五大新城發力構建上海城鄉融合發展新格局

■王 振

推進嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉賢新城、南匯新城“五個新城”建設，是上海著眼大局大勢作出的重大戰略選擇。上海“十四五”規劃明確提出，新城發力建設獨立綜合性節點城市，即要大力實施新城發展戰略，承接主城核心功能，按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利的新一輪新城建設要求，把“五個新城”建設為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市，融入長三角區域城市網絡。新城發力，不是簡單承接中心城區人口和功能疏解，而是要與長三角城市群其余40多個城市一樣，建成現代化的大城市和長三角的增長極。這也意味著，上海的城鄉融合發展將進入由中心城區與新城共同推進的新階段。

一、新城發力，打造上海城鄉融合發展強勁動能

上海的新城建設始自二十年前對郊區建設提出的“一城九鎮”空間發展構想，這個“一城”即為松江新城。“十一五規劃”中又進一步把新城建設拓展到“九大新城”，即嘉定、松江、臨港、閔行、寶山、青浦、金山、南橋、城橋，基本覆蓋了全市各個涉農區，其中重點建設嘉定、松江和臨港三個新城。這次“十四五”規劃提出的五大新城，都已歷經了十五年的新城建設進程，其建成空間得到了較大拓展，在人口和產業集聚方面也取得了顯著進步。但與周邊地區的一些典型縣級市比較，如昆山、江陰等，上海的這些新城對中心城區的依附性很強，城市的獨立性相對較弱，特別對周邊城市和周邊鄉村的輻射帶動力明顯不足，沒有充分展現出上海“五個中心”和現代化國際大都市擁有的獨特優勢。

正是為了充分激發郊區新城的內生動能，大力增強上海對長三角地區的引領帶動功能，圍繞“新城發力”，從功能定位、政策聚焦、體制機制創新等方面，正賦予五大新城全新的發展理念和發展聚力。2021年3月3日正式發布的《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》（以下簡稱“實施意見”）特別強調，抓住“十四五”關鍵窗口期，舉全市之力推動新城發展。“新城發力”，將從三個方面為促進城鄉融合發展提供強勁有力的新動能。

一是新城產業能級大幅提升，為城鄉融合發展提供更強經濟支撐動能。新城已成為上海“五個中心”“四大功能”建設和“五型經濟”發展的重要承載區。“四大功能”，即為全球資源配置功能、科技創新策源功能、高端產業引領功能、國際開放樞紐功能。“五型經濟”，即為創新型經濟、服務型經濟、開放型經濟、總部型經濟、流量型經濟。特別在“十四五”時期，各個新城將高起點布局先進制造業和現代服務業，高濃度集聚各類創新要素，并將成為上海產業高質量發展的增長極。如嘉定新城強化滬寧發展軸上的樞紐節點作用，建設國家智慧交通先導試驗區，打造科技創新高地。青浦新城承接支撐虹橋國際開放樞紐和長三角生態綠色一體化發展示范區重大功能，積極發展綠色產業體系。松江新城加強G60科創走廊戰略引領作用，強化創新策源能力，做大做強智能制造裝備、電子信息等產業集群。奉賢新城發揮上海南部濱江沿海發展走廊上的綜合節點作用，打響“東方美谷”品牌，打造國際美麗健康產業策源地。南匯新城以“五個重要”為統領，建設集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天等面向未來的創新產業體系。可以預見，新城產業能級的大幅提升，將為深入推進城鄉融合發展提供更加積極有力的經濟支撐。一方面各個區財力的穩步增長可以為鄉村振興配置更多的項目、投入更多的資金；另一方面“一城一名園”建設和產業鏈、創新鏈上下游企業、機構的集聚，將為鄉村就業人口提供更多高質量就業機會，并通過農家房屋租賃和集體經濟物業提供更多的增收機會。

二是公共服務品質顯著提高，為城鄉融合發展提供更多優質公共資源。公共服務均等化、優質化，是上海城鄉融合的重要方面，也是目前最主要的短板所在。根據相關測算，如果把全市平均水平列為1，在社會事業資源配置方面，中心城區為1.33，郊區則為0.79，城鄉差距仍然比較大。另外，盡管中心城區的公共服務面向全市開放，但對于那些位處遠郊的鄉村人口來說，實際仍然實現不了共享。按照“實施意見”提出的規劃部署，“十四五”時期將確保每個新城至少擁有1所高職以上高等教育機構（校區）、1家三級綜合性醫院、1個市級體育設施、1處大型文化場館，同時將增加高中優質資源供給，加快市級優質醫療資源向新城擴容下沉。從促進城鄉融合發展看，新城獲得更多的優質公共服務資源配置，將大大縮短鄉村人口共享優質公共服務的空間距離，加上新城的現代交通樞紐建設，多數鄉村都可以進入30分鐘交通圈，可以更加便捷地進入新城共享優質公共服務。同時在同一個行政區內，也可以更加有效地建立起優質公共服務資源下鄉的一體化體系。

三是體制機制創新持續有力，為城鄉融合發展提供更好政策配套保障。放權賦能、制度創新，是新城發力的根本保障，特別是圍繞吸引人才、用活土地、財稅支持、營商環境等關鍵環節，既要持續推進市權的下放，又要把上海自貿區臨港新片區、張江國家自主創新示范區、虹橋國際開放樞紐的開放創新先行先試，接續到各個新城，還要學周邊地區之長，切切實實地把昆山、蘇州工業園區、張家港、相城、江陰、嘉善等地的發展模式、制度創新，借鑒復制到各個新城。未來新城的重要標志，就是改革之城、活力之城。這也為促進城鄉深度融合提供最積極的動力保障，比如通過人才政策創新，優化鄉村人口結構和人才結構；通過土地制度改革，進一步盤活農村土地資源；通過城鄉管理創新，實現鄉村治理的城市化、智慧化；通過優秀人才和科技文創資本的下沉，激活鄉村產業。

