我國農村環境污染防治政策演進研究

分析我國的農村環境污染防治政策并探尋體制機制創新，有利于解決當前我國農村環境污染防治中的難題，也有利于推進農村生態文明建設。在構建政策文本三維分析框架的基礎上，對615份政策文本進行統計與聚類分析，可以清晰地看到1979—2019年政策演進的特征。分析結果表明：我國農村環境污染防治政策經歷了起步、發展和成熟階段，政策發文主體多元化并呈現聯合化趨勢，政策文本類型多樣，政策內容逐步完善，政策工具體系已經建成。以上特征均表明農村環境污染治理已具備了較好的政策基礎，但是現有政策和政策工具也存在一些不足。基于此，分別就政策制定和政策工具提出一些建議。

一、引言

改革開放以來,我國農村發生了天翻地覆的巨大變化，但在農村經濟規模快速壯大的同時，環境污染與資源消耗問題愈加嚴重。農業面源污染是最典型和最主要的農村環境污染，農村環境污染問題已然危及公眾健康，更深刻影響著農村的可持續和高質量發展。為此，自2004年起，中央“一號文件”每年均有對農村環境問題治理的專門論述。如：2019年中央“一號文件”指出，“抓好農村人居環境整治三年行動”和“加強農村污染治理和生態環境保護”；2020年中央“一號文件”指出，“扎實搞好農村人居環境整治”和“治理農村生態環境突出問題”；2021年中央“一號文件”提出，到2025年，“農村生產生活方式綠色轉型取得積極進展，化肥農藥使用量持續減少，農村生態環境得到明顯改善”。

毫無疑義，農村環境治理問題已經逐漸成為政策焦點。農村環境污染具有廣泛性、隱蔽性和不確定性等特點，治理難度極大，其防治成效并不能在短期內就能達到。在此背景下，回顧1979—2019年農村環境污染防治政策的演進過程，總結其規律，不僅符合農村環境污染防治理論和實踐的新需求，更能為開啟新時代農村環境污染防治政策制定和實施行動提供參考與借鑒。

在國外，較多學者研究了歐洲農業環境政策。Latacz-Lohmann和Hodge回顧了歐洲農業環境政策的發展并評估了其前景。［1］Baylis等認為美國和歐盟的農業環境政策（AEPs）是支付環境服務給農民以減少農業生產負面外部效應的例子。［2］為驗證農業環境政策效果，Jones等通過應用空間顯式混合整數優化模型，考慮兩種政策情景，即“有針對性的農業環境措施（AEM）”和“無目標的AEM”，發現在不太受歡迎的地區，重點保護農業的措施有助于這些地區的土地可持續管理。［3］Costa和R Raj?o等基于流行病學的方法，評估了農村環境登記冊對巴西亞馬孫地區森林砍伐的影響，認為影響農村環境政策效果的因素，包括農村環境問題、農業特點、農戶偏好等。［4］Wilson等認可了農民觀念和行為的影響。［5］Weersink等則認為農業部門的環境政策，如教育計劃、直接管理和市場機制的有效性取決于環境問題的特性和農戶受到的激勵機制。［6］有學者在研究其他國家或地區的農村環境政策的基礎上，論及本國農村環境政策的改進［7］［8］，也有學者通過模型或政策模擬進行政策優化［9］［10］。

在國內，專門研究農村環境政策的較少，現有研究主要集中在如下幾個方面：一是關于農村環境政策內容的研究。既有整體政策的研究［11-14］，也有某類或某項政策的研究［15］；既有基于全國數據的研究，也有基于地方政府的研究。二是關于農村環境政策執行效果的研究。有對農村環境政策整體效應的評估，如周克清和楊昭等評估了農業補貼政策和化肥財稅優惠政策的實施效果。［16］三是農村環境政策效果的影響因素，包括糧食作物占用耕地的比例、農戶對農業污染危害的認知程度、農業補貼對購買化學品行為的影響等［17］，還包括戶主的文化水平、是否村干部、環境和認知等［18］。四是農村環境政策的優化，諸多學者認為多元共治、整合農村環境治理機制是未來的方向和路徑。［19］［20］

