業主可否要求拆除影響通行的門禁

顧健

門禁是否屬于建筑物？門禁影響通行，執法機關是否應予以查處？審理該案的兩級法院均認可案涉行政執法局認定，認為“門禁不屬于建設行為”，行政執法機關據此作出不屬于其查處范圍、不予立案的處理決定，符合法律規定。

小區裝門禁影響通行，業主要求行政執法局“拆違”

位于江蘇省常州市天寧區的“水岸人家”是該市近年新開發的一個樓盤，建成后的小區物業為常州市宸緯物業管理有限公司（以下簡稱“宸緯物業”）。2015年10月15日，為加強小區物業管理，宸緯物業在小區東門、南門等三處增設不銹鋼架及門、地鎖等構筑物。按說，在小區大門口安裝門禁是再正常不過的事了，本身就是安全管理的需要。但由于該門禁影響了小區業主們的出入，遭到了部分業主的質疑與反對。令宸緯物業的管理人員沒有想到的是，他們在小區安裝門禁后，一名業主就此與之打起了多場官司。

這名較真的業主叫薛某某，他堅持認為小區大門口安裝的門禁屬于違章建筑，應予以拆除。10月25日，也就是小區安裝門禁的十天后，薛某某向江蘇省常州市天寧區綜合行政執法局（以下簡稱“天寧執法局”）致函，請求該局對上述違法設施履行法定職責。2016年10月1日，薛某某向天寧執法局郵寄請求履行法定職責的函，舉報常州市宸緯物業未取得規劃部門任何許可證，便在“水岸人家”小區擅自增設不銹鋼架及門的構筑物，請求天寧執法局依法查處。

2017年7月7日，薛某某見天寧執法局仍未對上述建筑予以查處，遂以該局不履行法定職責為由，向江蘇省常州市天寧區人民法院提起行政訴訟。薛某某訴稱，上述宸緯物業在“水岸人家”小區東門、南門等三處進行增設不銹鋼架及門、地鎖等構筑物的違法建設，并將非機動車道寬由原來1.5米變成1.2米。薛某某認為，上述違法建設存在交通、消防安全隱患，請求法院依法判決被告限期履行法定職責，依法查處涉案違法建設，恢復原狀。

江蘇省天寧區法院經審理，于2018年1月3日作出一審判決：被告天寧執法局于判決發生法律效力之日起30日內對薛某某的請求作出處理并將結果告知原告。

行政執法局答復小區建筑不屬于查處范圍，雙方再次對簿公堂

2018年1月30日，天寧執法局向薛某某答復稱案涉建筑不屬于其查處范圍。由于天寧執法局未查處涉案違法建設，涉案建設仍存在。11月16日，薛某某就涉案違建再次致函天寧執法局，要求其繼續履行法定職責，拆除涉案違法建設并恢復原狀。

2018年12月4日，天寧執法局向薛某某出具《關于薛某某反映事項的處理決定書》（以下簡稱“決定書”），告知其涉案違建不在天寧執法局查處范圍，不予立案。薛某某認為該決定書既無事實依據也無法律依據，再次將其起訴到天寧區法院，請求法院判令天寧執法局撤銷決定書，并按其2018年11月16日的請求繼續履行法定職責。

針對薛某某的再次起訴，天寧執法局在審理中作出了辯駁。天寧執法局稱本案所涉行為并不違反《中華人民共和國城鄉規劃法》《江蘇省城鄉規劃條例》的相關規定。天寧執法局認為，對于不銹鋼門禁涉嫌違建的情況，其書面函詢了規劃主管部門，該部門書面明確答復稱該行為不屬于建設行為，不需要取得規劃手續。天寧執法局據此認為，案涉門禁設備不屬于需要辦理建設工程規劃許可證的工程，不違反《城鄉規劃法》《江蘇省城鄉規劃條例》的規定。

天寧執法局在審理中強調指出，就薛某某2018年11月16日提出的履職請求，該局多次進行了調查取證、咨詢了規劃主管部門，并派員現場查看，調查結束后作出不予立案的處理決定，于2018年12月4日將調查處理結果通過郵寄方式書面告知了薛某某。天寧執法局據此認為，其已經履職完畢，故請求駁回薛某某的訴訟請求。

