美國飲用水水源地保護經驗及其對我國的啟示

張敏，劉磊，藍艷，王冉

(1.生態環境部對外合作與交流中心，北京 100035；2.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012)

1 美國飲用水水源地保護制度體系與保護計劃

美國飲用水水源地保護開展時間較早，一些州從20 世紀50 年代就開始采用“多重屏障”措施保護飲用水水源免受微生物污染。聯邦層面的水源保護也有幾十年的經驗，目前在美國聯邦體系框架內已形成以法律為基礎、以評估和保護計劃為支撐、以多元參與為手段、以信息公開為保障的飲用水水源地保護體系。

1.1 法制體系

美國最早的飲用水源保護法是1948 年制定的《聯邦水污染控制法》，該法在1977 年修訂后改名為《清潔水法》。《清潔水法》是美國控制污水排放和水體污染防治的根本大法，它要求各州根據美國環境保護局頒布的水質基準為轄區內的地表水體制定滿足指定用途的水質標準，并提出保護水體的反退化政策。1974 年制定的《安全飲用水法》根據人體健康標準制定了飲用水水質標準。這兩部基礎性的法律為污染源排放控制和水源地保護提供了全面系統的法律框架，是飲用水安全的根本保障。

“9.11”事件后，恐怖襲擊成為美國安全的首要威脅。在飲用水管理領域，應對包括恐怖主義襲擊在內的各種突發污染事件、改善和保證飲用水安全成為亟待解決的優先事項。2002 年，美國制定的《公眾健康安全和反恐怖準備及應對法》包含飲用水源保護方面的內容，并提出飲用水源易損性評估、突發事件應急反應、信息交換和水源安全技術開發等要求[1]。此外，美國1976 年制定的《國家緊急狀態法》作為專門應對公共突發事件的法律，也適用于飲用水源突發污染事件的應急管理[2]。這些專項法規都提出針對飲用水源公共突發事件的預警和應急響應要求，與《清潔水法》和《安全飲用水法》一起，構成了美國飲用水水源保護法制體系的有機整體。

1.2 組織結構

美國現有17 萬個公共供水系統，并建立了聯邦政府與州政府分工明確的管理體制[3]。美國環境保護局、州政府、供水系統和公眾共同承擔安全飲用水職責。美國環境保護局基于公眾健康目標，制定安全飲用水國家標準，對特定污染物設定濃度限值指標。州政府是當地飲用水保護計劃的監管主體，擁有該州最高的飲用水監管權。供水商職責包括水源地風險評估、水處理、水質檢測。如果水質不達標，供水商有義務告知用戶。此外，全美供水系統通過加強公眾參與，共同制訂飲用水保護優先計劃，落實源頭水保護和資金計劃，積極推動水源保護工作。

表1 美國公共供水系統分類

1.3 飲用水水源地風險評估與保護計劃

《安全飲用水法》要求各州對轄區內所有飲用水水源地制定風險評估計劃，該計劃經美國環境保護局批準后，各州根據當地水資源和飲用水質量要求開展相應的評估工作，評估結果對當地政府、非政府組織等利益相關方公開。飲用水水源地風險評估與保護計劃主要包括劃定飲用水水源保護區、制定污染源清單、易感性分析、信息公開、制定保護計劃以及“監測、預警和響應”等六個步驟[4]。

(1)劃定飲用水水源保護區:水源保護區是指可能會被污染源污染的供水流域或地下水區域。美國劃定飲用水水源保護區的目的是確定水源保護區土地和水體區域面積，以識別水源保護區潛在環境污染源并據此提出有針對性的保護措施[5]。

(2)制定污染源清單:制定水源保護區污染源清單是指列明所有對水源保護區造成已知或潛在威脅的污染源或活動，比如，垃圾填埋場、地下或地面儲油罐、住所或商業化糞池系統、暴雨地表徑流、使用農藥化肥的農場等。有的州把污染源清單及其詳細信息向社會團體和供水系統開放，作為公眾參與的一種手段。有的州建立水源保護區污染源數據庫，對區域內土地利用和其他活動進行動態跟蹤。當地流域組織、環保委員會等社會團體可以根據當地情況提供更加詳盡的污染源信息，作為州污染源數據庫的補充。