政策文獻計量分析是國內最近幾年非常熱門的政策分析方法。就研究內容而言，其主要體現在兩個方面：一是對政策文獻進行的理論研究。此類研究較少，如楊正聯探討了建立協同治理的理論框架，并以此來分析和理解政策文本。［21］任弢等基于相關概念，闡明了政策文本研究的邏輯基礎、路徑和發展趨勢。［22］二是對教育、環境、產業、能源等領域政策進行的文獻研究。其中，教育政策的文獻量化研究最多，環境政策的文獻量化研究次之。［23-26］

綜上而言，國外相關研究值得我們反思和借鑒，而國內學者在相關領域也取得了較大進展，縮小了與國外研究間的差距，研究內容比較豐富，同時研究方法也比較多樣。既有文獻是本文研究的基礎，略顯遺憾的是，從量化角度分析我國農村環境污染治理政策的研究尚不多見。本文將在對1979—2019年農村環境污染防治政策文本進行回溯和比較的基礎上，探尋我國農村環境污染防治政策的演進特征，并提出建議。

二、分析框架與樣本選擇

（一）分析框架

根據既有政策外部屬性（X維度）、政策文本的內部語義（Y維度）和過程屬性（Z維度）三個維度構建分析框架（如圖1所示）。

圖1 農村環境污染防治政策的三維分析框架

政策外部屬性（X維度）包括：一是發文時間，通過政策發文時間探尋我國農村環境污染防治政策的發展階段；二是發文主體，通過發文主體分析明晰我國農村環境污染防治政策主體間的合作情況；三是政策主題，通過政策主題分析厘清我國農村環境污染防治政策的重點和著力點；四是政策形式，通過政策形式分析探尋我國農村環境污染防治政策的強制性程度和執行效力。

政策內部語義（Y維度）為政策工具維度。在借鑒國內外學者對政策工具分類的經驗后，經規范化處理，最終確定本文的分類標準，形成規制性、市場性和社會性的政策工具體系①。

過程屬性（Z維度）包括：一是預防階段，政策側重農村環境污染預防；二是治理階段，政策側重農村環境污染治理。

（二）樣本選擇與檢驗

首先，通過對生態環境部、農業農村部等政府官網和北大法寶文獻資料的檢索，確定615份與農村環境污染防治相關聯的文件。此次文本分析主要針對的是改革開放之后所發行的文本，鑒于文本數量繁多，所分析的文本必須符合如下要求：文本屬性要求，即其屬于規則性文件，如法律、法規、條例、規劃、決定、辦法、意見等；文本的相關性要求，即所選擇的文本必須與農村環境污染治理存在相關關系；文本的主體性要求，即文本的制定者必須為全國人大及常委會、國務院、有關部委及其他組織。其次，針對所選擇的615份文本，由兩組成員分別設計分析單元編碼表，對其進行信息抽取，并對其獨立編碼（見表1）。最后，進行信效度檢驗，發現一致性系數符合0.8以上的要求。

表1 1979—2019年我國農村環境污染防治政策文本編碼示例

三、我國農村環境污染防治政策演進特征

（一）X維度：外部屬性特征

1.發文時間特征。從1979—2019年間政策文本的數量變化，可窺探我國農村環境污染防治政策演進的規律。

圖2 1979—2019年我國農村環境污染防治政策文本的年度分布

圖2顯示了1979—2019年相關政策文本的年度分布狀況。以黨的十六大、十七大和十八大的召開作為標志，以三個報告中的關鍵性政策表述作為依據，將我國農村環境污染防治政策劃分為三個階段。

一是起步階段（1979—2002年）。24年間共發布農村環境污染防治政策文本122份，平均每年頒布5.08份，雖偶有波動，但整體呈增加趨勢。此階段防治重點是鄉鎮企業污染和農業面源污染，其原因在于改革開放以后很長一段時期內，政府的主要精力集中在經濟發展方面，環境保護處于相對弱勢的地位，且這個階段我國的環境污染防治重心在城市和工業點源，對農村關注不夠。

二是發展階段（2003—2011年）。9年間共發布農村環境污染防治政策文本181份，年均20.11份，整體呈波動式上升趨勢。這一階段農村環境污染防治逐步受到重視，做好農業農村基礎設施建設、加強制度建設、大力發展農業技術、發展生態農業、治理人居環境、防治農業面源污染、防止城市工業污染轉移等是這一時期防治政策的重點。其主要原因在于生態環境保護的戰略地位進一步得到認可，政府開始考慮經濟發展與環境保護間的平衡以及代際公平的可持續發展。

