美國的南海問題政策解析及前景展望

【摘要】2020年，美國聯合他國進一步加強了在南海區域的軍事存在，通過實施單獨或聯合的軍事演習、在南海諸島周邊海域實施所謂“航行自由行動”，以遏制中國在南海的行為和行動，挑戰中國針對南海權益的立場。美國國務院7月13日發布的《美國對中國在南中國海海事索求的聲明》是美國依據所謂“南海仲裁案”裁決就南海問題的政策立場釋放的新的信號，不利于南海的和平與穩定。對此，我國應運用法律手段，構筑綜合性海洋管理制度，統籌處理海洋爭議性問題，實現國家海洋治理體系和海洋治理能力現代化水平的提升。

【關鍵詞】美國南海政策? 航行自由和安全? 南海領土主權? 南海斷續線? 海洋綜合管理

【中圖分類號】D815.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.009

2020年是不平凡的一年。新冠肺炎疫情暴發和全球大流行使世界各國在經濟和社會生活等方面遭受不同程度的嚴重沖擊。尤其是在應對疫情的過程中，重要國家和國家集團的領導以及國際合作機制的缺位，在一定程度上加劇了單邊主義、孤立主義傾向，加速了世界格局的轉型和國際秩序的變革，致使包括衛生健康在內的全球治理體系面臨新的困境和挑戰。

美國南海政策的內容及變遷

當前，針對中國海洋安全問題的爭議持續不斷，中國海洋治理體系和海洋治理能力現代化水平面臨嚴重考驗。2020年，美國聯合他國（同盟國、伙伴國或友好國）進一步加強了在南海區域的軍事存在，通過實施單獨或聯合的軍事演習、在南海諸島周邊海域實施所謂“航行自由行動”，以遏制中國在南海的行為和行動，挑戰中國針對南海權益的立場。[1]2020年7月13日，美國國務院發布了《美國對中國在南中國海海事索求的聲明》（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea）[2]，這一聲明不僅是美國遏制中國戰略的綱領性文件，也是部分國家間系列外交照會戰的延續和引領，更是美國依據所謂“南海仲裁案”裁決就南海問題的政策立場釋放的新的信號，對于維護南海的和平與穩定、解決南海問題，具有極其惡劣的影響。

在《美國對中國在南中國海海事索求的聲明》文件中，圍繞南海問題主要包括以下內容：第一，在南海主權問題上，美國由中立轉向支持東盟國家;第二，美國支持東盟國家挑戰中國，并將予以聲援;第三，中國在南海的歷史性權利主張無法律依據;第四，中國無法依據南沙群島整體主張直線基線及管轄海域。

眾所周知，美國一直以來高度重視在南海的“航行自由”和安全問題。這從美國1995年5月10日發布的《關于南沙群島和南中國海的政策聲明》（以下簡稱《南海政策聲明》）[3]以及2012年8月3日發布的《美國南海問題聲明》[4]內容分析可知。

《南海政策聲明》指出，保持航行自由涉及美國的根本利益，使所有船只和飛機不受阻礙地在南中國海航行和飛行對于保持包括美國在內的整個亞太地區的和平與繁榮是極為重要的。而對于南中國海的領土主權問題，《南海政策聲明》指出，對于南中國海各島嶼、礁脈、環礁和沙礁主權的領土爭端的法律依據，美國不表明態度;美國強烈反對使用或威脅使用武力來解決領土爭端，敦促所有提出領土要求的各方加以克制，避免采取破壞穩定的行動。同時，美國對不符合國際法和1982年《聯合國海洋法公約》的任何海上領土要求或限制海上活動的行動，將深表關切。

