南海緣何再度成為大國角逐的舞臺

吳士存

【摘要】自15世紀末地理大發現以來，南海作為東西方貿易和文明交流、融匯的重要地區，一直都是大國角逐之地。當前，南海的大國競爭以中美較量為主，其他域外大國競相參與，進行對規則創設、地區力量對比優勢、區域安全架構領導地位、話語權及主導權的爭奪。2010年以來，南海聚集了當前國際體系中幾乎所有主要大國力量，除美國外，日本、印度、英國、法國、德國、俄羅斯甚至澳大利亞都在南海地區擁有各種形式的軍事存在。究其原因，主要是南海的地緣位置決定了其在全球地緣政治格局中的特殊地位，同時也因為擴張型海權在西方世界經久不衰。此外，部分聲索國的政策調整、地區和國際權力結構重塑、中美力量對比變化及美國對中國南海政策的“過激反應”也是重要因素。近年來，南海成為美國將國際關系推向大國競爭的試驗場，中美雙方在南海的競爭將長期存在，且會隨著更多域外國家的介入而變得愈加復雜。未來，中國應力求保“穩”，以“南海行為準則”磋商契機、海上務實合作為重要手段，倡導美國及其盟友和伙伴國建立涉南海問題的對話溝通機制，促使南海局勢朝趨穩向好的態勢發展，通過海上硬實力和軟實力建設“雙管齊下”，最終贏得南海斗爭的主動權。

【關鍵詞】南海局勢? 大國角逐? 權力競爭? 地緣政治

【中圖分類號】D81? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.003

2017年12月，美國特朗普政府發布的《國家安全戰略》報告中，將中國和俄羅斯定義為“戰略競爭對手”，給國際體系打上深深的“大國競爭”烙印。基于大國競爭的戰略定位，特朗普領導美國開啟全方位、全政府對華打壓、遏制的進程，發起對華“科技戰”“貿易戰”“制裁戰”“意識形態論戰”以及在安全領域的角逐。其中，南海成為美國發起對中國軍事安全領域戰略競爭的最前沿。在戰略和政策設計上，特朗普政府在其《國家安全戰略》《國防戰略》等多份高級別戰略性文件中，把中國在南海的政策舉措引為挑戰美國在印度洋—太平洋地區秩序乃至國際秩序主導權的“鐵證”。在外交上，美國除了極盡所能打壓遏制中國外，還拉攏日本、澳大利亞、英國及印度拼湊所謂反華、遏華統一戰線。在軍事上，美軍在南海針對中國的威懾、偵察和戰場測試的行動力度直線上升。從2018年9月30日的“迪凱特”號事件，到2020年美軍雙航母南海演習中與中國人民解放軍在西沙海域常規聯合軍演爭鋒相對，中美南海對抗烈度持續上升，南海也因兩國的競爭而被籠罩在戰爭陰云之下。

誠如歷史所呈現的，自15世紀末地理大發現以來，全球海洋貿易快速崛起，南海作為東西方貿易和文明交流、融匯的重要地區，一直以來都是大國角逐之地。一直到冷戰時期美蘇對峙，南海經歷了數百年殖民主義和帝國主義爭霸時代。其中，19世紀以來，南海海上權力分配歷經19世紀至20世紀40年代的“多強并存”、冷戰時期的“兩強爭霸”、20世紀90年代以后的美國“一家獨大”等多個階段。

權力競爭是國家間關系的永恒話題，美國從未放松過對這一地區權力優勢的追求。進入21世紀以來，前所未有的全球一體化、科技發展水平及國際規則體系逐漸催生了新的海洋秩序，形成新的海洋觀念。貿易、保護、科研及可持續發展等新興海洋觀已深入人心，核武、核動力艦船等大殺傷力軍事技術和《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）等國際法規則使得國家間海洋軍事沖突的成本極大增加。因此，產生了兩個至關重要的問題：其一，南海作為世界最為繁忙的貿易通道，且該地區事務擁有《公約》《南海各方行為宣言》及“東盟地區論壇”等諸多可供緩解矛盾、促進合作的機制，何以會再度引發大國競爭？其二，此輪大國競爭與歷史上其他階段有何不同，是簡單的歷史重演，還是另有深層次動因？這是本文嘗試回答的問題。

大國在南海角逐的歷史與過程

反觀歷史，英國、法國、美國、日本等殖民大國曾先后入侵南海，相互展開競爭，均對后來南海爭議產生實質影響。隨著二戰后國際體系進入兩極對峙的冷戰格局，南海成為美蘇爭奪的重要地帶。21世紀以來，以美國為主導、其他大國紛紛參與的新一輪南海大國博弈愈演愈烈。大國競爭成為影響中國維護南海地區和平穩定以及中國與周邊聲索國和平解決南海爭端的最大干擾因素。

帝國主義、殖民主義時代。19世紀40年代，伴隨西方全球擴張向遠東地區的延伸，英、法、美等國紛紛開始大規模進入南海，并在南海周邊地區建立支撐其在東亞開展貿易和軍事擴張的海外基地。其中，美國在1898年贏得美西戰爭后，獲得亞洲第一個前沿軍事基地——菲律賓。法國在1884年6月通過《巴特諾條約》（Protectorate Treaty）獲得在越南的軍事基地之后，為了維持其在南海的權力優勢、抵消來自其他海上大國的威脅，于1898年底提出在西沙群島和南沙群島建立軍事據點。[1]英國海軍部和空軍部在1930年法國占領南沙群島南威島（Spratly Island）后提出，南沙群島處于新加坡到香港的戰略通道上，既可以作為燃料補給站（refueling bases），也可以選擇某些島礁供海軍訓練使用。[2]除了西方大國外，日本在日俄戰爭、中日甲午戰爭之后，對外擴張的野心也開始一步步膨脹。日本海軍從20世紀20年代開始通過贊助商業活動的方式，逐步向東沙群島、西沙群島和南沙群島滲透。[3]