三是完善階段（2012—2019年）。8年間共發布農村環境污染防治政策文本312份，年均39份。此階段農村環境污染防治政策上下波動幅度大，整體呈爆發式增長。此階段的防治重點，主要是在加強制度建設、發展農業綠色、加快農業環境突出問題治理、防治農業面源污染和土壤污染等方面。其主要原因在于在這個階段我國進入了生態文明建設的關鍵時期，政府對生態環境的保護上升到前所未有的地位，對農村環境污染問題的關注也達到了前所未有的高度。

2.發文主體變化特征。發文主體的變化可以明晰農村環境污染防治政策制定主體的變化情況。一是從橫向看，政策發文機構多元化并呈現聯合化趨勢。多元化主體（見圖3）包括：全國人大常委會、國務院、生態環境部（含原國務院環境保護領導小組、城鄉建設環境保護部、國家環境保護局、國家環境保護總局、環境保護部等）、農業農村部（含原農林部、農牧漁業部、農業部）、自然資源部（含原國土資源部）、財政部、國家發改委、水利部、工信部、住建部、衛生部、交通部等。前五個發文機構對農村環境污染防治的關注度最高，是農村環境污染防治政策的主要供給源，其他主體則屬于農村環境污染防治政策的次要供給源。1979—2019年共聯合發文79份，占12.85%，其中，1979—2002年聯合發文9份，2003—2011年聯合發文12份，2012—2019年聯合發文58份，呈上升趨勢。發文機構的聯合化體現出農村環境污染防治工作需要多部門間的通力協作，也體現出政策的協同性在不斷增強。

圖3 我國農村環境污染防治政策的主要發文主體

二是從縱向看，政策發文機構層次分明，形成“法律+法規+規章”的三層組合形式。由全國人大常委會發布的具有最高效力的法律，屬于元政策，占總數的2.93%；由國務院發布的法規、法規性文件，屬于基本政策，占總數的16.10%；由生態環境部和其他政府部門發布的規章和規章性文件占大多數，比例高達80.97%。法律法規主要從頂層設計角度進行政策布局，并將各項具體任務分解到相應部門，同時進行監督和管理；部委層面的規章和規章性文件則制定與本部門工作內容相關的政策。

3.政策主題變化特征。我國農村環境污染防治政策文本數量的嬗變過程，也是政策文本內容豐富與拓展的過程。相關政策的主要內容和關注焦點，表明了農村環境污染防治政策的重點指向。通過抓取關鍵詞，可以歸納出政策主題共13個，如表2所示。

表2 我國農村環境污染防治政策主題

從涉及政策主題的文本數量分布來看，涉及前五個主題的政策文本占據了絕大多數，是農村環境污染防治政策的重點指向，是防治的重中之重。在政策發展階段，新增了農村人居環境污染防治、城市工業企業污染轉移防治并將其作為防治重點；在政策完善階段，新增土壤污染防治并將其作為防治重點。

4.文本類型變化特征。我國農村環境污染政策以法律、條例、辦法、決定、通知、規定、報告、細則、方法、意見、復函、函、批復、綱要、名錄、計劃、預案、方案、規劃、政策、指南、要點、責任書、通報、標準、證書等30多種文本形式出現。其中，側重實施的辦法、細則、通知、批復、函、復函等文本形式占到總數的75.61%。同時，政策在保持基本穩定的同時更新速度也較快。在所選的615份政策文本中，有62份政策文本被標注為“失效”或“已被修訂”。由此可見，我國農村污染防治政策的失效性為10.08%，有較快的更新速度，但仍基本保持著穩定。

（二）Y維度：內部語義特征

從總體而言，我國農村環境污染防治已經形成了規制性政策工具、市場性政策工具和社會性政策工具相結合的政策工具體系，但三類政策工具的使用也存在非均衡化和差異性較大的特征，這易導致過溢風險和擠出效應。

