“長江大保護”下內河船涉海運砂的社會現狀及監管建議

郭崇 趙冠威 胡建國

摘要：砂石價格呈全國性大范圍上漲，暴利誘惑下，內河船涉海非法從事海上運輸砂石現象屢禁不止，導致事故頻發，已經成為水上交通事故重大隱患。本文針對內河船涉海運砂的社會現狀、成因及危害進行分析，結合寶山海事局轄區的監管經驗和整治成效，探討監管和整治的難點，提出相應的監管對策和建議，以期對全國各地打擊海砂“采、運、銷”監管和整治提供一定的借鑒。

關鍵詞：長江大保護;涉海運砂;內河船;社會現狀

0 引 言

黨的十九大以來，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，已成為新時代推進生態文明建設、統籌環境保護與經濟發展關系的戰略思維。2016年初，習近平總書記在重慶召開的深入推動長江經濟帶發展座談會上強調：“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發?！?/p>

隨著國家生態文明建設的推進，長江河砂已經限制開采，而陸地建房、基礎建設等項目如火如荼，河砂資源緊缺現象突出。為了填補資源緊缺，追求金錢利益，不法分子把目光放在了可以替代河砂的地方——海砂，形成了大量內河船以船隊的形式浩浩蕩蕩地從事海上違法開采、運輸、轉銷海砂社會現狀，對社會帶來一連串的不良多米諾骨牌效應。因此，如何改善河砂資源緊缺現狀，杜絕非法使用海砂社會現狀，已經成為交通運輸部以及海事、公安等執法部門一直研究探討的問題。

1 內河船涉海運砂的社會現狀及成因

1.1 河砂價格暴漲，海砂或成替代品

為了加強長江河道采砂管理，加強生態文明建設，維護長江河勢穩定，保障防洪和通航安全，2001年10月10日國務院第45次常務會議通過《長江河道采砂管理條例》，自2002年1月1日起施行。條例規定未經批準，任何船舶禁止在長江河道采砂，并設有嚴格的可采與禁采區/期，以及控制年度采砂總量和限制區域可采船舶數量。2016年3月，中共中央政治局審議通過《長江經濟帶發展規劃綱要》，長江生態保護上升到國家戰略高度，保護長江的藍圖正在繪就。2019年1月，生態環境部、發展改革委聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》，圍繞長江保護修復攻堅戰的一系列行動緊鑼密鼓展開，中國長江保護修復攻堅戰全面打響。

隨著我國社會經濟的快速發展，工業化、城鎮化的快速推進，砂石需求一直居高不下，河南省2019年建筑用砂年需求量約為2.1億 t，而全省批準許可河砂開采量僅4 000萬 t左右，本地河砂只能滿足需求量的19%，砂石供需出現巨大缺口。在砂石供需矛盾愈發突出的環境下，砂石的價格逐年暴漲，河砂價格由2017年4月的30元/m3攀升至2019年4月的140元/m3，漲幅高達360%，如圖1所示。非法采砂被遏止，合法采砂寥寥無幾，在市場砂石資源缺口巨大，砂石價格天價暴漲的情況下，想從中牟取利益的不法份子將目光放在了河砂的替代品——海砂。海砂每立方米的售價是河砂的一半，經過淡水沖洗過濾處理后去除海砂內的貝殼類雜質、含鹽量，使海砂內氯離子含量達到市場監管部門過檢水平（氯離子含量低于0.02%），處理后的海砂每立方米的市場價接近河砂，巨額利潤的誘惑下，大規模內河船以船隊的形式鋌而走險，形成了內河船從事海砂“采、運、銷”社會現狀。

1.2 航運供給側結構性改革，內河散貨船運力過剩

在國家供給側結構性改革過程中，鋼鐵、煤炭、礦石、水泥等大宗貨物需求量減少，導致內河散貨船運力過剩，內河船因缺乏盈利貨源而大量堆積。同時，國家外交政策以及當地自然災害等也產生一定影響。如：中美貿易戰過后，中國不再向美國進口大豆;巴西淡水河谷礦難，導致鐵礦石產量和運量大幅下降。國際貿易的不確定性令國際航運市場遭受重創，這一點在全球航運市場晴雨表——波羅的海干散貨指數之中得到充分體現。2001—2014年波羅的海干散貨指數走勢，如圖2所示。BDI波羅的海指數是由幾條主要航線的即期運費（Spot Rate）加權計算而成，為即期市場的行情的反映。因此，運費價格的高低會影響到指數的漲跌。一般認為，BDI指數2 000點是航運公司的盈虧線，跌破2 000點后，所有航運公司都是虧損運營。從圖中我們可以很直觀地看出全球航運界十年間的大起大落，由2001年的航運市場虧損低迷期，到2008年航運市場的全盛巔峰期，再到2014年直至今日的航運持續虧損低迷期。在航運持續低迷的背景下，內河散貨船運力嚴重過剩，迫于貸款和運營壓力，大量內河船鋌而走險，從事涉海運輸海砂違法行為。

