全球一線特大城市韌性戰略規劃的共性特征及啟示

■ GAN Jing LI Lehui

1 特大城市韌性發展戰略需求

“特大城市偏好”即較高等級規模城市數量的顯著增長，是全球城市化發展過程中的重要趨勢。1950年以來，人口大于500 萬人的特大城市，尤其是1 000 萬人以上的超大城市，對城市化的貢獻份額上升幅度巨大[1]。遍布于各大洲的特大城市以較高的人口規模和較快的經濟增長，對國家和周邊地區產生了較強的輻射帶動作用，成為國民經濟發展的重要引擎。

特大城市的復雜性、對移民的吸引力及其在區域甚至全球范圍內的影響性，使其在全球城市體系中具有獨特的價值[2]。一方面，人口和經濟活動在空間上的高度集聚，使特大城市的居民享有更好的就業機會，也更容易獲得電力、給排水和衛生系統等基本服務，以及相對豐富的文化生活。另一方面，特大城市更高密度的人口和建成環境，以及更快的增長速度，也使得交通擁擠、住房困難、環境惡化、資源緊張等“大城市病”更為凸顯[3]；尤其是在氣候變化和深度全球化的背景下，特大城市對極端氣候災害及環境污染更為敏感，同等強度的雨洪、風暴潮、熱浪、霧霾、垃圾圍城、危險氣體泄漏等災害發生在特大城市的破壞力和影響力遠大于中小城市，而其快速處理災害并迅速恢復的能力則可能小于中小城市[4]；且密集而頻繁的人流活動也更易傳播SARS、新型冠狀病毒肺炎等急性呼吸道傳染病。此外，由于資源短缺、社會兩極分化、經濟增長滯緩等問題的發酵，特大城市中的經濟壓力和社會公平問題也可能更為凸顯；其中的弱勢群體也更易受到社會和政治、經濟剝削、環境污染、自然災害、健康危機和糧食安全等問題的影響[2]。

如何提升城市韌性，即通過提升城市各個維度對外界變化的承受能力和適應能力，使得城市在遭受重大災害打擊和社會經濟壓力時，能夠更靈活快速地決策、響應和恢復[5]，減少城市損失，保障城市安全平穩發展，成為近年來國內外特大城市發展中的重要議題。越來越多的城市將韌性能力建設作為重要的未來發展戰略愿景，并通過規劃提出具體的應對策略，其中，也不乏倫敦、紐約、東京、巴黎等具有全球和區域影響力的世界級特大城市。本文擬梳理全球一線特大城市韌性戰略規劃中提出的城市韌性發展挑戰與策略，分析總結其中的共性特征，為我國特大城市韌性戰略規劃的編制與實施提供參考和借鑒。

2 特大城市韌性戰略規劃案例遴選

目前，特大城市的具體定義標準尚未達成全球共識。聯合國經濟和社會事務部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）在2014 年的《全球城市化發展報告》（World Urbanization Prospects）中，將統計人口在500～1 000 萬人的城市群定義為特大城市（Large Cities），超過1 000萬人的城市群定義為超大城市（Mega Cities）[6]；我國在2014 年發布的《城市規模劃分標準的通知》中，將城區常住人口500 萬人以上、1 000 萬人以下的城市設定為特大城市，城區常住人口1 000 萬人以上的城市為超大城市；也有文獻以800 萬人常住人口作為特大城市的門檻。

考慮到對北京、上海等我國特大城市的對標借鑒作用，基于人口規模、經濟社會發展水平和區域影響力，本文選取人口500 萬人以上，且在“全球化與世界城市研究網絡”（GaWC）發布的“世界城市分級排名”中，屬于Alpha+級以上的全球一線特大城市作為研究案例。除了我國的3 個城市即北京、上海、香港之外，還有6個國際城市符合條件，包括：倫敦和紐約2 個Alpha++級特大城市，以及新加坡、悉尼、巴黎和東京等4 個Alpha+級特大城市。其中，巴黎和東京是人口超過1 000 萬人的超大城市。