1.規制性政策工具占據絕對核心地位，使用過多。規制性政策工具的使用次數占政策工具使用總頻次的67.47%，涵蓋了農村環境污染防治的全過程。規制性政策工具能在政策工具體系中占據優勢地位，原因有三：一是其“易操作、易管理、易尋租”等自身優勢，易聚焦政策重點；二是在農村環境污染防治過程中，政府仍起主導作用；三是規制性政策工具能對政策執行主體行為進行框定、強化與糾偏，如環境標準、申報許可、環境影響評價能框定政策執行主體朝著既定目標運行，而環境考核評價和監督檢查能將政府官員的偏離行為重新拉回到合法軌道中來，實現政策糾偏。

規制性政策工具內部則呈現出使用不均衡的特點。其中，監督檢查的使用次數占規制性政策工具使用次數的20.21%，環境標準的使用次數占19.88%，申報許可的使用次數占14.08%，環境影響評價的使用次數占8.33%，環境行政處罰的使用次數占7.94%，環境資源計劃規劃的使用次數占7.64%，環境考核評價的使用次數占6.65%，直接供給的使用次數占5.3%，共占規制性政策工具項數的50%和使用次數的90%。

2.市場性政策工具占比非常低，使用缺失。市場性政策工具在農村環境污染防治的治理階段使用頻次多于預防階段。但是，當前市場性政策工具的使用只占政策工具使用總頻次的3.08%，占比非常低。

在市場性政策工具內部也呈現出使用不均衡的特點。環境稅收和用者付費是相對較為成熟也是使用最多的市場性政策工具，因最近幾年生態補償在水污染防治中應用較多而占比上升。其中，環境稅收的使用次數占市場性政策工具使用的32.74%，用者付費的使用次數占27.43%，生態補償的使用次數占14.16%，政府購買服務的使用次數占10.62%，共占市場性政策工具項數的44.44%和使用次數的84.95%。

3.社會性政策工具增加迅速，但處于弱勢。社會性政策工具在農村環境污染防治的預防階段使用頻次較高，是重要的預防性政策工具。其使用次數增速較快，但僅占政策工具使用總頻次的29.45%。

在社會性政策工具內部，環境統計、環境監測、環境信息公開等“自上而下”的信息型政策工具的使用占社會性政策工具使用的22.32%，宣傳教育、獎勵號召等“自上而下”的社會型政策工具占64.54%，“自下而上”的公眾參與占13.14%。這說明在我國農村環境污染防治政策中，政府特別重視信息型政策工具并公開相關環境信息，以引起全社會的關注，激發社會全員參與農村環境污染防治的熱情。同時，政府特別偏好宣傳教育、獎勵號召等“自上而下”的社會型政策工具。從“自下而上”途徑看，公眾參與農村環境污染治理的積極性正逐漸提高，但增速不快。

（三）XYZ維度的交叉分析

通過X維度與Z維度結合起來分析可以發現：起步階段的農村環境污染防治政策以治理為主，在發展階段預防政策逐漸增多，完善階段的農村環境污染防治政策則從源頭預防到末端治理、涵蓋全過程。在政策主題中，綜合性、治理資金、環境監管類政策多涵蓋全過程，土壤污染、水污染、農業面源污染、食品安全與衛生、廢物污染、大氣污染、技術規范類政策貫穿在預防和治理階段，環境行政處罰主要出現在治理階段。

通過Y維度與Z維度結合起來分析可以發現：在規制性政策工具中，涵蓋全程的政策工具最多，占50.32%，以治理為主的政策工具占28.23%；在市場性政策工具中，以治理為主的政策工具最多，占73.08%，以預防為主的政策工具和涵蓋整個治理過程的政策工具較少；在社會性政策工具中，以預防為主的政策工具占59.68%，涵蓋整個治理過程的政策工具占40.32%。總體而言，在我國農村環境污染防治政策中政策工具的使用以涵蓋全程為主，治理為輔，預防最少。

四、結論與建議

通過對40年來615份政策文本的實證分析,不難看出，作為中國特色社會主義事業“五位一體”布局中生態文明重要組成部分的農村環境污染防治，越來越受到重視。本文對這些政策文本的內部語義和外部屬性的分析，有助于我們了解政策文本背后所隱含的真實政策意圖,發現規律并預測未來政策走向。

