祿豐縣農村集體產權制度改革初探

周樹發

（祿豐縣農村經濟經營管理站，云南祿豐 651200）

農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，也是廣大農民財產性收入的重要來源。為適應中國特色社會主義經濟體制新階段、新常態、新發展、新要求，必須不斷深化農村綜合改革，探索中國特色社會主義農村集體所有制有效實現形式，查清、盤活農村集體資金資產資源，建立健全農村集體經濟新的治理機制體系，形成新的農村集體經濟運行體制機制，發展壯大村組集體經濟，促進農民增收，助推脫貧攻堅，為實施鄉村振興戰略奠定堅實的基礎。

2019年12月15-16日，國家農業農村部組織第三方評估組到祿豐開展實地評估，通過深入走訪群眾、實地查看材料、召開座談會，評估組對祿豐縣開展的第三批國家級農村集體產權制度改革試點工作給予了充分肯定，認為祿豐縣農村集體產權制度改革試點工作受到縣委、縣政府高度重視，業務部門配合緊密，各環節的改革試點工作抓得實、抓得細，創造出了可以復制的農村集體產權制度改革“祿豐模式”。

一、改革內容

（一）開展清產核資

按照黨中央統一部署和祿豐縣關于全面開展農村集體資產清產核資工作的要求，祿豐縣2620個產權單位都已在全國農村集體資產清產核資管理系統中錄入成果，通過農業農村、財政、自然資源、林草、文化、教育、衛生等部門開展鄉（鎮）級、縣級、州級審核，經過4次修正后，終于鎖定了數據。在清產核資過程中，祿豐縣把非承包土地和經濟合同納入清理范圍，全縣共清理出非承包土地22.8萬塊、面積22.2萬hm2，清理經濟合同2380份。經過清理，全縣在全國農村集體資產清產核資管理系統中錄入的資產總額為29.3億元（比清查前的14.1億元增長了107.8%），實現了改革目標。在2620個產權單位中，有經營性資產的單位1375個，占52.48%；無經營性資產的單位1245個，占47.52%。

2019年7月，清產核資鄉（鎮）級、縣級驗收工作已經結束。本次清產核資驗收工作按上級要求應驗收產權單位1535個，實際驗收2620個，實現了全縣產權單位的全覆蓋，經過實地對照打分及進村走訪群眾，最終評定出優秀等次362個，占全縣產權單位的14%；良好等次1566個，占全縣產權單位的60%；合格等次692個，占全縣產權單位的26%；不合格等次0個。2019年8月下旬，祿豐縣接受了楚雄州州級核查驗收，被抽查單位12個，經過楚雄州驗收組實地逐一對照查看材料和進村走訪群眾，最終評定出優秀等次10個，良好等次2個，全縣以“優秀”等次順利通過州級驗收。

（二）明確農村集體經濟組織成員身份

在具體工作中，祿豐縣按照“不能多頭占有，不能兩頭落空”的原則，縣、鄉（鎮）出臺了以“三取得”“四保留”“六喪失”為主要內容的《集體經濟組織成員資格認定指導意見》，各產權單位按照上級改革要求和必須遵循的原則，在摸底調查的基礎上，分別制定了《農村集體經濟組織成員資格認定辦法》，厘清了公民、居民、村民的界定標準。按照“六個步驟、三榜公示”的方式方法，全面認定、明確、造冊登記了農村集體經濟組織成員，并將成員名冊錄入祿豐縣農村集體經濟組織成員及股權網絡管理系統，用現代化的工具管理農村集體經濟組織成員。全縣共有36.7萬人獲得集體經濟組織成員資格，頒發《祿豐縣農村集體經濟組織成員資格證書》89.5萬本。

（三）推進折股量化工作

在盤清集體資產資源、理清集體經濟組織成員的基礎上，全縣2612個產權單位按照上級改革要求和相關政策，組織召開成員代表大會，討論制定了《農村集體產權制度改革折股量化及股權設置管理辦法》，明確了基本原則、總體目標、折股量化對象、量化方法、股權設置、股權管理、農村集體經濟組織管理機構設置、財務管理、收益分配等相關事項。在具體工作中，祿豐縣2612個產權單位將集體資產、資源按股權設置后的股數平均量化，頒發《法人股權證》和《個人股權證書》。折股量化后的資產所有權不變。而折股量化后配置的股權作為股東參加本集體經濟組織收益分配的依據。村委會（社區）、自然村的股權以成員數為依據平均量化到村民小組，向村民小組頒發《法人股權證》；村民小組的股權按照《股權設置辦法》確定的總股數，平均量化到人，以戶為單位，向戶內股東頒發《個人股權證書》。村民小組的收益由3個部分組成，分別是村委會（社區）分配獲得的收益、自然村分配獲得的收益、本組自身收益。