2 內河船涉海運輸的危害

2.1 擾亂船舶通航秩序，造成水上交通事故重大隱患

為了逃避海事部門監管，涉海運輸內河船涂抹船名、不開AIS、不守聽高頻，甚至不開航行燈，常隱匿于深夜船舶高峰流之中，見圖3。經過海事部門攔截警告，電子海圖紅圈標記的船舶即為涉海運輸內河船，該船的現場圖片如圖4所示。結合圖片，我們可以清晰地看出，在深夜視野受限的情況下，該船如同一抹黑影般難以用肉眼察覺。除此之外，內河船船東為了減少運營成本，通常雇傭少量內河船員在船任職，船舶配員無法達到該船航次所需的最低配員要求，而且雇傭的內河船船員素質普遍較低。

涉海運輸內河船碰撞航行船舶和錨泊船的事故時有發生，對水上交通安全造成重大威脅。據統計，2018年全國共發生砂石運輸船造成人員死亡失蹤事故53件、死亡失蹤124人、沉船23艘，其中15件較大事故，占2018年較大事故件數的57.7%。2019年砂石運輸船事故30起，同比下降43.4%，死亡失蹤70人、同比下降43.5%，砂石運輸船事故同比雖然大幅下降，但數量依然較大，仍為2019年事故的主要方面。

2.2 內河船船型設計無法滿足海上航行環境要求

海上航行與內河航行環境上存在著本質區別，內河雖然船舶流量多，船舶種類多，但是內河風級、浪級小，航道狹窄，彎頭水域多、水深淺，因此內河船船型設計多為輕巧、靈活型，船底多為平底型（減小水線下船體面積），轉向迅速，能在內河復雜多變的船舶交通流中迅速做出決策。而海上航行環境惡劣，容易遇到大風浪，為了減少甲板上浪，海船總噸大，干舷高。為了提高抗風浪等級，海船多為V型底（增加水線下船體面積），重心下移，增加船舶穩定性。內河船干舷低，為了減少甲板上浪，防止貨艙進水，涉海運輸內河船具有甲板上加蓋縱向舷側擋板的顯性特征。如圖5所示，由于超載，干舷低，該船甲板上浪嚴重，在海上遇到大風浪惡劣天氣時，很容易造成貨艙大量進水，導致船舶失去穩性而傾覆沉沒。

2.3 擾亂砂石市場秩序，污染海洋環境

由于河砂缺口大，為了找到替代品，從中牟取利益，不法分子將采運的大量海砂經過簡單的淡水沖洗、過濾處理后，去除其中的貝殼類雜質和鹽分，便作為河砂轉賣給施工建筑單位。而海砂并不適用于建房，一方面，海砂含鹽量高，用于建筑材料，其中的氯離子會腐蝕混凝土里的鋼筋，破壞建筑結構，影響房屋壽命;另一方面，海砂顆粒比河砂細，和水泥的間隙不匹配，會影響水泥的牢固程度。如圖6所示，房屋房頂的水泥脫落，其中的鋼筋銹蝕嚴重。海砂中的氯離子，就像建筑物里的癌細胞一樣，會造成建筑開裂，縮短建筑壽命。

3 寶山海事局整治內河船涉海運輸的成效

2019年1月10日，為遏止內河船事故多發勢頭，為交通強國建設提供安全穩定保障，交通運輸部海事局召開內河船涉海運輸整治專項行動推進視頻會，決定開展內河船涉海運輸整治專項行動。寶山海事局2020年共計攔截涉海運輸內河船186艘，查處179艘，罰款1 742.8萬元，發布協查7艘，移交案件7起。

3.1 強化攔截勸返

寶山海事局在瀏河口警戒區、寶山警戒區設立攔截勸返區，實施兩線布控、分級攔截勸返。對不開啟AIS、無明確靠泊碼頭或目的地的擬出海內河船一律攔截勸返。針對涉海運輸內河船走新橋通道穿越寶北錨地、寶北航道新情況，采用定點值守加強攔截勸返。

3.2 加大處罰力度

對涉海運輸內河船存在的超航區航行、雇傭不合格船員擅自上船服務、未保持無線電設備處于正常工作狀態等違法行為，依法從重實施行政處罰。

3.3 推動誠信管理

加強對涉海運輸的船公司、船舶、船員的信用管理，對違法失信的從業單位、人員和船舶，在日常監管中列為重點監管對象。推進“黑名單”制度，加大對列入黑名單船舶及其公司所管船舶的監督檢查力度。2019年涉海運輸內河船拒絕接受檢查，逃逸32艘次，向上海海事局申請發布內河船協查24艘次，并按要求將查處的內河船信息錄入聯動平臺，做好通報及后續錄入、跟蹤，促進船籍港相關管理部門依法履責。