社區設置門禁不屬于建設行為（圖/IC photo）

敦促“拆違”訴請未獲支持，二審法院以法釋理

天寧區法院經審理認為，薛某某的起訴不能成立，遂作出駁回薛某某訴訟請求的一審判決。薛某某不服，提起上訴。二審法院常州市中級人民法院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理。

二審法院在審理中指出，不履行法定職責是指行政機關負有法律、法規、規章明確規定的行政管理職責，在公民、法人或者其他組織要求其履行職責時，不予答復、拖延履行、拒絕履行或不完全履行、不適當履行的行為。行政機關是否屬于不完全履行法定職責，應重點審查行政機關有無針對行政相對人提出的問題作出具有明確結論的實質性回復、行政機關所作結論是否符合法律規定。

二審法院在審理中指出，《常州市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》第55條規定，行政處罰權相對集中后，相關行政機關應當加強與行政執法局的聯系與溝通，積極支持和配合其工作。第56條第4項規定，行政執法局在查處行政違法案件時需要了解有關事項、查詢相關資料或作出技術鑒定的，相關行政機關應予支持和配合。由此可知，行政執法局因相對集中行政處罰權執法制度的確立，從而具有城市規劃管理方面的行政處罰職權，但在具體履職過程中，規劃部門與行政執法局因工作配合而形成的行政機關之間內部溝通意見，最終外化為行政執法局的行政行為時，即成為行政執法局行政行為的組成部分，此時應在訴訟過程中接受司法審查。

關于行政機關有無作出具有明確結論的實質性回復，二審法院認為，薛某某于2018年11月對宸緯物業在小區門口設置門禁系統一事再次向天寧執法局提出履職請求，天寧執法局派員至現場查看并拍照取證、對物業公司相關人員進行調查詢問、向薛某某發出階段性的程序告知書、進行立案審批并決定不予立案、向薛某某發出被訴的處理決定書。鑒于本次薛某某舉報所涉的門禁系統與薛某某此前舉報內容并無變化，而此前天寧執法局已經函詢規劃部門，后者回函“該不銹鋼門禁不屬于建設行為，無須辦理相關規劃手續”，并仍持該意見。向薛某某作出處理決定書等行為均是天寧執法局履行職責過程的具體體現，可以認定天寧執法局針對薛某某舉報的問題作出了具有明確結論的實質性回復。

關于行政機關所作結論是否符合法律規定，二審法院認為，規劃部門的回函意見，經由天寧執法局采納后作為其行政行為的基礎，成為天寧執法局自身對該問題的法律判斷意見，并決定了天寧執法局對涉案門禁系統查處與否的后續行為，故有必要對“門禁不屬于建設行為”的意見結論是否符合法律規定進行審查。按照《江蘇省城鄉規劃條例》對需要申辦建設工程規劃許可證所涉建設工程種類的具體規定可知，建設工程具有不可任意移動的特點，而涉案門禁系統是用于對不適宜出入小區的人、物等進行阻攔的障礙設施，在確認合適身份或目的后會即時移開以確保通行。故在小區出入口處設置該設施屬于《物業管理條例》第二條所稱的維護物業管理區域內相關秩序的物業管理行為，不是法律意義上的建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設。因此天寧執法局認定“門禁不屬于建設行為”，并據此作出不屬于其查處范圍、不予立案的處理決定，符合法律規定，其將本次履職過程及處理結果以書面方式向薛某某予以告知，即為依法履行了法定職責。

2020年5月29日，江蘇省常州市中級人民法院對外公布該案二審判決結果：駁回上訴，維持原判。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com

法官點評

案涉小區出入口處設置門禁系統屬于《物業管理條例》第二條所稱的維護物業管理區域內相關秩序的物業管理行為，不是法律意義上的建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設，故行政執法局認定“門禁不屬于建設行為”，并據此作出不屬于其查處范圍、不予立案的處理決定，符合法律規定。