《美國南海問題聲明》的核心內容為：（1）美國對南海局勢緊張升級表示關切，正在對形勢發展密切跟蹤。近來局勢發展中的對抗性言論、資源開發分歧、脅迫性經濟行動，以及使用障礙物阻止進入黃巖島周邊事件不斷升級，特別是中國提升三沙市行政級別，在南海有爭議地區建立新的警備區之舉有違通過外交合作解決分歧，進一步加劇了地區緊張局勢升級風險。（2）美國在南海領土爭端中不選邊站隊，也沒有領土野心，但美國相信該地區國家應通過合作及外交努力解決分歧，而不應強迫、恫嚇、威脅和使用武力。（3）為建立和平解決分歧的清晰程序規則，美國鼓勵東盟國家和中國就最終完成“南海行為準則”取得有意義的進展，同時美國支持東盟近期就南海問題達成的六項原則。[5]

對此，時任中國外交部發言人秦剛就美國國務院所謂南海問題聲明闡明了中方嚴正立場，指出，美國的所謂南海問題聲明，“罔顧事實，混淆是非，發出了嚴重錯誤信號，無助于有關各方維護南海乃至亞太地區和平穩定的努力。中方對此表示強烈不滿和堅決反對”[6]。

事實上，美國針對南海問題的上述立場，在《美國國家安全戰略報告》（2017年12月18日）中也得到確認。報告指出，“海洋自由仍然是國家安全和經濟繁榮的核心原則，海洋和空間探索為商業利益和科學突破提供了機會”;“美國支持根據國際法和平解決爭端，但將利用其所有權力工具來維護美國的利益，并確保共同領域（太空、網絡空間、天空和海洋）保持自由”。

此外，美國針對“南海行為準則”的態度也由支持改為阻滯，試圖為制定“南海行為準則”設置障礙，以避免和改變“南海行為準則”的磋商結果將美國排除在外的局面。這種行為態度與中國和東盟國家對此的努力格格不入。為維護南海和平與穩定，自2013年中國與東盟國家同意就“南海行為準則”進行磋商以來，經過各方努力，“南海行為準則”單一磋商文本已進入“二讀”階段，東盟多國期望早日達成最終目標，為維護南海和平作出貢獻。

美國針對南海問題政策聲明的立場分析

美國國務院于2020年7月13日發布《美國對中國在南中國海海事索求的聲明》后，澳大利亞于7月23日也向聯合國秘書長提交了反對中國南海主張的照會（第20/026號），德、法、英隨后于9月16日向聯合國提交了關于南海的外交照會（第324/2020號）。對此，我國外交機構予以強力批駁。7月29日，中國常駐聯合國代表團致信聯合國秘書長，重申我國在南海的領土主權和海洋權益立場，駁斥了澳大利亞常駐聯合國代表團于7月23日提交聯合國的涉南海照會。

美國上述涉南海聲明是其針對中國在南海的立場（編號CML/42/2020，2020年4月17日）向聯合國秘書長提交反對照會（2020年6月1日）的后續文件。該文件以“南海仲裁案”所謂的裁決內容為基礎，妄稱中國在南海的權利主張非法，中國試圖在南海通過脅迫手段構筑海洋帝國，并極力挑撥中國與東盟之間的關系，偏袒和支持東盟國家，改變在主權問題上不持立場的態度，旨在為美國的私利和霸權服務。

不可否認，以新冠肺炎疫情的暴發和應對為契機，中美兩國之間的競爭已從個別領域發展到多領域的全面競爭。美國極力遏制和阻斷中國的發展進程，破壞中國的周邊環境，實現美國持續的主導地位，維護美國的利益。這在南海問題上表現得尤為顯著。結合美國涉南海聲明內容，下文將重點從法理視角對南海局勢應強調和澄清的幾個問題予以闡釋。

第一，中國于2009年5月向聯合國秘書長提交的照會，并不是我國針對南海諸島權益的立場性文件。我國針對南海諸島的權益主張并非肇始于此。

中國常駐聯合國代表團于2009年5月7日向聯合國秘書長提交的照會，是針對越南和馬來西亞聯合劃界案、越南單獨劃界案內容損害我國在南海諸島的權益加以反對而提交的照會，并不是我國針對南海諸島權益的立場性文件。照會中所附的中國南海斷續線地圖，旨在說明中國在南海諸島的權益是在長期歷史發展過程中形成的，符合國際法。