3.4 開展聯合執法

積極配合上級組織開展區域集中執法行動，寶山海事局、崇明海事局與太倉海事局建立信息互通互享機制，與長航公安、港航公安建立聯合行動機制，大大提高內河船涉海運輸攔截效率，有力打擊了內河船涉海運輸的囂張氣焰。2019年共開展聯合執法行動12次，涉嫌刑事犯罪，移交警方1次。

4 內河船涉海運輸整治的難點

4.1 內河船涉海運輸隱蔽性強，難以被發現

涉海運輸內河船為了躲避監管，一是關閉船舶AIS設備，使其只能在VTS系統中顯示很小的雷達回波，讓VTS電子巡航員難以發現;二是夜間航行時關閉航行燈，隱匿于船舶流之中，讓現場巡航執法人員用肉眼難以察覺;三是反過來監控巡邏艇AIS信息，避開執法人員巡航時間段。

4.2 涉海運輸內河船集體闖關，不配合海事現場執法

目前，內河船從事海上運輸已經呈現大型化的發展趨勢，在寶山海事局轄區常常以船隊的形式集體闖關，對抗監管。由于海事部門執法力量有限，只能查處一二艘“掉隊”的船舶，面對體量巨大的萬噸級內河船舶，缺乏強有力的控制措施或手段，造成“控制難”。遇到不配合檢查時，海巡艇往往勢單力薄，執法人員很難登輪檢查，只能尋找其船名，將船舶動態報告下一港海事機構，并在網上發布協查，難以使用強有力的措施對涉海運輸內河船進行有效控制。

4.3 海巡艇抗風浪能力薄弱，難以對抗大風江面海況

海巡艇自重輕、吃水淺，排量小，在面對轄區大風天氣時，船體受風浪搖晃嚴重。玻璃鋼制海巡艇抗風等級薄弱，能承受風流作用對船體造成的剪力彎矩閾值低，長時間遭受大風浪劇烈震蕩影響易突破船體抗風能力極限，造成船體斷裂，尤其是臺風天氣。受臺風、大風天氣影響時，為了自身安全，海巡艇往往難以出動，整治成效也因此大打折扣。

4.4 未形成行政執法與刑事司法的有效銜接

在海事部門行政執法的高壓打擊下，盜采海砂行為“屢禁不止，頻頻抬頭”。從海事部門監管方面來看，對海砂盜采行為的處罰不夠嚴厲，通常只是行政處罰，追究刑事責任的還比較少。海事部門針對內河船舶的行政強制、司法移交和沒收拆解，與海警、公安和法院部門對接尚未形成行刑銜接長效機制，存在后續“打壓難”。

5 內河船涉海運輸整治的建議

由于內河船涉海運輸“采、運、銷”違法社會現狀，造成危害層層傳導，既破壞水上交通秩序，對通航環境帶來隱患，又破壞海洋地形，污染生態環境，還擾亂市場秩序，建造大量“危房”。因此全面杜絕內河船從事海上運輸刻不容緩，筆者設想從海砂“采、運、銷”監管樹狀流程圖（見圖7）展開，形成整治預案，提出整治建議。

5.1 堅持源頭管理原則，杜絕盜采海砂

私自攫取海洋資源盜采海砂，將破壞海洋地形結構，對海洋環境帶來無法挽回的損失。要全面杜絕內河船涉海運輸行為，就要從源頭上嚴厲打擊盜采海砂違法行為。2019年“颶風104號”專案在廣東省公安廳統一指揮下，珠海市公安局一舉打掉一起特大非法采砂團伙，涉及被盜采海砂達2 000萬m3，價值近10億元人民幣，涉及廣東韶關、清遠、江門和廣西、海南等地的300余艘非法采砂船，涉案人員達500余人。非法采砂點戰線長、距離遠，涉及多個海域，監管難度大，僅靠某一地區打擊效果有限。因此，各部門應加強協作配合，深化協作機制，形成檢察院、海警、海事、海洋漁業執法、港口管理等部門聯合執法局面，共同推進行政執法與刑事司法銜接落實到案，形成打擊非法盜采海砂違法行為合力。另一方面，各部門應建立健全沿海市縣與鄰近省份執法協作和信息通報制度，鼓勵群眾舉報，實現信息共享，加強對重點船舶的監管，促成“全國人大代表點贊式守護海岸線協作聯盟”新局面，從源頭上預防非法、違法采砂行為。