上述6 個全球一線特大城市中，倫敦、紐約、新加坡、悉尼和巴黎均加盟了美國洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）發起的“100 韌性城市”（100RC）項目[7]，并在100RC 官網上發布了相應的“韌性城市戰略規劃報告”[8-12]。其中，倫敦、新加坡、悉尼與巴黎的文件為直接針對韌性議題的專項研究報告，基本遵循了100RC 統一的編制邏輯，即對韌性發展挑戰進行分析，再提出應對策略；紐約公布的文件是其2015 年版的城市總體規劃——《一個紐約：建設一個強大而公正的城市的規劃》（OneNYC: The Plan for a Strong and Just City）[9]，“韌性城市”是其中的一個篇章。此外，東京作為一個多災害國家的首都，在《國土強韌化基本法》和《國土強韌化行動計劃》的基礎上，于2016 年1 月通過了《東京都國土強韌化地域規劃》[13]，對東京都行政管轄區域進行了脆弱性評估，并針對各類脆弱性問題提出增強韌性的策略。本文即以上述6 個規劃文件作為研究案例。

3 特大城市韌性戰略規劃中的挑戰與應對策略

城市韌性是城市系統和區域通過合理準備、緩沖和應對不確定性擾動，實現公共安全、社會秩序和經濟建設等正常運行的能力，一般包含工程（基礎設施）韌性、生態韌性、經濟韌性、社會韌性等方面[14]。根據特大城市的韌性發展特征及規劃文件框架，本文將從生態、設施、社會經濟三方面，總結案例城市韌性戰略規劃中所提出的城市韌性發展挑戰與應對策略。

3.1 案例城市韌性發展挑戰（表1）

3.1.1 氣候變化與自然災害的影響

氣候變化與自然災害所引起的擾動一直是城市韌性研究的焦點[15]。氣候變化正導致越來越頻繁的極端天氣事件，如洪水、熱浪、風暴等。六大城市都提及了水安全問題，其中，倫敦、紐約、悉尼、巴黎和東京強調了城市洪澇威脅；倫敦、紐約和新加坡特別強調了海平面上升與海岸保護的問題。2019 年夏天歐洲多處高溫創歷史新紀錄及同年發生的澳洲山林大火，也促使紐約、巴黎和悉尼重點關注了夏季熱浪問題。此外，東京將地震海嘯和火山災害，紐約將颶風、臺風、龍卷風等列為主要需要應對的災害類型。

3.1.2 資源與服務設施的供給壓力

大部分特大城市面臨著人口持續增長問題，龐大的人口基數對資源供應與城市公共服務設施造成了極大的壓力。新加坡強調其土地、水、能源與食物的匱乏，倫敦、紐約、悉尼和巴黎也都提到了基礎設施的老化、故障或不足。與此同時，特大城市人口的高度流動性也帶來了人口結構的不斷變化，多樣化的人群對城市服務有著更為復雜的需求。如倫敦、悉尼和巴黎都提到了經濟適用房短缺的問題；紐約和悉尼的規劃中均提及了公共交通承載力的不足；此外，紐約還強調了健康系統與教育系統的不完善。

表1 案例城市的韌性發展挑戰

3.1.3 社會經濟的公正與安全問題

社會經濟方面，紐約特別強調了城市居民貧困、收入不平等和生活壓力增大等有關社會公正的問題；紐約和巴黎還指出無家可歸的流浪漢問題；悉尼則提到了缺乏社會凝聚力，需要提升國際競爭力；紐約和悉尼對宏觀經濟轉變和全球化經濟形勢均有所涉及；倫敦和悉尼還將疾病爆發列入到需要應對的挑戰中；此外，倫敦、新加坡、悉尼和巴黎還注意到了防恐襲擊問題。

3.2 案例城市韌性發展應對策略（表2）

3.2.1 應對氣候變化，保護生態安全

韌性對城市生態環境系統具有積極的影響[16]。應對氣候變化，保護生態安全是韌性發展最基礎也是已達成共識的目標，主要包括：減緩氣候變化、對氣候變化災害的監控與預測、為應對突發自然災害做好準備等三方面策略。

（1）為減緩氣候變化，案例城市的具體措施包括控制碳排放、節約能源與開發綠色空間。倫敦提出了基礎設施的零碳化，推廣節約水資源的方法，并規劃建設綠網以應對夏季熱浪。紐約的目標是2050 年的溫室氣體排放量比2005 年減少80%，并在2030 年前實現對土地的零廢棄物排放，使其成為全美國空氣質量最好的大城市之一，讓所有紐約人都能受益于高效利用、使用便利、美觀開闊的綠色空間。新加坡要求避免“先開發，后清理”的方法，在開發過程中避免污染；同時，持續建設城市綠化。悉尼要求測量大城市的碳排放并報告進展，優化能源結構，實行降溫政策與行動。巴黎的目標是2050 年實現碳中和，將校園納入綠色空間系統，開發綜合綠色空間以應對氣候和社會挑戰。