從20世紀初到第二次世界大戰結束，以法國和日本競爭為主、英美等其他大國競相參與，構成了這一時期南海地區秩序演變的主線。其中，法國和日本先后在南海制海權競爭中占據優勢地位。20世紀30年代，法國出于對日本“以商業活動掩護軍事行動”挑戰歐洲在南海主導地位策略的擔憂，開始出動海軍占領西沙群島和南沙群島部分島礁。1930年～1933年，法國先后占領了南沙群島南威島和安婆沙洲、北子島、南子島、太平島、南鑰島、中業島、鴻庥島和楊信沙洲等9個島嶼（史稱“九小島事件”），日、英兩國政府發表了抗議，三國圍繞南沙島礁的占有問題發生了爭執。

第二次世界大戰爆發之后，南海諸島及航道的地緣戰略意義愈加凸顯。1939年3月，日本在占領海南島之后向西沙群島和南沙群島發動進攻，從法國手中爭得了在南海地區的制海權和制空權，太平島等南海島礁成為日本南向擴張、從海上向菲律賓、新加坡、馬來西亞和印尼等東南亞國家發動進攻的“跳板”。在完成對西沙群島、南沙群島的實際控制之后，日本把非法占領的南沙群島部分島礁統稱為“新南群島”[4]，劃歸中國臺灣省高雄市管轄。

伴隨法、英、美及日本等殖民主義大國為獲取制海權和制空權壓倒性優勢地位而紛紛出動海軍占領南海島礁，南海的地區秩序也由傳統以共同存在、和平開發為主，邁入大國地緣政治競爭時代。在原有秩序中，中國依據持續不斷的歷史實踐管轄南海，與周邊地區共同開發南海資源，使得南海海洋地物歸屬關系清晰，海域使用與資源開發井然有序。但是，殖民主義大國的侵占和相互競爭打破了中國與周邊國家間在南海原有的關系，給南海問題的產生埋下“隱患”。法國對相關島嶼的占領事實上開啟了越南對南海島礁及其附近海域提出要求的歷史進程，在此之前越南從未對南沙群島主權及海域管轄權提出過任何主張。二戰后，國際體系雖對日本軍事占領作出安排，但越南、菲律賓紛紛將“歸屬不清”作為其南海主張的重要依據。

冷戰美蘇兩極對峙時期。第二次世界大戰結束后，中國政府依據戰后國際安排恢復行使對南海諸島的主權。從1946年到1948年間，中國政府派遣“中業”“太平”號等數艘軍艦接收被日本殖民者占領的南海諸島，并在島上樹立宣示主權的石碑。同時，中國政府在1948年還向國際社會公開發布劃有十一條斷續線的“南海諸島位置圖”，進一步明確中國對南海海域管轄權的主張范圍。南海地區內外各國對于中國公布的斷續線和南海諸島位置圖并未提出異議，南海秩序也短暫回歸到領土主權歸屬明確的正軌。

隨著國際體系進入兩極對峙的冷戰格局，南海成為美蘇爭奪的重要地帶。菲律賓、越南等東南亞國家成為兩個超級大國競爭地緣政治優勢所依賴和拉攏的重要對象，防止對方獲取在南海地區制海權、制空權的壓倒性優勢，遂成為美蘇各自倚重的重要戰略目標之一。在此期間，南海周邊的中國臺灣、菲律賓、印尼和馬來西亞附近的島礁成為美國亞太“島鏈戰略”的第一線。[5]其中，菲律賓是美國在東南亞最主要的軍事基地和軍事同盟，美國對菲律賓也負有安全保護的責任。菲律賓的蘇比克灣等南海周邊海軍基地一直是美國在遠東最重要的前沿存在，直到1991年，美軍因菲律賓終止1947年簽訂的《美菲軍事基地協定》（United States-Philippines Military Base Agreement）才離開蘇比克灣海軍基地。同樣，越南也先后成為美蘇爭霸東南亞的主要籠絡對象，并都將越南納入自身的遠東軍事安全框架之中。越南金蘭灣先后是美國和蘇聯在東南亞的主要軍事基地，直至2002年，俄羅斯才撤出金蘭灣。

20世紀60年代至80年代是越南和菲律賓武力占領南沙島礁的“高潮期”，同時也是冷戰的“轉型期”和中國外交的“困難期”。根據解密的歷史資料，南越西貢政權和菲律賓在20世紀70年代都曾就南海的主張問題向美國提出過安全保護請求。[6]美國對于兩國的要求并未應允。當時中美關系正常化進程處于關鍵階段，中國對于越南、菲律賓武力侵占南沙群島島礁只能采取相對克制的態度，越、菲兩國也正是抓住了中方受中美關系掣肘的時機，掀起了武力占領南沙群島的第一波浪潮。同時，中蘇關系在1960年至1978年間從“分裂”逐步走向“對抗”，反之，蘇越關系則日趨密切。1978年11月，蘇越簽訂《蘇越友好合作條約》，兩國建立軍事同盟關系，蘇聯獲得越南金蘭灣和峴港軍事基地的使用權。在中—蘇—越特殊三邊關系的背景下，越南利用蘇聯的軍事同盟支持，于1978年以后數次軍事占領南沙群島部分島礁，中國則因蘇聯的掣肘而不得不暫時保持克制。

因此，南海不可替代的地緣戰略意義使其成為美蘇冷戰對抗中爭先控制的地帶。中國處理南海問題不僅需要考慮自身與越、菲等國的雙邊關系，還需兼顧同美、蘇及越、菲的關系。越南與菲律賓正是抓住了冷戰時期兩極對抗對其的有利時機，在20世紀60至80年代大規模占領南沙群島部分島礁。