全縣設置個人股權和法人股權1074.6萬股，頒發集體及個人《祿豐縣農村集體經濟組織股權證》10.1萬本。全縣各產權單位根據實際情況分別設置了成員股（基本股、勞齡股、村齡股、扶貧股、獎勵股、懲戒股）、集體股、貢獻股等。各產權單位分別實行“百股制”“十股制”“一股制”。全縣以動態管理為主，一般5～10年為一個調整周期，在調整周期內，以戶為單位保持股權的相對穩定。通過股權登記，將股權情況錄入祿豐縣農村集體經濟組織成員及股權網絡管理系統，頒發《法人股權證》和《個人股權證書》，農民集體資產股份占有、有償退出、繼承、抵押、擔保、收益共6個方面的權能，得以全面落實。全縣實行“量化到人、固化到戶、一戶一證”的管理模式。股權管理辦法明確規定，現階段股權只能在集體經濟組織內部轉讓或由集體贖回。落實到具體工作中，各村組根據自身實際，制訂完善相關章程和管理制度，經集體經濟組織成員代表大會（或戶長大會）討論表決通過后實施。

（四）組建農村集體經濟組織

2019年7月19日，祿豐縣第一個新型農村集體經濟組織在碧城鎮西河村委會成立。在組建的時候，提倡符合條件的村組黨組織書記交叉擔任農村集體經濟組織理事長。2019年10月，全縣已經組建新型農村集體經濟組織2612個，統一制作銘牌2612塊，統一制作公章2612枚，實現了全覆蓋改革。2020年6月，全縣登記賦碼工作已經完成，向新組建的農村集體經濟組織頒發《登記證》2612套。通過2612個新型農村集體經濟組織的組建，可以確保全縣所有村委會（社區）、自然村、村民小組，公平使用人力、技術、資金、土地等生產要素，公平參與競爭，嚴格受到法律保護，更好的發揮了監督管理集體資產、充分挖掘集體資源、發展壯大集體經濟、服務全體股東的功能作用。

（五）加強農村集體資產財務管理

祿豐縣14個鄉（鎮）165個村全部實行了會計委托代理服務，村組賬務、資金、資產全部納入各鄉（鎮）會計委托代理中心管理核算。全縣嚴格執行民主理財、規范財務公開、做好財務核算，按要求開展自然資源審計、財務收支審計和任期及離任經濟責任審計，建立健全了各項財務管理制度，切實維護了集體經濟組織成員的監督管理權，有力促進了基層黨風廉政建設。

2019年12月初，祿豐縣及時組織了6個驗收組，對全縣開展改革的2612個單位開展了自查驗收，本次驗收工作實際驗收產權單位2612個，實現了全縣產權單位的全覆蓋。經過驗收，優秀等次329個、占12.60% ；良好等次1212個、占46.40% ；合格等次1071個，占41%；無不合格等次。

二、工作舉措

（一）工作機構高規格，緊扣改革關鍵點

1.成立了高規格的領導機構，組建了由縣委書記、縣長任雙組長，縣委副書記任第一副組長，相關縣處級領導擔任副組長，縣級涉及部門及14個鄉（鎮）黨委書記、鄉（鎮）長為成員的祿豐縣農村集體產權制度改革工作領導小組。

2.抽調農業、財政等部門精干人員組建了專班的領導小組辦公室，并由分管副縣長擔任縣農村集體產權制度改革辦主任。

3.成立了由縣委副書記、縣紀委書記、縣政法委書記任組長的，綜合協調、工作督查、信訪維穩和司法保障4個專項工作組。

4.確定了鄉（鎮）黨委書記為農村集體產權制度改革的第一責任人，把工作責任抗起來，形成“縣、鄉（鎮）、村三級書記抓農村集體產權制度改革”的良好工作格局，全縣共成立領導機構2635個。

5.構建掛鄉聯村包組工作掛包機制，安排全縣28名縣處級領導掛聯14個鄉（鎮），165名科級領導干部掛聯165個村委會（社區）委會，14個鄉（鎮）的領導班子、站所長、鄉（鎮）干部掛包聯系村民小組，實現了2620個產權單位全覆蓋。

（二）工作落實高推進，聚焦改革重點

1.形成了縣委、縣政府主要領導定期聽取工作進展情況匯報機制，每次的調度會由鄉（鎮）黨委書記向縣委、縣政府作匯報。

2.形成了定期通報制度，按周通報工作進度進行排名，通報先進典型經驗及存在問題，印發《祿豐農村集體產權制度改革快報》33期，發至各鄉（鎮），報送28名處級領導及州農村集體產權制度改革辦公室，對排名靠后的鄉（鎮），由縣委主要領導進行提醒談話。

