保險則以純民營方式實施。日本的經驗表明，巨災保險的制度安排更能彌補和減輕災害損失，并且成本相對可控，從而也更加可持續。

注重日常教育和演習。多發的災害危機大大激發了日本全民的安全意識。從政府一方看，日本政府做到了國民危機教育日常化、規范化，引導民眾理性看待突發災害事件，強化了民眾自救互救的意識和能力。從1960年開始設立每年的9月1日為防災日，并從1982年起改為防災周。2016年開始，內閣府每年牽頭主辦防災推進國民大會。日本人從幼兒園開始就參加各種防災訓練學習生存技能。這種教育和訓練一直從校園延續到社會。普及防災文化的過程兼有趣味性與知識性，以利于大眾推廣。在這樣日積月累的宣傳教育下，日本民眾危機感強烈，自救意識突出，真正把防災減災當作自己的事情。

高度依賴行政機制和法律程序

建立具有彈性的多層次管理體系，明確各級政府及相關單位的責任分工。縱向上建立由政府主導的首長負責制中樞指揮系統。日本危機管理體制具備國家和地方兩套管理體系。國家層面以內閣總理大臣為最高指揮官，內閣官員負責整體聯絡協調，通過安全保障會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策，國土廳、氣象廳、防衛廳、消防廳等部門負責組織實施。危機發生時按照危機的類型啟動不同的管理部門。事前應對、應急對策、事后對策邏輯清晰、環節流暢、鏈條完整。地方層面則主要由地方保健所所長進行現場指揮和管理。地方保健所所長可根據實際情況請求轉入非常時期體制。橫向上打造官民一體的多元協作體系化組織。日本政府同學界、產業界和志愿者團體均有良好互動，學界以專家委員會等形式積極建言獻策，多企業聯合成立日本防災產業會議并與政府簽訂災害援助協定，非營利組織致力于提高民眾的危機應對能力并給予政府信息反饋。當前，日本正在著力打造行政、企業、居民多種社會主體共同參與的自覺防災社會。

基于危機事件的突發性質，最大限度保有地方的主體性。保健所本是日本政府提供醫療服務、增強國民體格的機構。近年來隨著公共衛生事件的增加，日本政府將保健所重新定位為地方公共衛生危機管理據點，讓其承擔調配區域內保健醫療資源的重要職能。保健所雖然在行政上接受地方福祉保健局領導，但享有較大的自主性和靈活性，負責實施公共衛生危機管理全流程業務。危機發生后，當地保健所所長作為地方公共衛生危機管理責任人，有權要求各方將決策所需信息立即匯總，并根據情況判定是否有必要啟動應急機制。如果轉入非常狀態，所長可根據規定獲得處置健康危機的指揮權，快速進行人事任命，聯合警察、消防等部門建立應對機制，以爭取到寶貴的反應時間。

持續完善法律，從最初的“刺激—反應”模式逐步變為有法可依、有法必依。日本最初制定災害管理法是為了解決巨災之后的救助、重建問題，如1946年南海地震后制定的《災害救助法》，1959年“伊勢灣臺風”后出臺的《災害對策基本法》等。隨著日本防災減災整體思路和方向的轉變，法律的健全程度和法律之間的協調度也大大提升。其一，煥發法律本身的生命力。《災害救助法》自1947年頒布以來持續進行修改與補充，以強化法律本身的針對性和實用性（最近一次修改是在2019年）。其二，促進法律體系的健全化。為了配合《災害對策基本法》，日本政府相繼出臺了系列有關防災救災的法律，構成了以《災害對策基本法》為中心的完整法律框架。其三，推動法律體系的協調化。除了早期針對各種自然災害的各種法律外，日本還制定了如核威脅、食品安全、醫療衛生等多部法律，覆蓋受害需求、緊急應對和善后復興多項內容。當然，在此次新冠肺炎疫情應對中，也有批評者認為日本政府過度墨守成規，導致防控舉措相對保守。總的來說，從日本的歷史經驗看，對管理法規和程序的高度重視有力支撐了政府防災管理系統的穩定性和可靠性。

大力發展情報系統和傳遞體系

加大技術創新，完善通信設施支持系統。為提高危機預測精度及應對危機的能力，日本在通信設施方面不斷加大投入。在情報收集方面，組建內閣情報集約中心，靈活運用地圖信息以及GIS、GPS等技術進行情況甄別和搜索救助;在危機預警方面，氣象災害一般通過天氣預報播報，地震等不能直接預測的災害則通過緊急速報體系通知。全國瞬時警報系統能在接到大規模自然災害或武力攻擊等情報時自動觸發;在信息傳遞方面，設置內閣情報會議和合同情報會議，強化政府信息資源溝通，并確保政府專用的高速通信網絡安全可用。在近年的信息機制構建中，日本越來越重視大數據和社交網絡技術的運用，強調危機應對時各方信息共享的重要性。

規范信息流程，主動與媒體建立伙伴關系。突發危機事件的信息公開是保障預防效果和解決危機的一個重要舉措。日本將媒體視為政府應對危機的最好朋友，努力讓媒體成為傳播正確信息、政府決策以及共同解決危機的重要橋梁。早在1961年，日本就從法律上明確了日本廣播協會為國家指定的防災公共機構。日本《廣播法》規定，國內主要廣播遇到災害發生或即將發生時必須第一時間播放相關信息。在此次新冠肺炎疫情應對中，日本政府亦第一時間通過官方網站和社交網絡向國民提供正確易懂的疫情信息，這種積極、透明的操作增強了公眾對政府工作的認可和信心。