(3)易感性分析:根據水源保護區污染源清單所提供的信息，確定某一供水系統被潛在污染源污染的風險程度。在此基礎上，綜合考慮民間組織提供的水源保護區污染源信息、水源和地質特征以及環境管理措施，綜合分析得出水源保護區對特定污染源/污染活動的易感性，并對易感性進行優先性排序。在進行易感性分析時，要綜合考慮污染物強度和毒性、污染物排放量、取水口距離、污染物進入水體的可能性等因素來制定風險減緩措施。

(4)信息公開:每個州對其轄區內的所有水源保護區進行污染源評估后，通過比較水源保護區的風險程度和易感性，識別出亟待優先保護的水源保護區。每個水源保護區要制定污染源清單，對清單所列風險進行排序并說明對水源的危害程度，最后形成評估報告，通過公開會議、公共圖書館、網上發布等形式公開信息。信息公開有利于當地政府、水務部門以及規劃部門及時了解所在地區水源地潛在威脅，并積極參與水源地環境保護實踐。

(5)制定保護計劃:根據水源地污染源評估結果，當地社區和政府聯合制定水源保護計劃，包括制定法律法規、限制土地利用、購買土地加以保護以及公眾教育。其中，限制土地利用的管理措施包括:控制水源地人口密度并實行土地利用區劃；限制涉危險物質土地利用，地下水敏感區禁建加油站或限制農藥、糞肥使用和污泥排放；制定生產經營活動標準，規范廢物處理流程；實施排污許可制度。此外，美國環境保護局還制定了《考慮水源:飲用水保護指南》和《居民地下水保護指南》，引導當地民眾積極參與地表水和地下水水源保護工作。

(6)做好監測、預警和應急響應:實時監測水質是防范飲用水風險的重要手段。美國根據《安全飲用水法》要求，對水源地、水處理廠、供水管網以及水龍頭出水整個供水系統的各個環節進行監測，確保每個環節達到相應的標準。監測對象除了微生物、消毒劑、消毒副產品、有機物和無機物等常規污染物，還包括非常規污染物。美國環境保護局每五年監測不少于30 種非常規污染物，然后根據污染物出現頻率、暴露人數和暴露程度為未來出臺相關管制措施提供科學依據[6]。

除了先進的監測手段，美國還建立了完善的飲用水突發事件應急響應機制，作為應對微生物污染、洪水或恐怖襲擊等突發事件的重要保障。在美國環境保護局的領導下，各州對全國上萬個供水系統進行了易損性評價并制定了應急計劃，在一些重要河流(如密西西比河)沿河主要城市水源地和取水口都加強了突發污染事故風險管理，針對有毒化學品污染、石油泄漏、投毒和恐怖襲擊等風險，提高監測技術，實行動態監測和信息共享，一旦發生污染事故，則啟動應急響應。在聯邦層面，美國環境保護局下設專門的應急反應中心，為其提供突發性污染事故信息支持。在地方層面，各州設立了應急規劃委員會，有的州還設立專門的應急服務辦公室，這些機構自行決定所管轄水源地或取水口突發性污染事故應急預案，一旦發生污染事故，負責組織和協調地方政府及相關部門處理污染，美國環境保護局僅提供應急指導和技術援助。可見，專門的突發性水污染事故協調機構是美國水源地污染應急管理機制發揮預期效果的關鍵所在[7]。

