“案-件比”：最大限度提升辦案質效

韓旭

“案-件比”作為一項全新的辦案質量評價指標，是指發生在人民群眾身邊的“案”，與“案”進入司法程序后所經歷的有關訴訟環節統計出來的“件”相比，形成的一組對比關系。當“案”為1，“件”數越高，說明案件經歷的環節越多，司法資源付出就越多，案件的政治效果、社會效果、法律效果和當事人的感受可能就越差。可以說，“案-件比”評價指標的創新設立，旨在減少人民群眾的“訟累”，體現檢察工作以人民為中心的辦案理念，是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的創新舉措。無疑，理想狀態的“案-件比”是1：1。當事人由此可能最大限度地感受到公平正義和效率。

比如，對于刑事案件的“案-件比”，目前主要選取了16項業務活動納入考評范圍：批捕（不批捕）申訴、不批捕復議、不批捕復核、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查、二次退回補充偵查、不起訴復議、不起訴復核、不起訴申訴、撤回起訴、法院退回、被告人上訴、檢察機關建議延期審理、國家賠償等內容。

“案-件比”評價指標的特征

通過對“案-件比”評價指標體系的定義進行分析可知，其具有以下三個方面的特征：

第一，明確的指向性。“案-件比”評價指標指向明確，其一是為了最大限度減少當事人的訟累，其二是為了最大限度提升司法質效，特別是檢察辦案質效。對此，最高人民檢察院檢察長張軍在2020年5月所作的《最高人民檢察院工作報告》中指出：“創立這一評價標準意在督導檢察官強化責任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應有的程序空轉。”

第二，鮮明的專屬性。“案-件比”評價指標由最高人民檢察院率先提出，是針對檢察官辦案的考核評價標準。2020年4月，最高人民檢察院印發《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》，構建了以辦案質量、效率和效果為基本內容的業績評價指標體系，其核心指標即為“案-件比”。

第三，廣泛的聯動性。雖然“案-件比”僅針對檢察官辦案質效進行考評，但由于檢察機關在刑事訴訟中特殊的訴訟地位，其考評指標對檢察辦案活動的指引，不可避免地將會影響到公安機關和法院。以認罪認罰從寬案件的辦理為例，受優化“案-件比”要求影響，辦案中必然對退偵提出嚴格要求，這也必然會促使加強引導偵查的力度。公安機關收集固定證據活動扎實，案件被退回補充偵查的可能性降低，就可以從源頭上保障案件質量，進而降低“案-件比”。

“案-件比”對檢察官辦案的引導推動效果明顯

“案-件比”作為評價指標，能夠發揮“指揮棒”作用，指引檢察機關和檢察官的具體辦案活動。據報道，2020年，全國檢察機關刑事檢察“案-件比”為1：1.43，“件”同比下降0.32，相當于減少41.2萬個程序環節。除減少程序空轉，“案-件比”對檢察官辦理案件的引導和推動，還可以體現在如下方面：

（一）檢察官適用認罪認罰從寬制度辦理案件的積極性提高。“案-件比”考核能夠促進檢察官積極適用認罪認罰從寬制度辦理案件的原因在于：第一，檢察機關已將辦理認罪認罰案件納入了業績考核范圍；第二，通過辦理認罪認罰案件，能夠切實有效降低“案-件比”。實踐證明，認罪認罰從寬制度有利于降低訴訟程序中的對抗，減少不必要的訴訟環節、程序，有利于進一步降低和優化“案-件比”。因此，以“案-件比”為核心的質量考評體系，有助于提升認罪認罰從寬制度在司法實踐中的適用率。

（二）檢察引導偵查的力度加大。從司法實踐看，退回補充偵查案件和延長審查起訴期限案件數是影響刑事檢察“案-件比”的關鍵數據。為優化“案-件比”，檢察機關將會進一步改變以往的辦案模式，引導公安機關偵查和自行偵查的力度勢必加大。這種改變至少會體現在三個方面：第一，檢察機關在案件發生后就積極介入案件的偵查活動；第二，檢察機關在審查批捕環節積極介入案件的偵查活動；第三，在需要補充偵查的情形下，檢察機關可能會更傾向于自行補充偵查。可以預期的是，未來補充偵查提綱將會更加詳細，并且更具有可操作性。在認罪認罰從寬案件中，對于犯罪事實清楚、證據確實充分的輕微刑事案件，適用“取保直訴”或者“刑拘直訴”方式進行辦理的案件可能會增多。