二、依托新城發力，促進上海城鄉融合高質量發展

上海的城鄉融合發展，不同于一般地區，是高度城市化特征下的城鄉融合發展，是具有世界影響力的現代化國際大都市標桿下的城鄉融合發展。在中心城區、新城、鎮、村四級空間體系下，上海的城鄉融合，更要突出中心城區、新城兩大城市空間，與鎮域、村域兩個空間之間的融合發展。同時在基本完成農村人口市民化進程后，上海的城鄉融合，更要突出高質量發展，包括了高質量的產業、高質量的就業、高質量的公共服務、高質量的生態環境，以及高質量的小城鎮建設、高質量鄉村振興示范村建設等。

新城建設的發力，為推進上海城鄉融合的高質量發展提供了重要窗口期和強勁活躍動能。要乘勢而上，依托新城發力，構建城鄉融合高質量發展新格局。

一要對接新城的未來之城規劃建設，構建“未來之鄉”。各個新城，最大特點在于“新”。這個“新”，更多表現為未來性，就是要規劃建設具有全球領先性的未來之城，充分展現未來科技前沿、未來城市模式和未來生活方式，打造鮮明的新城特質。因此，在城市數字化轉型上將率先布局，圍繞經濟數字化、生活數字化、治理數字化等重要領域率先突破，增強科技創新策源，加快培育應用生態體系，打造數字經濟發展優勢；做生態綠色的發展標兵，堅持生產、生活、生態的統籌安排，依托科技創新優勢，建設具有超前性的綠色能源體系和資源循環利用體系，厚植生態綠色基底。與此對應，也要突出鄉村規劃建設的未來前沿，科技農業、美麗村莊、數字鄉村、智慧小城鎮，也將成為上海城鄉融合發展的空間基底。要把小城鎮改造，特別是非建制鎮改造提升議事日程，借助新城發力，積極注入未來元素，從根本上解決與上海國際大都市不太匹配的非建制鎮問題。

二要對接新城的人才集聚優勢，構建新型鄉村人口結構。高端產業與創新鏈在新城的集聚，必然帶來高端人才向新城流動，加上對新城實施差異化的人口導入和人才引進政策，將進一步提升新城的人才集聚優勢。隨著交通越來越便捷化，更多的創新人才愿意入駐到美麗鄉村。比如美國硅谷，大學、研究所、高科技企業，很多都分布在鄉村。華為公司在青浦建設的上海研發中心，選擇金澤這一典型鄉村進行布局。新城與美麗鄉村更近，一方面要鼓勵和支持有意愿進城的鄉村人口進城生活就業，另一方面也要允許那些愿意入鄉的新城人才來到鄉村居住生活，這樣不僅可以增加當地農民的財產性收入，而且可以扭轉鄉村人口老齡化趨勢，優化鄉村人口結構。可以考慮在各個新城，試點宅基地改革，激活宅基地資源。不應簡單地用郊野公園模式推進農民集中居住和鄉村振興，而要留下美麗村莊、美麗宅基，這將新城最最寶貴的建設用地資源。可以把美麗村莊建成創新小鎮、創新村莊，并用江南水鄉的生態人文魅力，吸引人才和創新型企業。

三要對接新城人口對美好生活的需求，促進鄉村產業與新城發展的融合。各個新城，到2035年常住人口規模都將超過100萬人，其中松江新城有可能超過300萬人口。新城周邊的鄉村，是新城人口最重要的后花園，有居住需求，更有休閑需求和優質綠色農產品需求。要依托新城財力，加大綠色田園建設力度，構建“綠色認證—綠色基地—生態循環基地”的綠色農業發展體系，積極實施化肥農藥減量化，加強綠色生產技術典型示范應用，深化農業生產廢棄物資源化利用，推進生態循環農業建設。實施鄉村河道生態治理工程和農田園林化工程，塑造江南水鄉特質的田園風光。要依托新城產城融合優勢，為鄉村產業的融合發展留出必要的空間，配套創新創業微型基地,配套農業休閑旅游配套設施，配套民宿發展的公共設施，同時要高標準規劃建設平移歸并后的村莊風貌、村宅樣式，及村莊公共空間、綠化配套，增強保留保護村對創新創業人才的吸引力和對高端休閑群體的吸引力。推行“一村一貌”村莊規劃編制，以多樣性增強保留保護村吸引力，這方面可充分學習借鑒日本的經驗做法。

四要對接新城的優質公共服務，大幅提升農村公共服務品質。在長三角區域中，優質公共服務資源集聚多，是上海最大的比較優勢之一。這些年原來布局在中心城區的優質公共服務資源不斷向郊區新城擴散，對于改善郊區的公共服務水平發揮了很大作用。對于新城加快集聚起來的優質公共服務，不僅要更加方便地讓鄉村人口進城共享，還要推動建立以新城為牽引的城鄉一體化公共服務體系，統籌鎮、村兩級的公共資源配置與服務。此外，還可考慮把一些優質公共服務設施和機構，如醫療、養老、教育培訓、文化、研發等，建到美麗的鄉村去，更多地擁抱田園水漾和寧靜村莊。這樣一個個村莊也將因此獲得重生，甚至改寫傳統鄉村的特質。