21世紀的南海大國角逐。2020年12月3日，美國國會下屬研究機構——美國國會研究服務處的一份研究報告稱，1991年蘇聯的解體標志著持續了近半個世紀的美蘇冷戰落下帷幕，國際體系由“兩極”或“多極”的大國競爭狀態向美國作為唯一超級大國主導的“單極”模式轉變。[7]特朗普政府將中國和俄羅斯定義為戰略競爭對手的做法，無疑是向全世界宣示國際體系又回歸大國競爭時代。那么，美國究竟何時掀起了新一輪的南海大國競爭浪潮？

2010年7月，時任美國國務卿希拉里·克林頓在越南河內參加第43屆東盟地區論壇（ASEAN Regional Forum）外長會議期間，高調就南海問題發表講話，公開表明美國在南海擁有重要的國家利益，表示“對南海島礁領土主權爭端不持立場，但各方應依照《公約》主張領土及其附帶的海洋空間權利”[8]。這標志著美國在南海問題上開始改變“保持中立”和“有限介入”的政策，轉而采取“積極介入”的南海政策。此后，美國逐漸把南海問題視為調整亞太戰略布局、重施對華“遏制戰略”的抓手，增加在南海地區的軍事、外交等戰略投入。2017年，特朗普上臺后美國對華采取“競爭”戰略，開始深度介入南海爭端。2019年以來，美國南海政策轉向“全面介入、選邊站隊”階段，從南海島礁主權歸屬、海域爭端、地區規則制定等各個方面發起了針對中國的全面對抗。2020年7月13日，時任美國國務卿蓬佩奧的南海聲明是美國放棄在南海有關爭議上“相對中立”立場的標志性事件。

此外，日本、英國、法國等昔日海權大國，以及印度、澳大利亞等新興地區性海權國家，在美國影響和自身利益訴求兩方面原因的作用下，也都紛紛采取擴大軍事存在的方式對南海地區投射影響力，在南海問題上都采取與中國相對抗的戰略和策略，將矛頭直接指向中國。例如，日本于2017年以后連續派遣“加賀”級或“日向”級直升機航母等多種海空裝備進入南海活動。英國在2018年派遣“海神之子”號船塢登陸艦進入中國西沙群島領海內，并于2019年與美軍在南海開展聯合軍演。此外，澳大利亞和法國也都向南海地區派遣了軍艦。

大國角逐已成南海揮之不去的陰影

當前南海大國競爭的三個領域。當前，南海“大國競爭”的主要特征是，以中美較量為主，日本、英國、法國、印度等其他域外大國積極參與，對包括規則創設、地區力量對比優勢、區域安全架構領導地位，以及話語權和主導權進行爭奪。

第一，規則掌控權之爭。美國提出的所謂“海洋自由”“不以武力或脅迫解決國家間爭端”原則表明其有意奪取地區海上規則構建的主導權。美國認為，中國與東盟10國間的“南海行為準則”（下文簡稱“準則”）磋商將對其規則掌控權構成挑戰，尤其是中國將利用不對稱性力量優勢獲得地區海上規則主導權，因而開始對“準則”磋商進程實施干擾甚至破壞。隨著“準則”案文磋商接近尾聲，美國將通過越南等渠道加大對“準則”干擾和破壞的力度，中美對南海地區規則掌控權的競爭也將一步步升級。

第二，海權優勢之爭。“維持有利于美國的區域力量平衡”事實上即確保美國在南海地區的壓倒性力量優勢地位不受挑戰。美國認為，中國南沙島礁建設、海上力量的提升等正在改變地區已有權力分配格局，美力量優勢地位正在遭到侵蝕。美國及其盟友和伙伴國開始向南海地區集結優勢兵力，增加在沿海地區的常態化軍事部署，加大在這一海域的動態力量投射，就是為了鞏固在本地區的壓倒性力量優勢。

第三，地區安全架構的主導權之爭。雙邊同盟體系是美國主導的亞太地區安全架構的核心依托。2017年，特朗普政府提出“印太戰略”之后，美國開始構建包含雙邊軍事同盟、多邊安全合作在內的新安全架構。美國認為，中國在南海地區不斷擴大的影響力和對其他沿岸國的力量優勢將令菲律賓等國對美提供的安全保護失去信心，將逐步“蠶食”目前由美主導的地區安全架構。美國需要借助在南海“秀肌肉”“表強硬”來向盟友和伙伴國展示其對盟友提供安全保護的決心，維持美國同盟和伙伴國體系的穩定。2019年3月，美國首次公開表示：“在南海對菲律賓軍隊、飛機或公務船的任何武裝襲擊都將觸發《美菲共同防御條約》第4條規定的共同防御義務。”[9]美國除了借南海問題鞏固軍事同盟關系外，還把提升與越南、馬來西亞等國的軍事安全合作、擴大在南海地區伙伴國體系作為“印太戰略”的重中之重。

南海大國競爭的主要表現。第一，美國及其盟友和伙伴國采取對抗的立場和政策。美國南海政策經歷了四個階段。20世紀60年代末70年代初至1994年，美國對南海處于“相對中立、有限關注”的階段;1995至2009年，美國的南海政策向“有限介入”轉變;2009至2018年，調整為“積極介入”階段;2019年以來，美國對南海徹底轉向“全面介入、選邊站隊、與中國全面對抗”階段。