（2）強調對氣候變化的監控與預測，是韌性發展策略的重要組成部分。大倫敦管理局（GLA）正在與開放數據研究所（Open Data Institute）合作開發新的數據存儲中心，強調用數據與模型為政策提供依據，并利用現有的跨部門數據，對基礎設施進行監控與評估。悉尼要求評估災害對社區的影響，并使用開源數據進行風險分級。巴黎提出預測和分析基礎設施的潛在風險，預計未來的能源消耗；同時，增加對地基的研究，以降低建筑倒塌與洪澇的風險。《東京國土強韌化地域計劃》則對東京行政管轄區域做出了脆弱性評估，并針對各類脆弱性，提出提升強韌化的施策方案。

（3）針對無法避免且日益頻繁的自然災害，案例城市也提出了一些應對策略。倫敦提出建立大倫敦管理局（GLA），通過將韌性理念嵌入到治理全過程中，使GLA 在預測和應對新出現的挑戰時更加主動和有效；另外，市民將接受由英國紅十字會負責的急救教育以增強應變能力，做好應急準備，并以社區為單位，實踐“自適應”的治理模式。紐約提出加強社區、建筑物和基礎設施的防水性，使之能從災害中快速恢復；同時，規劃完善全新的海防設施，以應對沿海洪災和海平面上升。悉尼推出了一個名為“Get Prepared”的App，旨在提高社區成員對風險的認識和理解，促進城市居民網絡的整合和連接，建立安全和防范措施，并開展防災試點項目。巴黎強調緊急情況下需要確保公共服務的連續性和行政部門的韌性。東京則提出了受災后人身安全保障、首都機能維持、公共設施受災最小化以及迅速恢復與重建4 個基本目標。

3.2.2 基礎設施升級，保障城市服務

為應對水資源短缺及突發洪澇暴雨等災害，各大城市在規劃中強調涉水基礎設施的升級改造。倫敦提出改善基礎供水系統，增加水循環利用，并通過數據分析來安排改造資金的使用優先級；紐約要求加強海防，為極其重要的海岸保護項目吸引新資金，并采取政策手段支持海岸保護；新加坡提出積極清理新加坡河，利用多種渠道供水以確保供水安全；悉尼支持更靈活和有韌性的水循環，制定了關鍵的基礎設施韌性戰略；巴黎則計劃通過設計創造多種效益的基礎設施來迎接挑戰，同時，強調跨區域協作合作，如進行流域范圍內的協同水管理。

表2 案例城市韌性發展應對策略

在食品供應、醫療服務與公共交通方面，各大城市則以積極增加冗余度來提高城市韌性。倫敦對食品供應中斷的影響展開研討，提出應開展針對弱勢群體的進一步研究，為制定更詳細的政策奠定基礎；研究的重點將聚焦批發市場、街頭攤販以及連鎖店，并探討倫敦周邊農場向倫敦市內弱勢群體提供農產品的潛力。新加坡、悉尼與巴黎均提及醫療設施需要進一步普及與改善，其中，巴黎還特別提到了心理健康問題。公共交通方面，新加坡、悉尼與巴黎分別提出發展世界級的交通樞紐，提供多種交通選擇及啟動環路和高速公路網絡的改造。

3.2.3 創建安全包容的社會經濟環境

特大城市的社會經濟問題更為復雜，但也天然擁有著更包容多元的韌性特質。倫敦、新加坡、悉尼與巴黎都提出了較為明確的經濟與社會方面的韌性城市建設策略。

倫敦要求提高應對網絡突發事件后果的能力，提高城市之間在反恐方面的合作，以保障城市安全；通過向公眾傳達所面臨的風險信息、建立社區韌性和發起“倫敦社區韌性周”活動的方式，與市鎮和其他利益相關方合作，在地方一級促進積極的交流方式，利用與戲劇公司合作，共同開發情景演習，創造讓公眾參與緊急情況演習的機會；另外，由于數字交易正日益成為一種常態，可能會對一部分更依賴現金的老年群體帶來風險，倫敦由此開展無現金社會的風險研究，確定對社會韌性的影響，從而做出合適的決策以支持弱勢群體。