中國外交部發言人趙立堅在2020年7月14日舉行的例行記者會上回答相關提問時表示，“美方在聲明中稱中國于2009年才正式宣布南海斷續線，這完全不符合事實”;中國在南海的主權和權益是在長期歷史過程中形成的，中國對南海有關島礁和相關海域行使有效管轄已達上千年;“早在1948年，中國政府就正式公布了南海斷續線，在很長時間里沒有受到任何國家質疑。中國在南海的領土主權和海洋權益有充分歷史和法理依據，符合有關國際法和國際實踐?！盵7]

我國的國內法就南海諸島權益的立場有明確的規定，其主要體現在《中國政府關于領海的聲明》（1958年9月4日）第1～2項、《中國領海及毗連區法》（1992年2月25日）第2條、《中國專屬經濟區和大陸架法》（1998年6月26日）第14條。[8]

第二，中國并未在南海謀求“海洋帝國”;相反，中國保持了最大的克制，采取多種措施努力維護南海的和平與安寧，并取得了積極效果。

盡管中國在南海諸島擁有無可爭辯的主權，但為照顧對方關切，共享南海資源和空間利益，中國不僅提出了“主權屬我，擱置爭議，共同開發”的方針，并努力創造條件和機會予以實施，與東盟締結了《南海各方行為宣言》（2002年11月4日），與越南簽署了《中越北部灣劃界協定》和《中越北部灣漁業合作協定》（2004年6月30日生效），與菲律賓和越南簽署了《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》（2005年3月14日），與東盟就落實《南海各方行為宣言》指導方針達成一致（2011年7月21日），并于2013年9月與東盟就“南海行為準則”全面啟動磋商并取得階段性成果，建立了“中國和東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺”和“中國和東盟國家海上搜救熱線平臺”等合作項目。

為維護南海的和平與穩定，中國設法與東盟國家加強溝通和協調，設立中國-東盟海上基金，倡議建設“21世紀海上絲綢之路”，遵循平等對話和磋商的原則，制定管控危機、加強合作的基本政策和具體規則，保持了南海的持續穩定，確保周邊國家得到持續發展，使亞洲成為世界經濟發展的重要動力源和貢獻者。

第三，中國應采取多種措施，設法消除“南海仲裁案”裁決帶來的危害。

依據《聯合國海洋法公約》及其附件七的相關規定，盡管菲律賓有單方面提起“南海仲裁案”的資格，但在中方持續反對（不接受、不參與）的情況下，仲裁庭不宜執意推進仲裁程序，包括不對非真實性、非同一性的仲裁事項進行管轄、降低提起仲裁的前提條件，以避免在法律適用和事實認定上的錯誤性和局限性，以及仲裁庭越權和擴權裁決引發的危害性。隨著該裁決的危害日益顯現，尤其是美國據此裁決內容在南海持續行使所謂航行自由行動、發布涉南海聲明等行為，嚴重損害了南海區域國家為維護南海穩定所作的努力和取得的成果，影響南海問題解決進程。為消除“南海仲裁案”裁決帶來的危害，我國首先應從仲裁庭的管轄權、可受理性入手，對仲裁庭利用自身的地位優勢，借用《聯合國海洋法公約》體系的制度性缺陷擴大自身權限，作出的在事實認定和法律適用等方面存在嚴重錯誤的違法裁決予以持續批駁。[9]其次，對于其他國家（如越南）試圖提起“南海仲裁案”的行為予以堅決抵制，以消弭菲律賓南海仲裁庭裁決錯誤帶來的危害。最后，應做好各種資料、證據的收集、論證、辨析的準備工作，為主動提起訴訟并最終解決南海諸島主權問題提供條件和保障。[10]