（一）結論

總體而言，隨著政策不斷深入實施，我國已經形成了具有本土特色的農村環境污染防治政策體系。從政策主題而言，其涵蓋面廣，以綜合性、土壤污染、水污染、農業面源污染、環境監管等為主；從政策發文主體來看，多部門協同推進政策制定；從政策文本類型來看，文本類型多樣，注重實施的政策文本居多；從政策的層次來看，層次分明，形成“法律+法規+規章”的三層組合形式；從防治過程來看，以預防為主、治理為輔；從政策工具來看，形成了由規制性、市場性和社會性政策工具組成的政策工具體系。

但是，現有政策的外部屬性仍存在不足。專門的、系統的農村環境污染防治政策較少，發文主體間的協同程度還需加強，側重預防的政策仍需完善。政策制定者對政策工具的不合理選擇，造成了“兩極分化”的政策工具配置結構。規制性政策工具仍然占據絕對的主導地位，一定程度上擠占了另外兩類政策工具應用的空間，這違反了政策工具的多元理性選擇規范，會割裂政策工具之間的內在聯系，影響政策工具組合配置對農村環境污染防治的協同效應。

（二）政策建議

1.政策制定方面的建議。一是要提高政策發文的連續性和穩定性。在1979—2019年間，農村環境污染防治政策發文量整體呈上升趨勢，但是在2002—2019年間,仍然存在著年際發文差距較大的現象。這需要政策制定者重視政策的連續性和穩定性，應科學制定、頒布新的農村環境污染防治政策，修訂或終止不合時宜的政策。二是提升農村環境污染防治政策體系的合力。需運用系統方法，理順綜合性、土壤污染、水污染、農業面源污染、食品安全與衛生等13類政策間的邏輯關系,使各項政策間“不打架”，能互相配合，從而提升政策體系合力。三是全面綜合發揮政策體系在農村環境污染防治全過程、各環節的作用。農村環境污染防治是一個完整的管理流程，只有對其中每個環節都予以重視，從源頭抓起，預防與治理并重，并促進政策在不同階段的合理分布，才能真正高效地發揮政策體系的整體效能。四是制定政策的主體間應緊密合作，協同治理。生態環境部等政府職能部門應提升協同意識，在需要協同和配合的領域加強溝通、共同協作；市場組織、社會組織等治理主體應不再從屬于、受控于政府主體，三者應是平等的協同關系，必須明確三者間的責任分工，實現三者的良性互動。

2.政策工具方面的建議。一是改進已有的政策工具。首先，由于現在及未來一段時間我國仍處于改革的轉型時期，對規制性政策工具的偏好短期內不會發生根本性轉變，這就需要進一步完善現有的規制性政策工具，形成一系列具有中國本土特色的規制性政策工具。其次，鑒于市場性政策工具在農村環境污染治理中具有不能替代的作用，需要進一步改進該類政策工具并加強應用。再次，提高信息型政策工具和公眾參與的使用頻次，充分發揮社會性政策工具的輔助和補充作用，改變“自下而上”途徑不暢的狀況。二是創新政策工具。在市場能充分發揮配置資源作用的領域可以考慮建立內部市場，將提供農村生態環境治理公共物品和服務的政府部門劃分為買賣雙方，形成內部市場。逐步建立個人環境信用評價，將環境信用評價的范圍拓展到農民個人，與農民個人征信掛鉤，增強農民參與環境保護的意識與行動。建立健全農村環境大數據，對農村環境點源和面源排放、環境質量、環境風險、環境安全等進行技術上的識別、評估、預測和預警。三是科學配置和整合政策工具。應科學配置與整合三類政策工具，因時制宜地選擇不同階段的政策工具類型，建立三者之間的平衡，發揮不同政策工具之間的協同效應。

總之，農村環境污染防治是一項長期、艱巨而偉大的事業，需要政府、市場與社會共同持久的努力。

注釋：

①鑒于立場、偏好等方面存在差異，研究者對于政策工具分類采取的標準各異，由此導致政策工具的分類方法十分繁雜。盡管對政策工具難以做出完美分類，但是對政策工具做理性劃分還是十分必要的。依據筆者在《改革開放以來農村自然資源防治政策變遷研究——基于政策文本的定量分析》（《江西社會科學》2018年第10期）一文中的劃分方式，確定本文的X維度。