劉尚希：新經濟需要什么樣的財稅體制？

2021年1月23日，“新經濟大會”在北京正式舉辦，會上，12位重磅經濟學家圍繞以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新經濟發展格局展開分享與交流，探討疫情下經濟重啟的新起點、新機會和新風口。本文節選自全國政協委員、財政部財科院院長劉尚希的發言。

財政和金融的問題非常復雜，這里主要還是談財稅體制，談新經濟需要什么樣的財稅體制。要想弄懂這個問題首先就要清楚什么是新經濟，新經濟的基本特征是什么。其實，新經濟是一種趨勢，也是一種狀態。

第一個趨勢是數字化，第二個趨勢是金融化，而這兩化又是交叉融合、相互推動的。

先看數字化，也就是數字經濟。數字經濟跟傳統的工業經濟比有什么不一樣？其實它顛覆了傳統工業經濟的基本邏輯。工業經濟的基本特征是規模化、集中化、標準化，數字經濟是相反的。工業經濟實際上是代表傳統的一種經濟形態，數字經濟是反映出現在正在走向未來的一種新的經濟形態。這種新的經濟形態和工業經濟的基本邏輯是不一樣的。

有人認為數字技術、信息技術、人工智能、大數據等是第四次工業革命。如果把數字革命、數字技術僅僅視為是工業革命的一個延續，是在原有邏輯上的一個延伸，我覺得可能貶低了數字革命的價值和意義。數字革命不僅僅反映在經濟方面，也反映在社會層面，它會反映在整個社會組織方面。可以說家庭、企業、政府都是社會的一些具體的組織。

社會在數字革命這種趨勢下，這些組織都會發生巨變，這種巨變可能是顛覆性的。建立在工業經濟、工業社會基礎上的社會組織架構，隨著數字革命的推進會重構。

譬如說企業，傳統的企業組織就是工業化條件下典型的以流水線為特征的工業企業，現在逐漸轉向數字平臺企業。在工業化條件下的勞動雇傭關系變成了一種依托于數字平臺的勞務合作關系。所以說我們在工業經濟基礎上形成的許多法律在數字經濟條件下已經變得不相適應了。在這種情況下，數字經濟不僅僅是對原有的社會經濟的組織架構進行陳述，而且是對現有的法律制度、原有的一些規則（比如說監管的規則）也要顛覆。

所以數字革命的邏輯不同于工業革命的邏輯，就像工業革命的邏輯不同于農業革命的邏輯是一個道理。所以應該要看到這一點，不能再在工業化的邏輯上去理解數字革命。

再一個就是經濟的金融化，這是一個基本的趨勢，即金融交易和實體交易在不斷地融合。過去看金融交易、金融部門、金融行業，它是有邊界的。但是現在實體交易和金融交易越來越多地融合在一起。例如，收到了貨，本來應當馬上要付款，但是我開一張承兌匯票，半年或者一年以后兌現，這時就形成了一種債權債務的關系。所以這種預收預付跟實體交易緊密的融合，讓融資租賃或者租賃融資現象越來越多。而實體企業的資產負債表里，資產里金融資產的占比在上升，所以現在金融交易和實體交易在不斷融合。

在這種情況下，金融和實體經濟截然分開已經越來越難了。所以經濟金融化其實也是涉及到傳統經濟學里的一些基本的概念，要重新理解甚至要重新定義。比如貨幣，傳統觀念中對貨幣的定義就是經濟學里面的五大職能，但是現在認為貨幣不一定僅僅是一個交易的媒介和價值儲藏手段、價值尺度了。

現在貨幣可能成為了一種資產，以至于在研究央行發的貨幣到底是形成負債還是形成資產，或者說國家的一種資本，現代貨幣理論其實對這個問題已經形成了一種顛覆性的看法。

還有什么是資產？什么是負債？什么是權益性？什么是負債性的？這在會計準則里確認時變得越來越難，并且越來越模糊，而且對這種資產的估值也越來越主觀化。比如說獨角獸的企業，它的估值既不是按會計準則進行估值，也不是按資產評估，它實際上是市場形成的一個看法。所以它的這種估值是基于未來潛在價值來進行估值的。

一個物品或者財產、資產，要確認兌現估值，過去都是按歷史成本法。現在歷史成本法脫離實際了。因為現在的價格不是這個價格了，所以現在按公允價值去估值。但是按公允價值來估值，沒有考慮未來，只考慮到現在，所以它變得很真實了，但是不客觀、不準確了。