第四，雖然美國不是南海問題的直接當事國，但南海關乎其“航行自由”和安全問題，美國在南海地區具有重大的利益關切，因此其對南海問題的發聲和干預將會持續。

誠然，在國際爭端中，只有實際利益沖突方或法律立場對立方才是爭端的當事國，并且主要依靠直接當事者自身或由第三方解決。[11]但由于南海區域是重要的國際航道，關乎世界物流的安全和暢通，美國作為重要利益攸關者，一度想成為主導者，所以不可能不關注、不干預南海問題，以繼續維持其在東亞的核心地位和主導作用，為其維護世界霸權服務。《美國國家安全戰略報告》指出，美國將在國際法框架內“維護和平”，聯合盟友與合作伙伴塑造和管理共同領域（太空、網絡、天空和海洋），抵御共同威脅。

毋庸置疑，解決南海問題的主要依據是國際法和《聯合國海洋法公約》。盡管美國因國會議員政見不一，目前還未簽署《聯合國海洋法公約》，但《聯合國海洋法公約》內的多數原則和制度（如領海制度、專屬經濟區和大陸架制度）已成為習慣國際法，因此即便不是成員國，美國也有評論和適用《聯合國海洋法公約》的權利。國際法和《聯合國海洋法公約》維護的“航行自由”是美國關注的焦點，這從美國迄今針對南海問題發布的《南海政策聲明》《美國南海問題聲明》等相關文件分析可知。

第五，中國應進一步明確和界定南海斷續線的性質和地位，并闡明在南海的具體權利要求和主張，以切實維護在南海的歷史性權利。

眾所周知，南海問題的核心是南沙島礁主權爭議以及由此引發的海域劃界問題，其關鍵是中國南海斷續線的性質和線內水域的法律地位。

實際上，我國在2009年5月向聯合國秘書長提交照會（附南海斷續線地圖）后、他國提交反對照會之際以及在“南海仲裁案”裁決發布后，均有機會就南海斷續線的性質問題作出詳細的聲明，但因各種原因我國沒有作出清晰的說明，包括在2016年7月12日發布的《中國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》中也沒有作出清晰的解答。目前我國對南海斷續線內“歷史性權利”的立場依然停留在《中國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定的內容上，尚未進一步明確歷史性權利的具體內涵。[12]

在“南海仲裁案”中，仲裁庭針對歷史性權利的裁決存在諸多錯誤，包括在認定事實上的局限性、片面性，在適用法律上的錯誤（如歷史性權利的來源及其與一般國際法的關系、歷史性權利在《聯合國海洋法公約》中的地位等），以及錯誤認定中國在南海諸島主張權利的有限性（如我國是以群島整體的方式主張在南海的權利，而不是依據單獨的海洋地物主張具體的權利）等。因而，消除“南海仲裁案”裁決不利影響的一個有效措施，是我國主動就南海斷續線的性質問題發布聲明或立場性文件。

南海斷續線的屬性及功能主要包括三個方面的內容：第一，領土主權的屬性。即南海斷續線內的所有島、礁、沙、灘和洲等海洋地物的主權及其附近海域屬于中國，中國對其擁有主權。第二，起始海域劃界的功能。南海斷續線位置基本處于中國的海洋地物與其他國家間海岸的中間位置，具有海域劃界起始工作線的功能。第三，歷史性權利（歷史性權原）的功能。[13]南海斷續線是在長期的歷史發展過程中形成的，中國對斷續線內的海域具有多種排他或優先的權利，即基于歷史性權利下的特殊海域權利。而其中歷史性權利的功能，重點在于我國對南海斷續線內的非生物資源擁有排他性或專屬性權利，即未經中方同意他國無法勘探和開采南海斷續線內的非生物資源;而歷史性權利中的其他權利（如捕魚權、航行權和科學研究權等）則可與他國共享共用。[14]