2010年以來，美國開始調整在南海問題上“保持中立”和“有限介入”的政策，轉而采取“選邊戰隊、深度介入”政策，不斷加大對南海地區的戰略投入。2019年是美國南海政策由“積極介入”“保持相對中立”向“選邊站隊、全面介入”過渡的轉折點，這一時期美國從南海島礁主權歸屬、海域爭端、地區規則制定等領域采取與中國全面對抗的策略。2020年7月13日，時任美國國務卿蓬佩奧在“南海聲明”中稱，中國要建立一個“海洋帝國”，而美國與東南亞的盟友及伙伴站在一起，依據國際法律確定的權利與義務，共同保護它們對海洋資源的主權。美國將和國際社會一起保衛海洋自由及尊重主權的原則，反對任何試圖把“強權即真理”的觀念強加在南海的舉動。[10]就在蓬佩奧發表“7·13聲明”的第二天，時任美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿戴維·史迪威在美國智庫戰略與國際研究中心“南海年會”上的演講中，進一步對中國提出的“擱置爭議、共同開發”倡議和“南海行為準則”磋商進行抹黑和詆毀。史迪威在演講中稱，中國的國有企業就像英國當年的“東印度公司”一樣，是中國“經濟脅迫戰略”的工具，負責完成中國在南海的島礁建設工程，中國海洋石油公司等企業是中國恐嚇其他國家的“打手”;美國的利益與“準則”磋商息息相關，但中國要求東盟國家對“準則”磋商內容保持沉默，并限制東盟國家的利益訴求;中國試圖控制南海油氣資源開發。[11]2020年8月24日，美國商務部以中國“軍事化”南海為由，將24家參與中國南海島礁建設的企業列入所謂實體名單，并對一些中國公民實施簽證限制。

緊隨美國的步伐，日本、澳大利亞及英國、法國等其他域外國家也把矛頭對準中國。2020年7月14日，日本發布2020年《防衛白皮書》，大肆炒作“中國威脅論”和“中國擴張論”，稱中國在新冠肺炎疫情期間，推動領土主張，在南海持續推動軍事化的同時，亦企圖推動由中國單方面改變的現狀，使之變為既成事實。[12]2020年7月23日，澳大利亞向聯合國提交聲明稱，根據2016年7月12日“南海仲裁案”裁決，中國在南海的歷史性權利“無效”;中國在西沙群島劃定直線基線缺乏法律依據，澳大利亞拒絕承認基于這樣的直線基線對南海內部水域、領海、專屬經濟區和大陸架的任何主權主張;澳大利亞拒絕中國對南海島礁和人工島的領土主張，土地建設活動不能改變《聯合國海洋法公約》對地貌特征的規定。此舉表明，澳大利亞在南海問題上的“選邊站隊”立場已經顯露無疑。2020年9月16日，法國、德國和英國三國常駐聯合國代表團分別同時向聯合國秘書長遞交了內容相同的普通照會，援引2016年7月12日“南海仲裁案”裁決，否認中國的西沙群島直線領海基線、南海諸島的島嶼地位以及中國對南海的歷史性權利。

第二，美國極力拉攏盟友和伙伴國組建以中國為“假想敵”的統一陣營。美國一直沒有放棄通過公開和秘密渠道向日本、澳大利亞、英國、法國和印度提出以外交和軍事方式介入南海問題的要求。在美國的施壓以及越南等聲索國的游說、拉攏下，出于自身戰略利益考量，日本及英國、法國、德國等歐盟國家繼續呼應美國派出軍用船只進入南海開展單獨或聯合行動。2019年8月，歐盟國家首次就南海形勢發表“歐盟涉南海形勢聯合聲明”和“英法德涉南海形勢共同聲明”。這兩份聲明不僅公然為越南在中國南沙群島萬安灘海域采取的單邊行動“站臺”，還不點名地對中國在南海的正當反制行動發出指責，歐盟國家偏袒越方的姿態令人瞠目。2020年1月29日，英國皇家海軍司令拉達金、法國國防部總督察長博納旺蒂爾公開稱，將考慮在南海持續部署艦艇的可行性。

第三，美國鼓勵或規勸其同盟和伙伴國向南海集結軍事力量，對中國實施威懾、偵察及進行戰爭準備。據不完全統計，2020年，美艦9次在中國西沙群島臨近海域、黃巖島及南沙部分島礁臨近海域實施“航行自由行動”，全年向南海出動了超過4000架次戰機和80艘次軍艦，且美軍機抵近偵察行動最近距離直達中國大陸海岸線50海里以內。美軍除了幾乎每日出動各型偵察機、轟炸機在西沙群島、中沙群島和南沙群島對中國實施近距離偵察或威懾外，還上百次地冒用他國民航電子代碼、雇傭商用飛機執行軍事任務。僅2020年1月至9月，美軍就在南海開展單邊、雙邊、多邊軍事演習超過10次，出動了包括“羅斯福”號、“里根”號和“尼米茲”號航母在內的主力作戰艦機，其中，2020年7月份在南海的兩次雙航母演習規模為冷戰以來所罕見。此外，日本、澳大利亞、英國、法國等諸盟友都積極配合、參與美軍在南海的軍事部署，紛紛加大在南海地區的軍事行動。日本前后超過3次派艦配合美軍在南海的聯合軍事行動;澳大利亞至少2次向南海出動“帕拉馬塔”號護衛艦等主力艦船參加美國主導的軍事演習。2020年7月19日至23日，美國“里根”號航母打擊群還糾集日海上自衛隊“照月”號護衛艦、澳海軍“堪培拉”號兩棲攻擊艦在南海開展三邊聯合軍演。

隨著美國把南海作為向中國施加軍事壓力的主戰場，加大推動盟友和伙伴國提升在南海的軍事存在對其予以配合，域內外國家艦機在南海海域相遇的次數和危險系數均達到冷戰結束以來的罕見水平，海上安全形勢加速惡化。尤其是美軍“任務式指揮”體制賦予一線人員以較大自由裁量權，加之中美雙方業已建立的海空危機管控機制因美方的“冒進”而瀕臨“失靈”，兩軍在南海頻繁相遇而導致擦槍走火的可能性增大。

