關于構建國土空間開發保護新格局的幾點考慮

【摘要】黨的十九屆五中全會提出，構建國土空間開發保護新格局，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。這是在黨的十九大從制度層面提出建立國土空間開發保護制度基礎上，再次從戰略目標層面提出的新要求，為各地區立足資源環境承載能力、發揮比較優勢，引導資源要素按照區域主體功能優化配置，推動區域差異化協同發展提供了根本遵循。筆者以廣西壯族自治區為例，淺談構建國土空間開發保護新格局的幾點思路。

【關鍵詞】國土空間;新格局

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.09.007

一、推動城市化地區高效集聚經濟和人口，促進生產力要素合理配置

習近平總書記指出，要完善城市化戰略，更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。實施具有廣西特色的城市化戰略，是順應我國工業化發展自然歷史、社會主義現代化國家建設進程做出的必然抉擇，也是廣西發展的必由之路。

近年來，隨著廣西工業化、現代化加速推進，城鎮化進程不斷加快、進入中期發展階段。一是城鎮化水平穩步提升。2013-2019年，廣西常住人口城鎮化率從44.82%提升到51.09%，年均提升1.05個百分點，戶籍人口城鎮化率從18.56%提升到32.49%，年均提升2.32個百分點。二是城鎮化布局和形態不斷優化。深入推進西部陸海新通道、北部灣城市群、珠江一西江經濟帶、強首府和北欽防一體化等國家和自治區重大戰略，南北欽防城市群對周邊地區的帶動作用不斷增強，桂東南城鎮群、桂中城鎮群和桂北城鎮群框架初見雛形。

但同時也要清醒認識到，廣西城市化地區在綜合承載能力國土空間開發集約節約水平、中心城市競爭力和輻射帶動能力等方面還有較大的提升空間。2019年，廣西常住人口城鎮化率比全國低9.51個百分點，排全國第28位。土地城鎮化速度達到人口城鎮化速度的3.6倍，土地城鎮化過程相對粗放;單位建設用地GDP為160.6萬元/公頃，僅為全國平均水平的2/3。中心城市和城鎮群的影響力競爭力較弱，各中心城市尚未形成合理分工緊密關聯的網絡化體系，在全國的綜合競爭力和影響力有待進步提升。

廣西城市化地區主要集中在南寧一桂林、西江、南寧一崇左沿線，北部灣地區，以及桂東南與廣東相接地區，是落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐，是城市群、都市圈的核心區域，是率先實現創新驅動和高質量發展、輻射帶動周邊區域經濟社會發展、提高綜合競爭力的重點區域。面向未來，城市化地區要堅持“宜工則工、宜商則商”，發揮經濟價值創造作用，加快轉變發展方式，優化經濟結構，轉換増長動力，促進全區產業和人口高效集聚。

一是支持重大戰略實施，重點保障西部陸海新通道、北部灣城市群、強首府等國家和自治區重大戰略需求，引導建設用地資源配置向南寧都市圈、北部灣沿海等經濟優勢地區和資源環境承載能力強的地區傾斜，打造引領廣西經濟高質量發展的動力源地區。

二是支持重大平臺建設，為加快推進中國（廣西）自由貿易試驗區、南寧臨空經濟示范區、防城港國際醫學開放試驗區等建設提供空間保障。

三是支持重大工程項目建設，堅持要素跟著項目走，加強對國家和自治區重大項目的自然資源要素保障服務，推動項目快速落地。

二、推動農產品主產區增強農業生產能力，確保糧食安全和優質農產品供給

習近平總書記指出，廣西農業歷史悠久、資源豐富、優勢明顯，廣西人民通過自己的辛勤勞動創造了輝煌的農業文明。要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

近年來，廣西落實農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，加快推進農業農村現代化建設，著力在塑造“形、實、魂”上持續下功夫，取得了重大進展。一是“三農”基礎更加厚實。2005年以來，廣西第一產業增加值增速有14年排進全國前十名，近年來能夠擠進全國前五。加快推進桂中治旱、桂西北治旱等一批農業灌溉重大設施建設，進一步夯實農業發展基礎。農民收入持續增長，2016-2019年農村居民人均可支配收入年均增長97%。二是農村更加生態宜居。農村水電路等基礎設施加快建設，鄉村風貌明顯改善，教育、醫療養老等公共服務水平穩步提升，鄉村治理體系不斷完善。

雖然廣西農業發展形勢總體穩中向好，但也還存在一些亟待解決的突岀問題。大規模的經濟建設占用了大量耕地，新增水田遠遠跟不上建設用地占用需求，在落實“占優補優、占水田補水田政策下面臨較大壓力，人地矛盾日益突出。同時，廣西農業大而不強，農產品加工轉化率低，農業產業鏈不完整、配套不完善，農業價值鏈沒有得到充分體現。此外，由于受多種因素影響，存在著產糧越多的地方越窮的不正常現象，大多是“農業大縣、經濟小縣、財政窮縣”，自我發展能力較弱，嚴重影響了地方政府抓農業生產和農民種糧的積極性，給國家糧食安全和可持續發展帶來隱患。

