《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》解讀

《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已經2020年12月11日十三屆廣東省人民政府第123次常務會議通過，以廣東省人民政府令第279號公布，自2021年3月1日起施行。現將《辦法》有關內容解讀如下：

一、為什么要制定《辦法》？

舊城鎮舊廠房舊村莊（以下統稱“三舊”）改造，是省政府與原國土資源部合作共建節約集約用地示范省的重要內容。省政府于2009年出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），推動“三舊”改造破冰起航;2016年出臺《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號），對“三舊”改造政策進行補充完善;2019年出臺《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》（粵府〔2019〕71號），全面深化“三舊”改造實踐探索。經過上下共同努力，廣東“三舊”改造工作取得明顯成效，得到國家認可并在全國復制推廣。為延續鞏固已有改革創新成果，需要總結提煉實踐中行之有效的政策舉措，以省政府規章確立下來。

二、《辦法》的主要內容有哪些？

《辦法》共7章37條，分為總則、規劃管理、用地管理、收益分配、監督管理、法律責任、附則。

（一）搭建基本管理框架。一是在全面總結“三舊”改造試點經驗的基礎上，將“三舊”改造定義為對已標圖入庫“三舊”用地進行再開發、復墾修復或者綜合整治的活動（第二條），并劃分為全面改造、微改造和混合改造三種類型（第五條）。二是根據“三舊”改造主要依靠市場主體推動的實際，將“三舊”改造的基本原則確立為“政府引導、市場運作、尊重歷史、分類施策、統籌規劃、共建共享”（第三條）。三是明確政府及部門職責分工（第四條），建立調查評價、動態監管及多審合一等配套管理制度（第六至八條）。

（二）建立“三舊”改造規劃管理制度。一是加強對改造活動的規劃管控，建立“三舊”改造專項規劃和改造單元詳細規劃兩個規劃類別，明確以國土空間詳細規劃作為規劃許可、改造實施的法定依據（第九條）。二是明確專項規劃編制、審批的管理要求，強調專項規劃要與國土空間詳細規劃做好銜接（第十條），并將專項規劃的主要內容按照法定程序納入國土空間詳細規劃中組織實施（第十一條）。三是明確改造單元詳細規劃編制、審批的管理要求（第十二條），對于設區的地級以上市，允許在改造單元詳細規劃總體指標控制下，對改造單元范圍內單個地塊的具體指標作出詳細規定，報受委托的區人民政府批準，實現詳細規劃的分層編制、分級審批，增強規劃管理的靈活性（第十三條）。

（三）規范“三舊”改造用地管理。一是細化改造主體類型，規范合作主體選擇，對涉及多個土地、房屋權利人的，要求通過產權歸并形成單一主體后實施改造（第十四條）。二是要求在征集改造意愿的基礎上編制改造方案，對改造項目進行統籌謀劃，提升改造的科學性和可行性（第十五條）。三是針對“三舊”改造主要針對存量用地的特點，在《土地管理法》規定的轉用、征收等新增建設用地審批事項基礎上，提出集體土地完善轉用、征收審批等5種存量用地審批類型，并明確各種用地類型的審批條件（第十六至二十一條）。四是規定“三舊”用地、“三地”和用于復建安置和公共設施建設的其他用地可以由政府收儲后公開出讓，也可以協議方式出讓給符合條件的改造主體（第二十二條）。

（四）建立收益分配機制。一是明確“三舊”改造地價計收原則，提出“三舊”改造項目以單宗或者區片市場評估價為基礎，綜合考慮改造主體承擔的改造成本確定（第二十三條），并明確工業用地不增繳地價的情形（第二十四條）。二是分類明確安置補償原則，規定屬于政府征收、收回、收購的土地或房屋按照法律法規和相關規定給予補償安置，其他可按照協商一致原則或者地市的相關規定給予補償安置（第二十五條）。三是明確土地增值收益分配。其中，對于改造主體，從地價優惠、稅收計收、財政獎補等方面予以支持，降低改造成本，加快項目實施。對于由政府收儲后公開出讓的項目，允許原權利人分享土地出讓收益。此外，支持公益性項目建設及預留公益性用地，充分保障公共利益，讓社會各方共享改造成果（第二十六至二十八條）。

（五）加強項目實施管理。一是為推動改造項目落地產生實效，要求各地依托省“三舊”改造項目監管系統進行動態監管（第二十九條）。二是建立項目監管協議制度，將監管協議作為監督管理的重要依據，實行“雙合同”管理，督促改造主體依規依約實施改造。對不按照改造方案實施改造的，運用建設用地“增存掛鉤”機制進行處置（第三十條）。三是明確“三舊”改造信息公開要求，強化社會監督（第三十一條）;建立了考核獎勵機制，以調動市縣政府積極性（第三十二條）。