需要指出的是，雖然進一步明確界定南海斷續線的性質是理想狀態，但對其性質的界定也是有爭議且難以解決的問題，即不管中國如何界定南海斷續線的性質，甚至對這一問題不作進一步的解釋，均會遭到其他國家的指責和批評。對此，我國海洋事務主管單位和有關部門應盡早采取有力措施，整合力量集中深入研究南海斷續線的性質問題，在恰當的時機予以公布并做好多種應對準備。這是我國把控南海局勢和處置南海問題的關鍵，必須引起高度重視。

中美海洋安全競爭前景展望

2020年7月13日，《美國對中國在南中國海海事索求的聲明》一經發布，次日即遭到中國駐美使館發言人的堅決反對，中國外交部發言人也對美涉南海聲明作出回應。[15]為減少中美海洋安全對立和沖突，一方面，兩國應遵守已達成的共識及諒解備忘錄文件內容，進一步加強海洋安全包括南海問題的對話和交流，努力減少雙方的對立和分歧;[16]另一方面，我國應就美國關注的問題予以闡釋和補充說明，并修改國內與海洋安全有關的法律制度，如軍艦在領海內的無害通過制度、毗連區安全事項管轄制度、專屬經濟區軍事活動許可制度等，使國內海洋法律原則和制度更具普遍性和開放性，為實現中國海洋強國戰略目標提供法律保障。

在《美國國家安全戰略報告》中，美國將中國定義為“修正主義”國家，并將中國定位為美國“戰略上的競爭對手”，認為中國正在挑戰美國及其盟友和伙伴，挑戰美國的實力、影響力和利益。在此背景下，中美在南海問題上的較量博弈及其引發的外交戰、法律戰、軍備戰等都將是長期的。關于美國新一屆政府是否延續此前針對南海的新政策，如何建設“自由而開放的印太”（free and open Indo-Pacific），如何強化以美日澳印等國為主的力量整合及區域戰略部署等問題，我們必須予以持續高度關注，并做好相關應對準備，特別是要構筑綜合性海洋管理制度，統籌處理海洋爭議性問題，實現國家海洋治理體系和海洋治理能力現代化水平的提升，為維護國家海洋權益作出積極貢獻。

（本文系國家社科基金重大項目“我國南海島礁所涉重大現實問題及其對策研究”與中國海洋發展研究會重大項目“海洋法框架下的海洋開發利用制度研究”階段性成果，項目編號分別為：16ZDA073、CAMAZDA201701）

注釋

[1]2020年1～10月間，美國軍艦在南海諸島周邊海域實施的所謂“航行自由行動”已達6次，其中5次進入中國西沙領海，嚴重侵犯我國在南海諸島的主權和安全利益，挑戰中國的法律權益，遭到南部戰區的跟蹤監視、查證識別和堅決反對，并予以警告驅離。有關美國軍艦在南海諸島實施的所謂“航行自由行動”內容，參見金永明：《南海航行自由與安全的海洋法分析》，中國國際法學會編，《中國國際法年刊（2018））》，北京：法律出版社，2019年，第410～438頁。

[2]Pompeo， M.， R.， "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea "， U.S. Embassy in Cambodia， https：//kh.usembassy.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/， 13 July，? 2020.

[3]吳士存主編：《南海問題文獻匯編》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2001年，第377～378頁。

[4]Ventrell， P.， "South China Sea"， U.S. Department of State， https：//2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022.htm， 18 August， 2020.

[5]在印度尼西亞外長積極從事外交斡旋的努力下，其與柬埔寨外長在2012年7月20日針對南海問題的后續發展提出了“東盟南海六項原則”。內容為：（1）全面落實《南海各方行為宣言》及其有關聲明;（2）落實《南海各方行為宣言》后續行動指針;（3）盡快達成“南海行為準則”;（4）全面遵守包括《聯合國海洋法公約》在內的被國際社會廣泛認可的國際法;（5）各方繼續保持克制，不使用武力;（6）依據《聯合國海洋法公約》在內的、被國際社會廣泛認可的國際法和平解決有關爭議。

[6]金永明：《中國海洋法理論研究》（增訂版），上海社會科學院出版社，2016年，第254～255頁。

[7]《外交部發言人對美涉南海聲明作出回應》，中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-07/15/content_5526894.htm，2020年7月15日更新。