廣西農產品主產區主要集中在郁江平原、南寧盆地、左江河、合浦平原和南流江三角洲，對維護國家糧食安全、支撐農業現代化發展、落實鄉村振興戰略具有重要作用。未來一段時間農產品主產區要堅持“宜耕則耕、宜林則林、宜果則果、宜牧則牧、宜漁則漁”，突出其保障國家糧食安全和重要農產品供給的主體功能。

一是夯實糧食生產基礎，強化糧食安全保障功能。實施藏糧于地、藏糧于技戰略，嚴格永久基本農田保護制度，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，通過建設高標準農田、改造中低產田、開展撂荒耕地復耕復種、加強涉農基礎設施建設等措施，提高糧食綜合生產能力。

二是大力發展現代特色農業，提高優勢特色農產品供給水平。優化特色優勢農業布局，引導特色產業向優勢區域集中，打造農業“綠色牌”“富硒牌”“長壽牌推動傳統優勢農業產業向高層級提檔升級，加快推進現代特色農業示范園區建設，打造一批優勢特色農業產業集群。

三是拓展農業功能，依托綠水青山、田園風光、農耕文化資源，推進農業旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合。

四是推進美麗宜居鄉村建設，加快補齊鄉村基礎設施和公共服務設施短板，深推進農村人居環境整治，不斷改善鄉村風貌，建設桂風壯韻美麗鄉村。同時，要把支持農業發展的政策進一步向農產品主產區聚焦，逐步增加專門用于農產品主產區的均衡性轉移支付規模，更好調動農產品主產區發展農業生產的積極性。

三、推動生態功能區保護生態環境，筑牢生態屏障

2017年，習近平總書記視察廣西時指出，山清水秀生態美是廣西的金字招牌，要堅持生態立區、生態惠民，努力把生態優勢轉變為發展優勢。近年來，廣西深入貫徹習近平生態文明思想和中央關于生態文明建設的決策部署，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，將綠色發展和生態文明建設貫穿經濟社會發展全過程。生態環境質量保持全國一流，2019年全區森林覆蓋率達62.45%，居全國前列，林業產業總產值位居全國第2位，石漠化面積減少率位居全國首位。

雖然廣西自然生態環境總體較好，但還是存在一些不可忽視的生態問題，局部地區水土流失仍然較為嚴重，石漠化還有擴大趨勢，土地污染、地下水污染時有發生，礦山地質環境問題依然存在，海洋資源的開發利用對海洋生態環境保護帶來的壓力和風險逐年加大。此外，生態功能區的經濟優勢尚未充分發揮。承擔生態功能的區域往往是貧困地區，比如河池市巴馬縣、百色市那坡縣，基礎設施和公共服務配套設施落后，經濟社會發展程度低這些地區的優勢是生態，發展的優勢也要依賴生態，但是受消費能力限制和觀念意識制約，其生態資源、生態產品潛力尚未被充分挖掘出來，生態功能區的生態優勢沒有及時轉化為發展優勢廣西生態功能區主要集中在南嶺山地、桂黔滇喀斯特石漠化防治區、桂西北都陽山、桂中大瑤山、桂西南十萬大山一帶。對于生態功能區，要堅持“宜山則山、宜水則水”，堅持在發展中保護、在保護中發展，正確處理好人與自然、生產與生態、生活與生態之間的關系，建設成為人與自然和諧共生的示范區。

一是以保護修復自然生態系統為首要任務，落實全國生態格局要求，推進山水林田湖草系統治理，加強海洋生態系統保護與修復，加快建設生態安全屏障，構建自然保護地體系，完善生物多樣性保護網絡，進一步保護具有涵養水源、保持水土、維護生物多樣性、防風固沙、減輕自然災害等生態服務功能的國土空間，提升生態系統質量和穩定性。

二是因地制宜增強自我發展能力，推動生態優勢轉化為經濟優勢。要樹立綠色財富觀，積極探索“綠水青山就是金山銀山”轉化途徑，在不影響生態功能的前提下，因地制宜發展生態旅游和特色農業，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。同時，要發揮政府對生態環境保護的主導作用，加大對重點生態功能區的生態補償力度，不斷完善轉移支付制度，推動保護自然資源、提供良好生態產品的地區得到合理補償，促進廣西生態文明建設邁上新臺階。

（本文作者單位為廣西國土資源規劃設計集團有限公司;530200;作者簡介：黃琳（1985-），女，漢族，廣西玉林市人，本科，中級工程師，主要從事國土空間規劃、土地利用總體規劃編制、國土調查等工作）