所以在資產的計量上，實際上出現了不確定性的問題。它的這種客觀性、真實性和準確性是不可兼容的。這就涉及到企業的資產負債表，而資產負債表的變化又涉及到宏觀經濟。2008年國際金融危機被認為是資產負債表的危機，所以曾經一度認為公允價值這種計量方法有問題，它是順周期的。

如果說再要考慮這個準確性的話，把未來的潛在價值和風險再考慮進來。現在很多的資產的估值越來越偏向于準確性，而不是現在的真實性，甚至基于未來去考慮，而不是眼前的公允價值，更不是過去的歷史成本。

所以這樣一來實際上整個經濟跟原有的在工業經濟條件下理解的商品生產的邏輯完全不一樣了。

金融化不僅表現在企業，表現在個人，表現在每個人的財富，實際上也就是變成了一項金融資產。在這種情況下，其實資產、負債、個人財富面臨著越來越大的不確定性。

數字化和金融化相互疊加在一起，新經濟就呈現出一個明顯特征，就是不確定性。按照原有的知識、規則，依據原有的經驗，按照既定的規則發現構建的確定性已經不復存在了，那就是需要構建新的確定性，這個時候就需要新的理論、新的知識、新的規則才能構建出新的確定性，否則就會走向一種無序的狀態。

所以新經濟在這方面來看，其實它的這種不確定性是需要去構建新的確定性，要把這種不確定性去轉化為確定性。因為我的一個基本的理念是這個世界的本質就是不確定的，我們所看到的確定性都是構建的結果。所以說新經濟的基本特征是不確定性，這可能就是它本來的屬性，那就是要通過人類的活動去構建一種新的確定性。那么當這種新的確定性構建起來以后，不確定性就大大降低了，風險也降低了。

所以從這個意義上講，其實我們現在面對著新經濟，財稅體制其實就是構建新經濟的一個基本的手段，或者是非常重要的一個途徑，甚至是一個構建發展確定性的一個基礎。

這就回到第二個問題，什么是財稅體制呢？

其實財稅體制在2013年十八屆三中全會有一個非常經典的表述，說財政是國家治理的基礎和重要支柱，首先強調它是基礎、支柱。

科學的財稅體制是優化資源配置，維護市場統一，促進社會公平，實現國家長治久安的制度保障。這里講的是制度保障，其實這句話里它含了經濟、優化資源配置，維護市場統一，也包括了社會，要促進社會公平。

所以科學的財稅體制承擔的職能，一要促進效率的提高，二要促進社會的公平。所以我曾經說財政就像一根扁擔，一頭挑著效率，一頭挑著公平。所以效率與公平的融合，實際上要靠財政去實現。

我們面對新經濟，怎么樣去構建科學的財稅體制？

其實這些年通過不斷努力，科學的財稅體制的構建應當取得了很大的進展。比如說營改增，這應當說是稅制改革方面的重要的一些成績。還有預算改革透明度提高，預算績效也在加強。還有中央與地方的財政關系、事權的劃分、支出責任的劃分，應該說也在加快地改革，轉移支付制度也在不斷地完善。

自十八屆三中全會以來，財稅體制改革取得了明顯的進展。但是面對新經濟，可能現在的財稅體制改革還得進一步提速。因為我們面臨著新的問題，這些新的問題可能會引發新的不確定性，會引發新的風險。而財稅體制作為基礎、支柱，它就是為我們國家的發展去構建確定性。

構建確定性就是要注入確定性去對沖風險。例如在2020年疫情期間，財政迅速調整預算，提高赤字率，擴大債務的發行，去對沖疫情風險以及由此引發的經濟社會領域的風險。

所以才由此構建了2020年的疫情防控的確定性。給經濟社會的恢復發展創造了一個相對確定的國內環境。我國率先實現了疫情防控，率先實現復工復產，率先實現了經濟的正增長。三個率先就表明通過財政的這種基礎性支柱性的作用，構建了我國發展的確定性，給我國發展贏得了先機。

但是我們現在面臨著這種新的形勢，就是在新經濟隱含著巨大的不確定性的情況下，我們原有的一些規則、政策，甚至原有的一些制度都已經變得不太適應了，都需要進行調整。比如說預算改革，盡管預算的法制化程度提升，但是預算在宏觀上配置資源的能力還得要進一步地提升。