新加坡提出要保持種族和宗教和諧，營造安全穩定的社會環境；提供優質且價格合理的公共住房，開發包容性共享空間，并與社區合作推行英語、漢語普通話、馬來語和泰米爾語等4 種官方語言以保持城市的多樣性；通過與其他國家建立牢固的貿易關系，建設強大的金融基礎設施，支持開放經濟。

悉尼關注到小型企業的網絡安全，提出以人為中心的城市策略；在決策中納入社區視角，要求通過預測發展來管理沖擊和壓力，為社區機構建立大都市從業人員網絡，通過共同設計，提升社區韌性能力，倡導讓每個人都買得起房，并提高公共服務設施的公平性；同時，通過監控大城市的社會凝聚力和幸福感，向原住民長者和社區領袖學習，支持相鄰社區間的相互了解，鼓勵跨城市參訪和認知，在日常交往中促進安全和包容性，強化每一個悉尼人的社區和城市歸屬感。

巴黎要求提升市政信息系統的抵御能力，增強安全性以應對網絡襲擊事件。文件中提出“若要建設更有韌性的包容、有凝聚力的城市，需要依靠生活在其中的民眾力量”，具體行動包括：部署大范圍的互動式急救和風險管理培訓，受到沖擊之后加強心理干預與支持服務、加強社會凝聚力、創造條件加強志愿者與需要幫助的人群之間的聯系、鼓勵居民使用公共場所等，來鼓勵鄰里互助，形成包容性社區；此外，在經濟方面，開發新的融資機制，發行可持續發展債券，并計劃在未來發行韌性債券。

4 特大城市韌性戰略規劃的共性特征

綜上所述，在變化莫測的全球氣候變暖和經濟衰退時代，提升城市韌性已成為特大城市應對不確定性與社會經濟生態挑戰的共同發展愿景。通過研究上述6 個特大城市，可發現其韌性戰略規劃的一些共性特征。

4.1 多風險管控理念引導

正確認識城市面臨的風險，對韌性城市建設具有非常重要的意義。這些風險不僅包括氣候變化、自然災害與資源短缺等生態環境維度，也包含人口健康、社會公正等問題的挑戰。從另一個角度來說，不僅要對突發災害有所準備，也要重視城市發展過程中積累的慢性壓力。此外，城市各子系統之間有著千絲萬縷的聯系，問題發生時，往往夾雜著復雜的原生與次生災害。以此次全球性的新冠疫情為例，各個城市面臨的不僅僅是對居民健康安全的挑戰，還有對治理體系漏洞、社會安定、經濟發展的沖擊。本文研究的案例城市除考慮氣候變化與自然災害的影響、資源與服務設施的供給壓力外，也提及了社會經濟的公正與安全問題。

4.2 多方共建共治合作

韌性作為一個多維度的復雜目標，需要各部門、機構及公眾的廣泛合作，其中，還潛伏著智能城市思想與精細化管理的應用可能。這種合作包括：城市之間、政府內部多部門之間、政府與NGO 組織之間以及廣泛的社會參與。在互聯網高速發展的今天，數據的電子化為信息共享提供了可能性，各方溝通的效率也隨之提高。倫敦、巴黎和悉尼的韌性戰略規劃中，每條策略都明確了責任方，并確定了將要參與合作的機構與組織。“100韌性城市項目”研究框架中，也提到了促進政府、非政府組織、私人部門、居民個人的韌性實踐[17]，為推動城市韌性發展做出貢獻。

4.3 全過程監測反饋實施

韌性城市建設應該是一種過程導向的行為，強調系統適應不確定性的能力，在承認擾動對城市造成負面影響的同時，力求城市整體格局的完整性和功能運行的持續性[15]。6 個案例城市都提到了利用數據與模型對潛在風險進行評估與監測。這種過程性便體現在對風險的評估中：對受影響最嚴重的地區進行詳細的韌性規劃策略試點，并通過實時監測，為不斷變化著的風險爭取反應時間。此外，在風險發生時，還需要有可以迅速做出反應的決策體系，市民也可以通過提前的宣傳與演習，擁有一定的應急能力。