2 美國飲用水水源地保護主要特點

2.1 以飲用水安全為目標，建立了從廢水排放控制到水源地風險防范的全方位、一體化的飲用水綜合管理體系

安全的飲用水管理必須把“前端”的污染排放控制和“后端”的水源地風險防控結合起來，兩者缺一不可，只有從源頭依法達標排污，杜絕偷排亂排才能從根本上減少污染物進入水源地的風險。從“前端”來看，美國《清潔水法》從污染排放、水質標準、監測執法、廢水處理等方面對排污行為進行約束和管制，并賦予美國環境保護局監管與執法權，促使企業合法達標排放并規范廢水處理，從而為預防廢水、廢渣和其他有毒有害物質進入飲用水水源地提供了前提保障。從“后端”來看，專門針對水源地保護的《安全飲用水法》的一大特色是強制性要求各州對轄區內所有水源地劃定保護區，開展水源保護區污染源評估，對潛在污染設施和污染活動開展摸底調查并實行清單式、數字化管理，為下一步出臺有針對性的保護措施奠定了堅實基礎。

2.2 以先進的技術手段為抓手，完善了“從水源地到水龍頭”的監測與應急體系

美國建立了一套“從水源地到水龍頭”的全方位監測體系，具有監測標準統一、技術水平先進、監測指標全面的特點。監測指標既包括常規污染物也包括非常規污染物。對常規污染物的監測既包括微生物、病菌等污染物排放指標(99.99%的滅活率)，也包括消毒劑及消毒副產品限值指標，在消毒滅菌的同時兼顧適度原則，體現了較高的技術水平。對于非常規污染物，美國環境保護局授權有資質的實驗室對供水系統進行抽樣檢測，通過實驗室的科學分析數據為未來制定管制措施提供支持，體現了決策支持的專業性和科學性。

2.3 以政府為主導、供水商為主體，構建分工明確、權責清晰的制度體系，實現了從注重水處理向水源地保護的延伸

聯邦政府、州政府、供水系統和公眾在飲用水保護中分工明確，緊密協作，形成了一個高效運作、良性互動的整體。作為聯邦政府代表的美國環境保護局從宏觀層面制訂水質健康標準和污染物排放標準，開展監督管理和執法工作。州政府作為該轄區內飲用水安全第一責任人，制訂不低于國家標準的水質標準，并將責任進一步落實到區域內所有供水系統。在這一過程中，供水商發揮著極其重要的主體作用，其職能從過去僅僅關注水處理向水源地保護延伸，實現了水源地保護與水質凈化處理的有機統一，為用戶提供“一站式”服務并接受監督。如未達到安全飲用水標準，聯邦政府或州政府將對其采取行政、民事處罰或罰款，這有效規避了供水系統分工不明、職責不清、相互推諉等問題，實現了層層壓實責任、分工明確、職責分明的制度體系。

2.4 以公眾參與和信息公開為保障，從法律層面保護公眾從水質到水源地的全面知情權，形成多方共治的良好局面

公眾既是飲用水系統的最終消費者，也是飲用水保護的重要參與者和推動者。美國的公眾參與具有如下突出特點:一是公眾的飲用水信息知情權被寫入《安全飲用水法》加以保護，具有神圣不可侵犯性。二是信息公開具有來源互補、形式多樣的特點。除了供水商提供的水源和水質年度報告外，還有美國環境保護局和州政府提供的有關供水商守法報告，并通過圖書館、公開會議、網上發布等多種形式告知公眾，使公眾掌握了從水質到水源，從供水商到排污者等全面信息，有助于提高公眾環保意識并對違法行為進行監督。三是公眾參與到水源評估、資金使用、供水商資質認證等環保專業活動中，有利于形成多方共治的良好局面。

3 對我國的啟示

當前，新冠肺炎疫情對公眾健康造成了極大威脅。基于風險預防的原則，各地生態環境部門都加強了疫情期間對醫療廢物與醫療污水處理處置的監管，以確保飲用水體安全。疫情期間及未來長期管理過程中，應借鑒美國飲用水水源地保護的經驗，在加強廢水排放監管的同時關注飲用水水源保護，確保區域公共衛生安全。