（三）檢察文書釋法說理的力度加大。在司法實踐中，如果檢察辦案釋法說理不足，就會導致當事人或者公安機關等因對檢察機關的決定不接受而引發復議、復核的案件數量增加。但是，因為批捕（不批捕）申訴、不捕復議和復核、不起訴復議和復核、不服不起訴和被害人、被不起訴人申訴、被告人上訴等內容均被納入“案-件比”考核范疇，因此檢察官加大釋法說理力度，勢在必行。檢察機關為了推進釋法說理工作，還會對檢察權運行方式進行適度司法化改革，也即建立普遍的聽證程序。以羈押必要性審查為例，對于是否還有繼續羈押必要的案件，檢察官可以采取聽證方式辦案，犯罪嫌疑人及其辯護律師、偵查人員、聽證人員等多方參與。在聽證過程中，充分保障被追訴方發表意見的權利，充分聽取聽證員的意見，增強釋法說理的公正與公信。

（四）退回補充偵查數量減少。以“案-件比”為核心的案件質量考評體系實施后，受提前介入偵查引導取證、自行補充偵查日益受到重視等因素影響，檢察機關退回補充偵查的案件數量可能會大幅減少。

（五）更加重視程序公正所具有的“吸納不滿”功能。無論是審查逮捕還是審查起訴，其結果都可能引發犯罪嫌疑人、被害人的申訴。一旦申訴，“案-件比”必然升高。因此，檢察機關會更加重視程序的公正性，例如程序的適度司法化、聽證程序的適用、辯護律師意見的尊重和權利的保障，等等。程序具有吸納不滿的功能，可以減少犯罪嫌疑人和被害人的申訴，也可以通過程序公正保障實體公正的實現。在認罪認罰從寬案件中，檢察官將更加重視量刑建議提出前的控辯協商，因為平等、充分的協商是實現認罪認罰從寬程序正義的體現。

（六）審查起訴效率提高。由于“案-件比”將“延長審查起訴期限”作為負向考核指標，因此檢察官在審查起訴期間以不延長審查起訴期限為原則、延長為例外將成為常態，由此促進辦案效率的提高，這是“案-件比”質量考核制度實施后對辦案效率的重大影響。

有效降低“案-件比”需要完善相關配套措施

（一）偵查取證質量的提高。降低“案-件比”，不僅是檢察機關的職責，也是公安機關努力的方向。公安機關承擔大多數案件的偵查取證任務，是案件質量的基礎。如果偵查取證質量高，案件被退回補充偵查的可能就大大降低，檢察機關的“案-件比”就會降下來。因此，公安機關也應以“案-件比”為導向，設置相應的考評體系。只有公安、檢察機關聯動，才能從根本上降低“案-件比”。

（二）檢察引導偵查力度的加大。偵查質量的提高，需要向公訴、庭審標準看齊，需要加大檢察引導偵查取證的力度，通過對重大、疑難案件的提前介入發揮引導作用。這既是當前“以審判為中心刑事訴訟制度改革”的題中應有之義，也是保障公訴案件質量，減少“程序倒流”，降低“案-件比”的有效舉措。

（三）檢察機關和公安機關辦案標準的統一。“案-件比”評價指標，將公安機關要求復議、提請復核納入考核范圍。很多情況下公安機關和檢察機關對同一案件的處理存在認識分歧，導致復議、復核。解決分歧，需要統一辦案標準，只有標準統一了，認識才會一致。因此，加強檢察機關與公安機關的溝通聯系，形成共識，并制定共同適用的標準，也是降低“案-件比”的重要路徑。

（四）檢察官自行補充偵查能力的提高。對于偵查機關辦理的案件，如果事實不清、證據不足，需要補充證據的，囿于偵查資源和偵查經驗之不足，有的檢察辦案人員往往很少自行補充偵查，多是將案件退回公安機關補充偵查。退回補充偵查的結果是“案-件比”的提升。為此，檢察官自行補充偵查可能會成為未來補充偵查的重要發展方向之一，提升檢察官自行補充偵查能力將成為當務之急。

（五）速裁程序適用率的提高。根據2018年修改后刑訴法規定：符合刑事速裁程序適用條件的，應當在十日內作出是否提起公訴的決定，對可能判處的有期徒刑超過一年的，可以延長至十五日。因此，全面適用認罪認罰從寬制度，特別是提高速裁程序適用率，不僅可以體現認罪認罰從寬制度以效率為導向的功能，還可大幅度減少退回補充偵查、延長審查起訴期限以及上訴的“件”數，縮短訴訟時間，降低“案-件比”。

（摘自3月15日《檢察日報》。作者為四川大學法學院教授）