現在通過加強預算績效管理來提升資源配置的效果，還是有諸多的不足。比如說現在對微觀的績效加強了，但是宏觀的績效怎么進一步提升？還是面臨著一大挑戰。微觀有績效不等于宏觀有績效，那么對30多萬億元的公共資源怎么來發揮預算的宏觀配置的這種功能？

所以我提出一個觀點，就是說在市場領域，市場資源毫無疑問是由市場去配置發揮決定性作用。那么在公共領域公共資源的配置，預算應當發揮決定性作用，但是預算的這種決定性作用沒有發揮出來。所以30多萬億元的資金的分配基本上還是按照這種基數加增長，這就反映出這種支出結構的固化要調整起來非常困難。

一方面，我們財力很緊張。但另一方面，這種資金使用效果不高，甚至浪費的這種現象仍然存在。這在預算改革方面實際上是一個大的挑戰。

從稅制上來說，面對新經濟的數字化、金融化這兩個趨勢，稅制怎么樣去擺脫原有工業化基礎上形成的這一整套稅制，這在未來也是一個大的挑戰。因為我們現有的稅制是基于工業化而形成的一整套稅制，我們現在的稅制理論也是在工業化基礎上形成的。那么現在基于數字化、金融化，我們需要形成怎么樣一套新的稅制理論？另外現在提出了“3060”目標碳中和和碳達峰，這實際上對稅收也提出了新的要求。那么怎么征碳稅？碳稅以后在國際之間可能會成為一種新的這種稅收壁壘，這種趨勢已經開始顯現。

我們國家很多的數字巨頭要走出去，現在遇到了很多的困難。我們現在依靠數字領域、數字經濟國外的數字巨頭，如果要到中國來，怎么樣針對他們提供的數字服務來征稅？用傳統的稅收理論實際上已經很難去解釋了。

首先要有新的理論，然后構造出新的稅制，才能去進行征管，但是這些都面臨著新的挑戰。

還有一個就是中央與地方的關系問題。現在要推進以人為核心的城鎮化，核心就是人的流動。現在的人口是流動的，區域之間是流動的，城鄉之間是流動的，怎么樣讓資金、轉移支付、公共服務跟著人走，其實這對我們來說面臨著一個新的挑戰。

如果這些資金公共服務包括轉移支付，不能跟人匹配起來，不能與變化流動的這種新的人口布局抑制起來，那也意味著我們很多的一些資金可能就浪費了，而該享受的公共服務沒有享受到。

所以從一個靜態社會變成動態社會時，不僅僅是勞動力作為生產要素在流動，而是人口家庭在遷徙的時候，財政專門的資金的提供、公共服務的提供，怎么樣跟上這個人的變化？這也是在當前條件下一個新的難題，這涉及到中央與地方事權和支出責任劃分的問題。

比如說流入地人多了，那么教育、醫療等這些公共服務就要提供更多。那么這些到底應當誰來承擔支出責任？是完全交給人口流入地，還是中央也承擔一部分責任？在城鎮化推進的過程中間，這個問題其實一直都沒有完全解決好。所以這就導致一個龐大的農民工群體的子女在當地上學，流入當地的農民工的就醫等一些問題，基本公共服務的同城待遇的問題遲遲難以解決好。

這就涉及到社會公平問題以及人力資本積累。我剛才說財政要促進社會公平，這種群體化的基本待遇的不平等、基本權利的不平等，怎么樣去解決呢？

我們到了新的階段、面對新的經濟，可能最重要的資源配置是人力資源的配置。如果人力資源配置不能配置好，可能對我們的經濟增長、全要素生產率都會帶來很大的這種負面影響。所以從這點來講，我們怎么樣來優化人力資源的配置，促進人口的這種家庭的遷徙？

財政方面，在從中央與地方的這種關系來說，現在體制的問題就要加快推進。科學的財稅體制，事關著效率、經濟增長，事關著經濟的發展，同時也事關社會公平，事關著共同富裕，事關我們整個國家的發展能不能順利地實現十四五的目標以及2035的目標，最終實現第二個百年奮斗目標。

所以財政體制它是實實在在地起著基礎性、支柱性的作用。財稅體制的改革既是經濟問題，也是社會問題、法制問題。所以改革起來非常復雜，牽扯到各方面的利益。

所以財政改革在當前這種條件下變得越來越艱難，怎么樣形成一種社會共識來推動財政改革，既能促進效率的提升，同時也促進社會的公平。使經濟和社會的發展更加融合，使效率與公平更加融合。我覺得這是保持我們國家可持續發展，構建我們國家發展確定性的基礎所在。