第四，南海地區規則和話語主導權之爭逐漸升級。2020年7月15日，時任美國國務院負責東亞和太平洋事務的助理國務卿戴維·史迪威公開稱，在“準則”磋商過程中，中國迫使東盟國家接受對各自國家利益的限制，而美國在南海的利益也面臨威脅;中國試圖通過“準則”將南海主張和“軍事化”行動合法化的做法將不可接受。在美國看來，中國與東盟10國間的“準則”磋商將對其在本地區的規則掌控權構成挑戰，尤其是中國將利用不對稱性力量優勢獲得地區海上規則制定的主導權。因而，美國為了維護其在地區海上規則構建問題上的利益訴求，有必要通過與越南等南海聲索國的內外合作來對“準則”磋商進程施加影響，尤其是避免規則制定的主導權落入中國之手。

無獨有偶，英國等其他域外國家也在積極關注“準則”磋商。2020年9月30日，英國外交大臣多米尼克·拉布（Dominic Raab）訪問越南期間與越南副總理兼外長范平明發表聯合聲明稱，1982年《聯合國海洋法公約》是劃分各海域、主權權利、管轄權和對各海域的合法利益等的基礎，《公約》是在海域和大洋上開展的各項活動需遵守的全面的法律框架。該聲明強調，要充分有效落實《南海各方行為宣言》，盡早完成高效、務實、符合國際法的“南海行為準則”，確保遵守國際法，不損害第三國或第三方的權利。[13]此外，在2020年12月21日舉行的印越領導人視頻會議上，印度總理納倫德拉·莫迪不僅將越南描述為“印度‘東向行動政策中的重要支柱及其《印度洋-太平洋愿景》中的重要盟友”，更強調“南海行為準則”磋商不應損害該地區其他國家的利益。[14]

南海何以再度成為大國角逐之地

引發大國在南海新一輪競爭的動因既有靜態的一面，也有因時代變遷和國際體系演變而帶來的動態因素。南海特殊而重要的地緣位置、西方以控制和擴張為主要特征的海洋理念，是南海成為大國角逐之地的穩定因素，但這并非必然決定南海無時不處于大國競爭狀態。穩定因素發揮作用往往是由于動態因素的影響。21世紀以來，逐漸產生的南海地區域外力量的結構調整、某些南海域內國家政策的調整、部分大國對地區權力分配態勢的感知等動態因素成為南海再度爆發大國競爭的重要原因。

靜態因素。第一，南海的地緣位置決定了其在全球國際政治格局中的特殊地位。英國地緣政治學家麥金德把歐亞大陸稱為世界的“心臟”，進而指出“誰統治了東歐，誰就能控制大陸心臟地帶;誰控制了大陸心臟地帶，誰就能控制世界島（歐亞大陸）;誰控制了世界島，誰就能控制整個世界”。南海位于太平洋和印度洋之間，地處世界海洋的“心臟”，被地緣政治學家視為“亞洲的地中海”。[15]從某種意義上講，“誰控制了南海，誰就可以控制全球海洋”。

南海不僅蘊藏著豐富的資源，而且具有重要的戰略地位，是中國通往世界各地的重要通道，也是聯通太平洋和印度洋的海上走廊。南沙群島在南海諸島中地理分布最廣，從東南向西北伸展1000多公里，周邊國家眾多，而且通過南海的空中和海上航線基本上都要通過南沙群島。從軍事戰略角度來看，占領了這些島礁就等于直接或間接控制了從馬六甲海峽到日本，從新加坡到中國香港，從中國廣東到菲律賓馬尼拉，甚至從東亞到西亞、非洲和歐洲的多條海上航道。

據統計，全球每年有5萬艘左右的商船及近50%的油輪經過南海。中國現在80%的對外貿易量是通過海上交通完成的，海上貿易中又有80%經過南海通道。中國已是世界第二大煉油國和石油消費國，第三大天然氣消費國，原油對外依存度近70%，天然氣對外依存度超過40%。[16]2017年，中國進口石油3.96億噸，石油對外依存度達到67.4%。中國的原油進口主要來自中東和非洲，這些能源全部通過南海進入。雖然如今中國能源進口渠道實現多元化，但是目前大部分的原油還是經過南海通道，穿越馬六甲海峽進入南海航線的原油，占中國石油進口總量的60%以上。

早在法國入侵越南時，法國就曾對西沙和南沙群島的戰略位置作出高度評價。1929年，法國駐中圻（今越南中部地區）欽使勒·福爾（Aristide Eugène Le Fol）指出，西沙群島在戰略上具有至關重要的作用，一旦被敵對方控制并建立海軍基地，則可對“印支”的防御構成最為嚴重的威脅。[17]法國航海委員會副主席伯京也認為，人們已無法忽略西沙和南沙群島的戰略重要性。如果一個強大的外國勢力占領了這一地區，那么在戰爭中就可能對“印支”安全造成強大的威脅。設立在該地的潛艇基地可以封鎖土倫（今越南峴港）和中圻，完全中斷海上交通。北圻（今越南北部地區）和中圻之間的通信聯絡便不得不依靠鐵路進行，即使如此，那些緊靠海岸線的鐵路也都極易遭到海上戰艦遠程炮火的轟擊。1937年，在二戰爆發之前，法國海軍副司令埃斯特瓦指出，英國人可以把西沙群島作為中國香港和新加坡之間海上航線的一個重要觀測站，日本人也可以把該群島作為其南下擴張的海空軍立足點。二戰后，菲律賓亦一再以此強調南沙群島對菲律賓安全的重要性。

在冷戰期間，美蘇兩國爭先在南海地區保持軍事存在，都不愿失去在南海地區的地緣政治優勢。美國一直到1991年才離開菲律賓蘇比克海軍基地，俄羅斯則在2002年離開越南金蘭灣;近年來，美國已經重返亞太，并積極推行所謂“印太戰略”，而俄羅斯也在試圖重返亞太，重新進駐金蘭灣。時至今日，南海的地緣戰略價值仍然無可替代，這也是美國、日本等海洋強國在進入21世紀之后依然執意介入南海問題的重要原因。