3.形成多種形式的宣傳模式，全縣統一制作農村集體產權制度改革政策宣傳錄音，利用“小喇叭、大廣播”在鄉（鎮）、村、組開展宣傳，早、中、晚循環滾動播放，利用展板、街天宣傳、宣傳欄、標語、微信公眾號、戶長會、鄉村文藝隊等多種形式宣傳農村集體產權制度改革政策，做到家喻戶曉。目前，全縣共開展專項宣傳3316場、板報宣傳573期，張貼宣傳標語5380條，發放宣傳資料117 192份，發布新聞媒體信息及手機短信24 635條，被各級媒體采用信息88條，編發簡報33期，在全縣上下形成了良好的氛圍。

4.采用自上而下、理論與實踐相結合的培訓方式，全縣先后9次由縣委、縣政府主要領導召開大型會議，對業務進行培訓、對工作進行安排，縣培訓到鄉（鎮）、村，鄉（鎮）培訓到村、組，全縣共開展農村集體產權制度改革業務培訓部署會議3168場68 062人次。

5.考察學習借鑒外地先進經驗。縣委、縣政府領導組織鄉（鎮）主要領導、分管領導、業務人員先后到四川省蒼溪縣、昆明市宜良縣、曲靖市麒麟區考察學習，鄉（鎮）也組織村組干部到省內的大理、宜良等地學習借鑒先進農村集體產權制度改革經驗。

6.勇于創新，討論制定工作方案。祿豐縣按照上級批準的7項試點改革任務，結合祿豐縣實際情況，分5個階段制定了1.05萬個改革工作方案、指導意見及辦法，形成了“中央指方向、省州下任務、縣級定原則、鄉（鎮）出措施、村組抓落實”的工作格局。

7.形成了試點先行的示范工作方式，打造了“1+6+30”的先行先試模式，全縣打造了1個縣級示范鄉（鎮）—土官鎮，6個縣級示范村，30個鄉（鎮）改革示范點，充分發揮了典型示范引領帶動作用。收集整理了全縣農村集體產權制度改革工作案例100個，印制成冊供各地學習借鑒。

8.強化資金抓保障。截至目前，全縣到位鄉（鎮）級以上資金480萬元，其中，中央工作經費20萬元，省級工作經費83萬元，州級工作經費60萬元，縣級工作經費195萬元，鄉（鎮）級工作經費122萬元。

（三）工作要求高標準，直面改革難點

1.分階段倒排工期，按周制定工作計劃，工作任務細化到天，定期開展工作督查。全縣成立2個改革工作督導組，分片督導各鄉（鎮）改革工作。

2.掛圖作戰，明確工作時序進度，祿豐縣將農村集體產權制度改革工作納入“干在實處、走在前列”大比拼及縣委、縣政府重點工作，實行掛圖作戰、定期通報。成立14個農村集體產權制度改革業務指導組，一對一指導14個鄉（鎮）開展工作，實行組長負責制，定期向掛點的處級領導及縣農村集體產權制度改革辦匯報工作情況。

3.統一工作要求，分階段分層次出臺工作指導意見、工作材料模板、工作歸檔目錄清單，全縣各產權單位檔案材料規范統一完整。開發祿豐縣農村集體經濟組織成員資格及股權管理系統，用現代化的工具統一管理全縣農村集體產權制度改革大數據。

4.實行清產核資數據聯審工作機制，鄉（鎮）數據由行業部門聯合審核，審核合格后在《農村集體產權制度改革數據聯審單》上簽字蓋章確認，全縣數據匯總由縣級相關部門集中聯審認定，最終鎖定數據。在數據錄入階段，各鄉（鎮）充分利用中小學的多媒體教室設備集中錄入數據。在這個階段，縣委、縣政府主要領導要求按天通報進度，領導親自督查、鄉（鎮）黨委書記親自落實，確保清產核資數據真實、準確、完整、按時錄入系統。

5.暢通群眾訴求。全縣縣級、鄉（鎮）、村（組、社區）共設立農村集體產權制度改革舉報箱180個，專門收集農村集體產權制度改革舉報線索、農村集體三資領域的涉黑涉惡線索。答疑解惑不過夜，祿豐縣將業務骨干的手機號碼向社會公布，全天候對出現的政策業務問題進行及時解答。

三、結 語

農村集體產權制度改革是我國農村前所未有的重大舉措，是我國基本經濟制度的保障，是保護農民集體資產權益的重大變革，是農民增加財產性收入的重要途徑。祿豐縣作為全國第三批整縣推進試點縣，通過改革，摸清了集體資產家底，合理確認了農村集體經濟組織成員資格，厘清了農村集體資產產權關系，完善了集體資產管理制度，建立健全了新的集體經濟運行體制機制，增添了發展新動能，維護了農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益，完善了基層民主管理權利體系，建立了有效的鄉村治理體系，初步構建了歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，但還存在鄉（鎮）無農業經濟機構、缺乏工作經費、工作人員業務水平偏低、政策完善不到位等難題，制約了農村集體產權制度改革的工作開展，在下一步工作中，要嚴格按照省部級部署指示，切實加強領導，扎實抓好農村集體產權制度改革后續工作，進一步促進農村集體經濟發展和農民持續增收。

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