3.1 加強全國飲用水水源地尤其是疫情高發區水源地風險評估，嚴防醫療污水和城鎮生活污水向水源地排放

加強全國飲用水水源地風險評估和安全隱患排查，對疫情重災區水源地進行調查和風險評估，對水源周邊污染設施尤其是醫療機構實行清單式、數字化管理，依法取締水源地周邊非法排污口。強化對疫區醫療機構、接納醫療污水的城鎮污水處理機構的監管，嚴格落實醫療污水和城鎮生活污水消毒和達標排放，從源頭嚴防新型冠狀病毒以任何形式進入飲用水水源地。加大農村醫療污水和生活污水處置的監管力度，防止病毒通過醫療污水擴散。

3.2 加強飲用水水源地水質監測和預警，提升監測預警水平并建立備用水源等應急響應計劃

美國密歇根大學的研究表明，新冠病毒等有包膜病毒對游離氯的滅活敏感性比無包膜病毒高30 倍。有包膜病毒在污水中的存活時間為幾個小時到幾天之間，當暴露于次氯酸鈉消毒劑時，有包膜病毒比無包膜病毒呈現出更高的滅活水平。目前污水處理廠的消毒處理工藝和出水標準都是基于無包膜病毒的滅活，而無包膜病毒比冠狀病毒更難滅活。因此，保持現有的污水處理工藝，并嚴格執行運行管理要求和出水標準，能夠控制病毒在城鎮污水系統中的傳播和暴露風險。建議做好醫療污水和城鎮生活污水處理廠排水達標監測工作，加密監測頻次，嚴格執行我國《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(糞大腸菌群排放限值一級標準為1000 個/L)，在疫情期間適度提高標準，嚴防未經消毒處理和處理未達標的廢水進入地表水體。

3.3 強化地方政府對水源地的統一監管職能，明確飲用水水源地管理部門和水源地水廠的職責分工，加強組織協調和聯防聯控

與美國供水商獨家承擔水源保護和水處理職能的不同之處在于，我國的水源地保護工作分屬不同的管理部門，需明確水源地管理部門和水處理廠的任務分工和職責權限，落實其水源保護主體責任。建立區域聯防聯控和信息共享機制，及時準確掌握醫療污水和城鎮污水監管情況，加強與相關部門信息共享。加強水源尤其是跨界水源聯合執法，加大現場監督檢查力度，依法查處違法排污行為，嚴防發生污染事故。

3.4 完善公眾參與和信息公開，動態發布飲用水水源地監測信息，增強公眾環保意識和“主人翁”意識

從長遠來看，應提升公眾飲用水水源保護知情權的法律地位，把水源地址、水質達標情況、污染源信息和風險程度、水源管理部門履責情況等信息進行披露，讓民眾充分了解所在水源地情況，增強環保意識和“主人翁”意識，自覺規范自身的行為，減少對環境的負面影響，并對水源地違法排污進行監督。通過信息公開和良性互動凝聚共識，避免猜測、謠言等不實言論引發恐慌情緒。

4 研究結論

為實現安全飲用水目標，美國在法制體系、組織結構、飲用水水源地風險評估和保護計劃等方面積累了豐富的經驗，為我國應對疫情、實現飲用水安全保障提供了諸多啟示。美國實踐經驗表明，飲用水水源地保護應建立從廢水排放控制到水源地風險防范的全方位一體化管理體系；完善“從水源地到水龍頭”的監測與應急體系；構建分工明確、權責清晰的制度體系；完善公眾參與和信息公開，形成多方共治的良好局面。本文基于分析美國水源地保護經驗基礎上研究提出如下建議:(1)加強全國飲用水水源地風險評估，嚴防醫療污水和城鎮生活污水向水源地排放；(2)加強水源地水質監測和預警，提升監測預警水平并制定備用水源等應急響應計劃；(3)強化地方政府對水源地的統一監管職能，明確水源地管理部門和水源地水廠的職責分工，加強組織協調和聯防聯控；(4)完善公眾參與和信息公開，增強公眾環保意識和“主人翁”意識。