國外主要發達國家公共衛生應急管理培訓經驗借鑒

朱 榆 尹艷紅 許培海 努蘭別克·哈森別克 賈小婷 吳 偉 董澤宇 朱 慶

1.國家衛生健康委干部培訓中心 國家衛生健康委黨校，北京 100024；2.中央黨校 國家行政學院公共管理教研部，北京 100826；3.中央黨校 國家行政學院應急管理教研部，北京 100089

國外主要發達國家經過多年的研究和實踐，在公共衛生應急管理培訓領域完善和發展了有效的培訓方法和手段。立足于我國政治體制和基本國情，通過比較和借鑒國外主要發達國家的經驗，把預防為主作為指導思想，努力探索具有中國特色的公共衛生應急管理培訓模式，切實推進衛生健康干部隊伍的應急管理能力建設，實現應急管理的專業化和現代化，是國家治理體系和治理能力現代化建設的必然要求。

1 國外主要發達國家公共衛生應急管理的組織體系和培訓體系

1.1 美國公共衛生應急系統和培訓體系

美國公共衛生應急系統是由國家、州、地方三級構成，即聯邦疾病控制與預防系統（CDC）、地區/州醫院應急準備系統（HRSA）和地方城市醫療應急系統（MMRS）共同組成[1]。見圖1[2]。

美國的應急管理培訓組織體系分為聯邦級培訓機構和州級培訓機構，聯邦級包括主管機構和協同機構。聯邦應急管理署（FEMA）是美國應急管理的國家級領導機構，除了承擔聯邦政府應對各種災害的應急管理職責，還主要負責應急管理方面的培訓工作，在全國范圍內設立了三個應急培訓中心[3]。州級應急管理培訓機構由各州的應急管理部門管理，負責為本州提供培訓服務。美國聯邦應急管理局的培訓特點是注重實際的救援技能培訓，專門設立針對不同人群的課程和項目[4]。

圖1 美國公共衛生應急系統

1.2 德國公共衛生應急系統和培訓體系

德國公共衛生應急管理由“嚴重傳染疾病能力與治療中心”常設工作組（STAKOB）負責。作為德國生物醫學領域頂尖的政府科研機構，羅伯特·科赫研究所（RKI）是德國預防和治療傳染病、維護公共健康、研究分析公共衛生中長期發展趨勢的著名科研機構，為政策制訂提供科學技術支持，在德國公共衛生領域具有舉足輕重的作用[5]。管理人員培訓、志愿者培訓和社會教育構成了德國應急管理培訓的三個部分[6]。這些組織和機構既相互獨立，又彼此聯系，并各自擁有應急救援培訓系統和培訓課程。見圖2[6]。

圖2 德國應急管理培訓組織體系

1.3 英國公共衛生應急系統和培訓體系

英國公共衛生應急管理是按照由英國衛生部下設的“突發事件計劃協作機構（EPCU）”頒布的“國民健康服務系統（NHS）突發事件應對規劃”組織實施的。2003 年衛生部成立了“健康保護機構”（HPA），包括了生物醫學、化學、放射性物質等多種學科的研究機構，整合了監測、實驗、管理和服務等多項資源，構建了英國公共衛生應急管理架構。見圖3[7-8]。

英國組建了從內閣、政府部門到社會機構的完整組織體系。英國國家應急管理辦事機構是隸屬于內閣辦公室的國民緊急事務秘書處（CCS），作為常設機構負責協調跨部門的應急管理工作和緊急救援行動，其所屬的緊急事務規劃學院（EPC）負責全國跨部門、跨地區的綜合性應急管理教育培訓。見圖4[9]。

1.4 日本公共衛生應急系統和培訓體系

日本在國家危機管理體系的基礎上建立了公共衛生應急系統,該系統包括厚生勞動省、都道府縣、市町村三級衛生行政主管部門及其所屬機構。見圖5[10]。為加強對公共衛生應急領域各利益相關部門的領導、組織和協調，厚生勞動省建立了每月召開兩次的健康危機管理協調會議制度，有助于規劃和執行應急管理政策[11]。