第二，擴張型海權在西方世界經久不衰。美國海權理論家馬漢在《海權對歷史的影響》中直言不諱地指出，那種占絕對優勢的海上力量對海洋的控制，將敵人的旗幟從海洋上驅逐，或只是允許敵人作為一個逃犯而出現;通過控制海洋這片廣大的公用地，那種占絕對優勢的海上力量實際上就是關閉那些進出敵人海岸的商業通道。正如馬漢所總結的，以海軍為手段、以制海權優勢為目標進行海上擴張、控制主要貿易通道，一直都是西方各大國崛起的主要手段，曾經具有世界性影響力的大國，如荷蘭、西班牙、葡萄牙、英國、日本、法國、德國，概莫能外。事實上，西方海權發展的歷史線路就是：商業冒險與劫掠式殖民擴張（葡萄牙、西班牙）——商業資本擴張（荷蘭）——工業資本擴張（英國、美國）。[18]

歷史上，英國、法國、日本及美國在南海的競爭也都以對這一地區的航運通道控制為目的。尤其，當東西方貿易隨著西方國家工業化的快速發展急需打開遠東工業制造品市場而爆炸性增加的時候，南海航運通道位置的重要性前所未有地增加。二戰期間，日本將南海視為南下占領東南亞不可替代的戰略通道，而南海島礁作為前沿戰略據點的重要性也隨之凸顯。美國從日本手中奪取南海航道控制權，為其在東亞地區贏得對蘇聯的冷戰打下重要基礎。

西方海權發展以控制全球海上航道為目的的“擴張性”內在特征，是南海自19世紀以來一直成為大國角逐的重要舞臺的關鍵原因，也是自2010年開始大國在南海的競爭再次回潮的重要因素。冷戰后一段時期內，雖然美國把亞太戰略中心集中在以“日本—韓國”為中心的東亞地區，但從未放松過對南海航道的控制。2010年以來，中美在南海地區力量對比的變化引起美國對失去南海絕對控制權的擔憂。因而，美國開始再次強調對南海航道的控制，并尋求通過軍事、外交和規則制定等領域的能力提升來重塑其在南海的競爭力和領導力。

動態因素。第一，部分聲索國的政策調整。冷戰結束后，菲律賓、越南和馬來西亞對華采取“兩面下注”（對沖）戰略（Hedging Strategy），一方面，提升與中國經貿合作、文化交流及一定程度上的安全領域的合作;另一方面，依靠美國和東盟來制衡中國。同樣，三國也將“對沖”戰略運用于處理南海問題上，采取介于“妥協”和“制衡”之間的折中方案，既保持與中國的接觸與合作，同時不放棄海上權益擴張、不放棄尋求東盟和美國等域外力量的支持。具體而言，在政治上，利用各種多邊機制和場合炒作“南海問題”、宣揚“中國南海威脅論”;在軍事上，以基地使用、武器采購和聯合軍演等方式引入域外國家，擴大其在南海的存在;在經濟上，通過“經濟讓利”“利益捆綁”等策略換取他國支持，引入西方石油公司進入爭議地區進行油氣勘采;在外交上，極力獲取美國、日本等域外國家的支持，通過輿論造勢、博取國際社會同情、訴諸國際法等“軟手段”，試圖脅迫中國讓步，從“外部”和“內部”同時制衡中國。

第二，地區和國際權力結構的調整。中美力量對比的變化不僅引起美國的不適，國際體系中其他大國也對地區和國際權力結構的調整作出反應，其中，南海地區的大國競爭就是這種“反應—再反應”的結果。除了受美國影響外，各國力量此消彼長所引起的地區和國際權力結構變遷以及各國海洋戰略的調整，也是南海地區大國角逐回潮的重要原因。日本、英國、法國等昔日海洋強國和印度、澳大利亞等新興海洋大國，注意到了南海的地區秩序正進入冷戰結束以來新一輪的調整階段，因而紛紛采取新的南海政策。作為美國盟友，英、法等國在受美國施壓的同時，也開始強調發揮更大影響來重新恢復中美在亞太地區的力量對比，并有意通過介入南海地區規則制定、維護南海地區勢力均衡，達到防止中國“主導”南海秩序的目的。英國提出“全球英國”的目標表明，其有意恢復昔日的海洋強國地位，而介入南海問題則成為英國實現這一戰略的內容之一。

第三，中美力量對比的變化及美國對中國南海政策的“過激反應”。美國基于權力壓倒性優勢的地區秩序，對中國的南海政策提出諸多限制性要求，這是中美南海博弈一再升級、2010年以來兩國海軍海上對峙逐漸形成常態的主要原因。但與美國相比，目前中國的兵力和裝備研發、海外軍事基地、可以提供合作的軍事盟友等，仍然處于絕對劣勢水平。同時，南海是中國不可替代的戰略出海口和能源通道，攸關中國大陸南部地區的國防安全，且南海地區的局勢穩定還是中國確保國內經濟社會發展、周邊環境穩定的重要組成部分。現階段，中國并不愿意與美軍在南海發生直接沖突。因此，出于遏止南海地區權力競爭加劇的考量，中國在2013年啟動并極力推動加速“準則”磋商進程，2014年又提出“雙軌”思路處理南海問題。此外，中國南沙群島島礁建設也是出于對美國在南海方向挑戰中國國防和海上戰略通道安全的考慮而實施的策略。

南海大國角逐將向何處去

中美南海博弈的本質是對西太平洋和南海地區秩序的主導權之爭，是戰略性的、結構性的，同時又是不可調和的。從美國的視角看，南海是維護其在西太平洋海上霸主地位不可或缺的海域，是實現美國式海權的重要咽喉水道，也是美國遏制中國崛起和牽制中國海上力量發展的重要抓手。