（六）明確違法行為的法律責任。一是為確保改造工作有序推進，對改造涉及的管理主體、改造主體違法行為的責任追究進行了明確規定（第三十三和三十四條）。二是為推動解決拆遷矛盾糾紛，依據《土地管理法實施條例》的相關規定，對不配合改造工作、拒不交出土地的，可申請法院強制執行（第三十五條）。

三、《辦法》與現行“三舊”改造政策是怎樣銜接的？

《辦法》將現行“三舊”改造政策文件中較為成熟且能夠在較長時間內繼續發揮作用的政策舉措納入其中，而對于一些實施時間不長、較有創新性和突破性的政策措施暫不予納入。如粵府〔2019〕71號文中提出的集體和國有建設用地混合改造、土地置換后連片改造、政府裁決和司法裁判等，目前各地仍在實踐探索過程中，成功案例較少，尚未形成比較成熟的制度經驗，因此暫未納入《辦法》，但各地仍可依據相關政策文件開展實踐探索。

《辦法》通過采用相對原則定性的表述，為今后政策調整完善預留空間。如按照現行“三舊”改造政策，地市“三舊”改造項目土地增值稅收入較上一年度增長超過8%的部分，省按照30%的比例補助該地市。但在《辦法》中采用“一定比例”的表述（第二十七條），沒有限定具體數字，為下一步調整完善政策預留了空間。

四、需說明的問題

（一）《辦法》第十四條提出的“權益轉移”方式是指什么？

“權益轉移”是指對于“三舊”改造項目范圍內的土地或者地上建筑物、構筑物涉及不同權利人的，可通過簽訂搬遷補償協議等方式，將房地產的權益轉移到單一改造主體，在完成上蓋物拆除后再注銷原有不動產權證，由自然資源主管部門直接與單一改造主體簽訂出讓合同，由該主體實施改造。通過“權益轉移”方式無需辦理房地產轉讓過戶手續，可有效節省辦理手續所需的時間和成本。

（二）《辦法》第十八條、第二十一條提出的“省人民政府規定的其他條件”，是在哪些文件作出了規定？

主要是指省政府出臺的粵府〔2009〕78號、粵府〔2016〕96號、粵府〔2019〕71號等政策文件對“三舊”用地審批作出的細化規定。如，粵府〔2009〕78號文規定，對于涉及完善土地征收手續的“三舊”用地，可以按照用地發生時的法律政策落實處理（處罰）后，按土地現狀完善征收手續;凡用地發生時法律和政策沒有要求聽證、辦理社保審核的，在提供有關歷史用地協議或被征地農村集體同意的前提下，不再舉行聽證、辦理社保審核。

（三）《辦法》第二十三條提到的“區片市場評估價”是指什么？

區片市場評估價即在設定地價內涵條件下，以區片為單元評估國有出讓土地使用權市場價格;在此基礎上，可根據相關修正因素，計算得出片區內具體宗地的國有出讓土地使用權市場價格。區片市場評估價充分體現了國家關于地價確定需要經過專業評估、集體決策的要求，符合“三舊”改造實際需要，有效減少了人為操作空間，提高了評估工作效率。

（四）《辦法》第三十條引用的“增存掛鉤”機制是指什么？

2018年自然資源部印發《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規〔2018〕1號），建立新增建設用地指標分配與存量建設用地盤活利用掛鉤（簡稱“增存掛鉤”）機制，要求各地對已經合法批準的用地進行清查，清理無效用地批準文件，同時做好批而未供和閑置土地的調查處置工作，國家根據各地處置批而未供和閑置土地任務完成情況實行指標獎勵和核減。

《辦法》要求結合“增存掛鉤”機制要求，對不按照改造方案實施改造的項目進行處置，是指縣級以上人民政府可以責令上述改造項目限期整改，限期內拒不整改的，縣級以上人民政府可按相關規定向原批準機關申請撤回批準文件。

（五）《辦法》第三十五條提出的“責令交出土地”措施是否有法律依據？

本條依據《土地管理法實施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執行”制定。“責令交出土地”的前提條件是有批準權限的人民政府對《辦法》第十六條第一項、第二項和第四項關于土地征收事項作出決定同時有關單位或個人存在違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的情形。

（六）《辦法》第三十六條第（四）項提出的“有關規定處理后的實際用地人”是指什么？

實踐中，一些“三舊”改造項目存在無合法用地手續或用地手續不完善，但實際已建設使用的歷史用地。為推動這部分用地實施改造，《辦法》允許其按照現行“三舊”改造政策規定落實處理（處罰）并完善有關用地手續后，以實際用地人作為改造主體。（來源：廣東省自然資源廳）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.09.004