日本總務省所屬的消防廳是負責應急管理培訓的管理機構[12]。日本應急管理體系的特點就是除了政府履行防抗災職責外，還進行全民宣傳教育并通過充分動員公眾、民間組織和社會團體等發動全社會參與。日本應急醫學救援體系的核心組織管理機構和醫學救援專業機構是位于東京的國家級災害醫療中心[13]。

2 國際主要發達國家和地區應急管理培訓經驗特點

2.1 建立了完整的應急管理培訓組織體系

圖3 英國公共衛生應急系統

圖4 英國應急管理培訓組織體系

圖5 日本公共衛生應急系統

主要發達國家共同的特點是：設置國家層級的培訓組織結構；設置直屬領導的綜合性應急管理培訓機構；各綜合性應急管理部門有責任和義務指導并針對政府及非政府機構的相關人員和社會群體開展應急管理培訓；確保各利益相關部門間的信息共享、有效溝通和密切協作,建立各利益相關部門應急管理培訓聯動機制；通過政府和非政府組織、公民組織和社區協會在培訓領域的合作,使更多的政府外的各類機構組織、志愿者隊伍在應急管理中發揮重要作用。

2.2 采用了行動導向的培訓方法

以行動為導向的模擬和實戰演練的培訓方法體現了“黃金時刻”和“事件現場”的應急管理原則。

美國政府每年定期依據防救災活動計劃進行緊急災害應急演練，通過多種形式的演習，培養公眾的防災意識和應急能力。德國應急管理培訓方法更加注重通過體驗式培訓培養積極的團隊精神，在沿用傳統的講課、專題和案例研究等教學方法的基礎上，情景模擬、桌面推演、實戰演練等互動性和操作性強、旨在提高解決實際問題能力的培訓方法被廣泛采納[14]。英國內閣辦公室國民緊急事務秘書處所屬的緊急事務規劃學院（EPC）在應急管理培訓上采用新興技術開展以學員為中心的體驗式教學。該學院移動式的“金層級標準培訓演練系統”[15]覆蓋面廣泛，大大提升了組織整體培訓效能。針對公眾培訓，英國內政部有專門的受眾策略，通過向全國每戶居民寄送“緊急事故指南”在應急準備方面教育公眾[16]。

2.3 模塊化設計的培訓內容

主要發達國家注重培訓課程內容的模塊化設計，體現出培訓課程的專業化和課程體系上的標準化。各國培訓課程設置的內容主要包括應急管理及相關領域的基本理論、應急管理流程、應急管理的專業技能、應急管理的普遍性技能（公眾教育）和應急管理協同合作這五方面內容。應急管理及相關領域的基本理論側重管理學和文化，如應急管理規劃與執行、人權監管和法治、防災減災基本知識；應急管理流程涵蓋減災與預防、災害響應與災后恢復；應急管理專業技能包括致災因子、脆弱性及風險分析和干預措施；應急管理普遍性技能是通過教育公眾使之獲得有關應急響應的基本知識和常識，幫助公民實現備災常態化；應急管理協同合作包括應急管理參與機構之間的彼此協調和溝通、公私之間相互合作、跨文化交流、媒體事務等。

美國應急管理學院（EMI）提供100 多門課程。課程設置體現出綜合性、跨學科性，課程內容更加突出問題意識[18]。德國的應急管理培訓課程是按照標準化的要求開發的，基本實現了模塊化。危機管理、突發事件規劃及民事保護學院（AKNZ）的三級應急培訓模塊化課程，具有層級遞進、循序漸進的特征[19]。英國對突發緊急公共事件的管理實行“金、銀、銅應急管理體系”，即根據突發事件的大小和受災程度制訂應對計劃[20]。日本設立了基于實戰、分類精細、設置科學的課程體系[21]。

2.4 整建制培訓的調訓方式

整建制應急管理培訓是針對突發事件中不同層級和相關部門整體開展的培訓，以便提高參訓者的團隊協作應對能力和組織的總體績效，是對某類突發事件專項指揮部成員單位相關人員以預案為基礎的量身定制的培訓。