根據美國國會研究服務處公開的研究報告，美國把在南海的利益或目標分為戰略和戰術兩個層面。其中，美國認為自身在南海的宏觀戰略目標包括（并不局限于此）：履行美國對西太平洋地區的安全承諾，包括美國與菲律賓之間的軍事同盟條約;維護并加強美國所主導的西太平洋安全架構，維護與條約盟國及伙伴國家的安全紐帶;維持有利于美國與盟國及伙伴國的地區均勢;捍衛和平解決爭端的原則，抵制國際事務中的“強權政治”現象;捍衛“航行自由”（freedom of navigation）或者“海洋自由”（freedom of the seas）原則;防范中國成為東亞地區霸主;并使上述戰略目標融入美中關系調整與美中戰略競爭的國家大戰略。具體戰術目標有（并不局限于此）：對中國在南海開展基地建設，向南海基地部署軍事人員、軍事裝備與物資，在黃巖島開展島嶼建造與基地建設，以及在南海劃定直線基線、劃定防空識別區（Air Defense Identification Zone， ADIZ）等行為進行勸阻;中止中國對菲律賓所占南沙島礁的施壓行為，讓菲律賓漁民能更便利地進入黃巖島周邊海域;促使中國接受美國/西方對“海洋自由”的解釋，并遵守2016年7月中菲南海仲裁案裁決結果。[19]

而在中國看來，南海事關中國的領土主權、國家安全和發展利益。中國對南海諸島擁有基于最早發現、命名、管轄、開發而形成的不可讓渡的主權，對斷續線廣闊海域擁有基于歷史和國際法基礎的管轄權。同時，不可否認的是，南海對于中國的國防安全、戰略通道和出海口及能源運輸具有特殊意義。

因此，中美在南海的利益重疊點包括三個方面：一是中國海域管轄權主張與美國試圖控制這一水域;二是中國基于領土主權而開展的島礁建設與美國竭力維持地區力量對比的壓倒性優勢;三是中國海軍和能源、貨運船只通過南海與歐洲、非洲相連接，但美國試圖將中國海軍牢牢鎖定在第一島鏈范圍之內，并試圖將中國能源和貿易通道的安全掌控在自己手中。

“修昔底德陷阱”的提出者格雷厄姆·艾利森認為，美國和中國目前沖突叢生，正處于戰爭沖突的邊緣，除非雙方采取艱難且痛苦的行動來避免戰爭。[20]艾利森同美國的決策精英們一樣宣稱，中國以為美國在西太平洋的地位正在衰落，中國在該地區的行動使美國加速撤退，而這一情況最明顯的體現是在南海地區。他認為，南海是美中兩個大國可能開戰的五個主要地帶之一。

美國戰略界有不少人士預測，中國軍事現代化及在南海的“切香腸”戰略將逐步突破美軍的“第一島鏈”封鎖，令美軍在西太平洋地區逐漸沒落。因而，從奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略到特朗普政府的“印太戰略”，美國試圖重建在東亞地區的軍事優勢，通過前沿軍事存在和調整同盟、伙伴國戰略來再次強化對中國的遏制。美國在南海地區的軍事、外交、輿論等全方位的打壓，使得中國的領土主權、國家安全和發展利益面臨巨大威脅。尤其是2020年，美軍高頻率、近距離的偵察行動顯然是對中國的挑釁，并給中國國防安全帶來挑戰。

南海是否會真如艾利森所言，成為中美“修昔底德陷阱”的試驗場？事實上，從結構性矛盾到引發戰爭，這二者之間存在諸多變量，換言之，結構性矛盾和戰爭并不存在必然關系。中美南海較量之所以逐漸陷入僵局，一方面，因為利益上的確存在沖突，但更多的是美方的戰略判斷和政策調整所致。從2015年美國重啟南海“航行自由行動”以來，其軍艦和戰機在這一地區海空域行動并未受到有效遏止;同時，菲律賓、越南、日本、英國等國家也對美軍“航行自由行動”予以支持。這說明，美國依然掌控南海地區力量對比的壓倒性優勢，中國在南海維權、南海建設行動及南海軍事力量的增長并未從根本上改變地區力量結構。另外，美國在西太平洋地區依然擁有龐大的同盟、伙伴國及軍事基地網絡，相比于中國奉行“不結盟”政策，其對關鍵航道和水域的控制權依然遠遠超過中國。

因此，就如修昔底德所總結的，“使戰爭不可避免的真正原因是雅典勢力的增長以及因此而引起的斯巴達的恐懼”，中美南海較量升級背后的深層次動因，是美國對中國勢力增長的恐懼。但如上所述，中國勢力增長并未根本改變地區戰略態勢，同時，中國多次表態無意與美國一決高下，且明確傳達了中美應把對話與合作擺在首位的理念。然而，美國不是南海有關爭議當事方，卻出于一己私利，唯恐南海不亂，千方百計在南海挑動是非、興風作浪，向南海增派最先進的艦機耀武揚威，頻頻以“航行霸權”行徑威脅本地區安全穩定。毫無疑問，美方才是推動南海軍事化的始作俑者，是本地區和平穩定的干擾者、破壞者和攪局者。美方借南海問題挑撥離間的行徑，與本地區國家愛好和平的努力與愿望背道而馳。

中美南海競爭的結局究竟如何，取決于美方的戰略選擇及中美間的互動。倘若美國能回歸理性對話、回歸強調合作的軌道，中美之間圍繞南海問題的心結將有望在反反復復的溝通中冰消瓦解。而一旦中美間的矛盾得到有效管控，鑒于失去了反華陣營的領導者及與美國密切的安全防務關系，日本、英國、法國、印度等其他域外大國在南海地區的競爭也將隨著美國的政策調整而逐漸消退。