4.4 “自上而下”與“自下而上”的多層級推廣

一些案例城市已經將韌性作為城市發展中必須考慮的關鍵內容。日本已經出臺相應的法律法規和政策文件，推廣國土強韌化地域規劃的編制，結合地域特征，提升城市韌性。紐約的“韌性社區”是一項因地制宜的規劃倡議，旨在確定各個社區的具體戰略，包括分區和土地利用變化，以支持洪泛區社區的活力和韌性，作為城市社會治理的最小單元為應對未來風險做好準備。兩者的共同點是，均將城市韌性理念進行“自上而下”或“自下而上”的推廣與普及，通過立法、規劃導則、監管文件或倡議的方式，將韌性解決方案納入多層級空間規劃。

5 對我國特大城市韌性戰略規劃編制與實施的啟示

隨著新型城鎮化和城市高質量發展戰略的推進，我國也開始推進韌性城市的研究。《上海市城市總體規劃（2017 年—2035 年）》提出了“應對全球氣候變化，提升城市抵御自然災害能力，建設更可持續的韌性生態之城”；《北京城市總體規劃（2016年—2035 年）》也提出了“加強城市安全風險防控，增強抵御自然災害、處置突發事件、危機管理的能力，提高城市韌性，讓人民群眾生活得更安全、更放心”。我國特大城市的韌性建設面臨超級密度（人口）、“多災并發”（氣候與生態）與快速轉型（經濟社會）等因素造成的挑戰[18]，與上述案例城市在城市韌性發展中所面臨的挑戰具有一定的相似性。因此，對上述6 個特大城市韌性戰略的研究，可為我國特大城市韌性戰略的編制與實施提出有益啟示。

5.1 多風險統籌、多系統協同的韌性戰略規劃編制

我國城市政府已日益認識到應急管理和風險管理的重要性，并在規劃中提出了建設韌性城市的目標和要求；但對于韌性城市的建設，更多是從城市防災角度來提出解決方案，還缺乏對城市風險管理的系統性思維。尤其是對于特大城市的復雜巨系統及其不確定壓力，未來的韌性戰略規劃編制更需要借鑒案例城市多風險管理的理念，考慮城市在多系統協同應對多類災害或風險擾動疊加壓力下，基本維持原有性能和結構的能力，以及在較小代價下恢復穩態的能力，實現“事前預警、事中防治、事后恢復”的閉環管控。

5.2 自適應循環的韌性戰略規劃決策過程

案例城市的研究表明，韌性規劃與傳統規劃的區別還在于強調適應性規劃，通過全過程監測反饋，在實踐中學習，提升城市的綜合韌性水平。特大城市在經濟的多樣性與活力、城市數據的完整度、基礎設施投入及新興技術的應用可能性等方面都具有優勢，更容易進行多風險數據監測、場景模擬與危害預警，應發揮特大城市優勢，實現自適應規劃決策的循環推演與迭代優化。

5.3 軟硬兼顧的韌性戰略規劃實施保障

城市生命線基礎設施是應對日常風險和災害應急的硬件保障，而因地制宜和廣泛的公眾參與，是保障韌性發展的必要軟件措施[19]。從案例城市的研究中可以發現，加強公眾對風險及其合理應對方式的認知，是韌性戰略實施的有利保障。在緊急情況發生時，公眾往往首當其沖，如果能借助所擁有的急救知識，依靠自身與其他公眾的援助可能比等待自上而下的反應更加及時，這也是體現城市韌性的重要方面。因此，韌性戰略規劃實施中，應考慮軟硬兼施的保障機制，以包容多元的社會經濟環境來應對不確定的未來風險。

6 結語

當然，國內外城市在經濟政治環境、社會發展階段上存在諸多差異。在特大城市韌性戰略規劃編制與實施中，可以借鑒國際經驗，但仍要考慮我國特定的國情，探索適合我國特大城市的韌性發展模式。此外，面對本次新冠疫情對城市運行體系的全方位沖擊，紐約、倫敦、巴黎等全球一線特大城市也存在倉促上陣、應對不力的問題，暴露出其韌性戰略規劃在面對突發性重大公共衛生事件時也存在結構性缺失的問題。這也是中外特大城市未來在韌性城市規劃建設與治理領域需要共同完善的重要方向。