整建制指揮部培訓是美國應急管理學院（EMI）的主要培訓方式之一。德國整建制應急管理培訓分為預案演練、跨時段場景演練和跨部門、跨時段的綜合性演練三個層次[22]。英國整建制應急管理培訓以現代化培訓設施和場地為基礎，主要通過在互動式、演練式培訓方式上取得培訓效果。

這些一體化的培訓模式作為技術支持，滿足了這些國家公共衛生應急領域專業培訓的各項要求，為提高培訓質量和效果起到了重要的保證作用。

3 規范的培訓評估指南

應急管理培訓的評估方法除了考試、報告、答辯等傳統的學習標準之外，還有美國EMI 的基于演練的評估方法，用于判斷接受培訓者的崗位績效的結果，包括三個層次：任務層分析、行動層分析和能力層分析[23]。

在公共衛生應急培訓領域，歐洲疾病預防控制中心于2018 年發布了衛生應急準備自我評估工具及使用指南，其中對公共衛生人員在經過專業培訓后需要達到的認知、技能、情感等基線指標做了明確要求，能夠符合《國際衛生條例》核心能力的要求及通過演練測試達到該條例核心能力的實際水平；技術和能力要能夠勝任衛生系統的各級監測和響應工作；能夠持續提供公共衛生服務；支持在戰略和業務層面開展的教育培訓和演練；經過培訓和演練后復盤回顧，通過評估能夠識別績效的不足之處，總結經驗并做進一步改進[24]。

4 國外經驗啟示

自20 世紀80 年代至今，西方發達國家在處置重大突發公共事件后就已經逐步完善了應急管理體制、機制和法律體系，積累了應急管理和培訓方面成熟的經驗，可以為我國應急管理培訓提供重要的借鑒。

4.1 加大重視應急管理培訓體系建設

西方發達國家在完善國家應急管理體系的同時普遍把建立分層分類的應急管理培訓體系作為重要內容。主要發達國家注重設計分層分類的應急管理培訓體系，針對不同部門、不同級別人員進行培訓。同時，注重政府部門工作人員培訓和普通公眾培訓與宣傳教育相結合，把應急管理理念滲透至全社會，形成完備的應急管理培訓體系。目前我國應急管理培訓主要面向分管應急工作的領導，尚未覆蓋黨政主要領導干部，部分黨政領導干部缺乏對應急管理工作的基本程序和知識的了解和認知[25]。需要進一步加大重視應急管理培訓體系建設。

4.2 以提高應急管理能力為導向設計規范化的課程體系和標準化的課程內容

要學習和借鑒國外經驗盡快開發出科學而適合我國體制機制的公共衛生應急管理課程體系和專業化標準化的課程內容，實現基礎設施和各類信息共享，統籌制訂公共衛生應急管理干部輪訓和研修規劃，從而切實加強干部能力建設。

4.3 大力推行模擬演練和整建制培訓的實戰應用

要把情景模擬和角色扮演、實戰演練作為應急管理培訓的主要方法，通過演練及時發現問題，不斷學習改進以提高實際應急管理能力和應急流程運轉的穩定性[26]。

4.4 建立健全培訓需求調研、質量評估和考核制度

通過加強培訓需求調研，強化質量評估，注重培訓考核，從而提高培訓質量，不斷改進培訓工作。歐美國家做法不盡相同，但對于提高培訓質量和效果，都起到了重要的保證作用。

4.5 加強對普通民眾應急知識的宣傳教育和應急能力的培訓

扎實做好基層普通民眾的應急知識的普及教育和應急能力的培訓是實現緊緊依靠人民群眾應對任何突發事件和自然災害的最有效的辦法，通過廣泛的宣傳教育和培訓活動充分發揮人民主體的作用，

5 小結

各國的經驗表明，專業化培訓是提高應急管理能力的重要途徑。加強應急管理培訓體系的建設，既要重視對領導干部、應急管理人員和專業技術人員的分級分類培訓，也要重視普通民眾的培訓。在培訓中以提高實際能力為導向，做好培訓需求調研，推廣模塊化教學和模擬演練式教學，注重質量評估和考核，從而提高應急管理培訓的質量和效果，全面提升整個社會的應急能力。