[8]例如，《中國政府關于領海的聲明》第1項規定，中國政府宣布中國的領海寬度為12海里。這項規定適用于中國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼?！吨袊I海及毗連區法》第2條第2款規定，中國的陸地領土包括中國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中國的島嶼?！吨袊鴮俳洕鷧^和大陸架法》第14條規定，本法的規定不影響中國享有的歷史性權利。

[9]中國國際法學會：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年，第5～395頁。

[10]中國政府針對“南海仲裁案”和南海問題的政策性立場文件，主要有：（1）《中國致菲律賓復照》（2013年2月19日）;（2）《中國政府關于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》（2014年12月7日）;（3）《中國外交部關于應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭關于管轄權和可受理性問題裁決的聲明》（2015年10月30日）;（4）《中國外交部關于堅持通過雙邊談判解決中國和菲律賓在南海有關爭議的聲明》（2016年6月8日）;（5）《中國外交部關于應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁決的聲明》（2016年7月12日）;（6）《中國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》（2016年7月12日）;（7）《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》（2016年7月）。以上文件內容，參見中國外交部邊界與海洋事務司編：《中國應對南海仲裁案文件匯編》，北京：世界知識出版社，2016年，第1～124頁?！澳虾Ｖ俨冒浮睂Ｑ蠓ǖ挠绊懞蜎_擊內容，參見金永明：《南海仲裁案對海洋法的沖擊》，《政治與法律》，2017年第7期，第105～116頁。

[11]《聯合國海洋法公約》第296條規定，根據本節具有管轄權的法院或法庭對爭端所作的任何裁判應有確定性，爭端所有各方均應遵從;這種裁判僅在爭端各方間和對該特定爭端具有拘束力。《聯合國海洋法公約》附件七（《仲裁》）第11條規定，除爭端各方事前議定某種上訴程序外，裁決應有確定性，不得上訴，爭端各方均應遵守裁決?！秶H法院規約》第59條規定，法院之裁判除對于當事國及本案外，無拘束力。此外，當某一國家認為某案件之判決可能影響屬于該國具有法律性質之利益時，則可向國際法院申請參加;該項申請由國際法院裁決。參見《國際法院規約》第62條。

[12]《中國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》（2016年7月12日）第3項規定，中國政府聲明，中國在南海的領土主權和海洋權益包括：（1）中國對南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權;（2）中國南海諸島擁有內水、領海和毗連區;（3）中國在南海擁有專屬經濟區和大陸架;（4）中國在南海擁有歷史性權利。參見中國外交部邊界與海洋事務司編：《中國應對南海仲裁案文件匯編》，北京：世界知識出版社，2016年，第86～87頁。

[13]對于歷史性權利（historic rights）和歷史性權原（historic title）的關系問題，歷史性權利來源于歷史性權原，歷史性權利是歷史性權原的表現形式之一，即如果國家基于歷史性事實和證據取得某些既得利益，從而構成歷史性權原，則國家擁有取得既得利益的行為或活動的權利。參見金永明：《中國海洋法制度與若干問題概論》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2020年第5期，第22頁。

[14]關于中國南海斷續線的內容，參見高之國、賈兵兵：《論南海九段線的歷史、地位和作用》，北京：海洋出版社，2014年，第1～49頁。

[15]《中國駐美使館：堅決反對美國國務院涉南海聲明》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-07/14/c_1126235629.htm，2020年7月14日更新;《外交部發言人對美涉南海聲明作出回應》，新華網，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-07/14/c_1126237988.htm，2020年7月14日更新。

[16]在海洋安全方面，中美兩國達成的共識性文件，主要有：（1）《中美防止海上軍事事故協定》（1998年1月）;（2）中美兩國國防部門于2014年11月簽署的《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄》和《海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》，以及于2015年9月簽署的《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄附件》和《?？障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄附件》。

責 編/張 貝