對中國的啟示

中美結構性矛盾在短期內難以解決，雙方在南海的競爭也將因此長期存在，且會隨著日本、英國、法國、澳大利亞、印度及更多域外國家的介入而變得更加復雜。但是，南海局勢事關中國周邊的和平穩定，與實現中華民族偉大復興和“兩個一百年”奮斗目標息息相關。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、果斷決策，通過島礁建設、“準則”磋商等一系列積極作為，有效促進了南海戰略態勢實現扭轉，為贏得對美國的競爭打下了堅實的基礎。因此，一方面，未來中國應力求保“穩”，以“南海行為準則”磋商為契機，以海上務實合作為重要手段，促使美國及其盟友和伙伴國與我國建立涉南海問題的對話溝通機制，維持南海局勢朝著趨穩向好的態勢發展;另一方面，面對美國的全面遏制和打壓，中國應通過海上硬實力和軟實力建設“雙管齊下”，最終贏得對美南海斗爭的主動權。其中，建設一支能適應未來戰爭樣式變化的海空軍事力量，是我國在南海立于不敗之地的不二選擇。

（本文系2017年度國家社科基金青年項目“19世紀以來馬六甲海峽地區華僑華人經濟網絡研究”的初步成果，項目編號：17CSS017）

注釋

[1]STEIN T?NNESSON， "The South China Sea in the Age of European Decline"， Modern Asian Studies， 2006， No. 1， p. 3.

[2]Alex Flint， （Admiralty） to Under Secretary of State， Foreign Office， 27.8.30， T 161/622， PRO. Copy of the letter （M.02633/30）， also in CO273/565/12， PRO.

[3]STEIN T?NNESSON， "The South China Sea in the Age of European Decline"， Modern Asian Studies， 2006， No. 1， p. 3.

[4]根據1939年3月30日日本政府發布的告示，新南群島中的主要島嶼有：北二子島、南二子島、西青島、三角島、中小島、龜甲島、南洋島、長島、北小島、南小島、飛鳥島、西鳥島、丸島。

[5]"Foreign Relations of the United States， 1949， The Far East And Australasia"， US Office of the Historian， https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1949v07p2/pg_1215; "Foreign Relations of The United States， 1951， Asia And The Pacific"， US Office of the Historian， https：//history.state.gov/historicaldocuments/frus1951v06p1/d470; John Foster Dulles， "Security in the Pacific"， Foreign Affairs， 1952， No.30， pp. 175-187.

[6]Bradley Lynn Coleman （eds.）， Foreign Relations of the United States， 1969-1976， Volume E-12， Documents on East and Southeast Asia， 1973-1976， Washington： United States Government Printing Office， 2010， pp. 1-5.

[7]"Renewed Great Power Competition： Implications for Defense—Issues for Congress"，? Congressional Research Service， December 3， 2020， pp. 2-3.

[8]"Remarks by Secretary of State Hillary Rodham Clinton， Hanoi， Vietnam"， U.S. Department of State， July 23， 2010， https：//2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.

[9]Regine Cabato & Shibani Mahtani， "Pompeo promises intervention if Philippines is attacked in South China Sea amid rising Chinese militarization"，? The Washington Post， March 1， 2019， https：//www.washingtonpost.com/world/pompeo-promises-intervention-if-philippines-is-attacked-in-south-china-sea-amid-rising-chinese-militarization/2019/02/28/5288768a-3b53-11e9-b10b-f05a22e75865_story.html.

[10]Michael R. Pompeo， "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea"， U.S. Department of State， July 13， 2020， https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

[11]David R. Stilwell， "The South China Sea， Southeast Asia's Patrimony， and Everybody's Own Backyard"， U.S. Department of State， July 14， 2020， https：//www.state.gov/the-south-china-sea-southeast-asias-patrimony-and-everybodys-own-backyard/.

[12]《日發布新版〈防衛白皮書〉惹眾怒》，人民網，2020年7月22日，http：//military.people.com.cn/n1/2020/0722/c1011-31793221.html。

[13]《越南與英國發表關于戰略伙伴關系的聯合聲明》，越通社，2020年9月30日，https：//zh.vietnamplus.vn/越南與英國發表關于戰略伙伴關系的聯合聲明/127796.vnp。

[14]Pranay Sharma， "India， Vietnam strengthen defence ties amid shared concerns over China's assertiveness"， South China Moring Post， December 23， 2020， https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/3115104/india-vietnam-strengthen-defence-ties-amid-shared-concerns-over.

[15]美國著名地緣政治學家尼古拉斯·斯皮克曼（Nicholas John Spykman）將包括南海在內的隔離亞洲和澳洲的中間海稱為“亞洲地中海”。參見尼古拉斯·斯皮克曼：《和平地理學》，俞海杰譯，上海人民出版社，2016年。

[16]《中國原油對外依存度近70% 天然氣超過40%》，中國石油新聞中心，2020年5月25日，http：//news.cnpc.com.cn/system/2020/05/25/001776244.shtml。

[17]任雯婧：《20世紀初法國西沙群島政策的演變——基于法國外交部20世紀30年代西沙群島檔案的考察》，《海南大學學報》，2018年6期。

[18]劉中民：《關于海權與大國崛起問題的若干思考》，《世界經濟與政治》，2007年第12期，第9頁。

[19]Ronald O' Rourke， "U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas： Background and Issues for Congress （R42784）"， Congressional Research Service， December 17， 2020， https：//crsreports.congress.gov/product/details？prodcode=R42784.

[20] Graham Allison， "Thucydides's trap has been sprung in the Pacific"， Financial Times， August 22， 2012， https：//www.ft.com/content/5d695b5a-ead3-11e1-984b-00144feab49a.

責 編/郭 丹