國土空間規劃體系下實用性村莊規劃編制探索
——以安徽省績溪縣尚村為例

■YANG Jun

0 引言

2019 年5 月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的印發，標志著“五級三類四體系”的國土空間規劃體系基本形成[1]。為了進一步落實和加強國土空間規劃，隨后，五部委《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》和自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》相繼印發，明確了在國土空間背景下村莊規劃的總體要求和任務。在“五級三類”的國土空間規劃體系中，村莊規劃屬于詳細規劃，需要結合其上位規劃，即縣和鄉鎮的國土空間規劃與之相協調，按照“因地制宜，尊重民意，突出地方特色”的要求，編制實用性村莊規劃，最終將成果疊加到國土空間規劃“一張圖”上[2]。

1 國土空間規劃體系下的村莊規劃

1.1 國土空間規劃體系

國土空間規劃體系下的村莊規劃，既是法定規劃又是詳細規劃，地位等同于控制性詳細規劃，不只是針對村莊建設，而是集建區外村域內各種建設行為[3]。其編制范圍為村域全部國土空間，可以是一個或幾個行政村為單元進行編制。村莊規劃作為詳細規劃，必須自上而下傳導，落實上位規劃的要求，與土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，指導項目的實施，真正做到多規合一的實用性村莊規劃[4]。

1.2 鄉村振興戰略要求

十九大提出“鄉村振興戰略”，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，是對新農村建設的發展與超越[5]。實施鄉村振興戰略，首先要做好法定的村莊規劃，這有利于理清村莊發展思路，明確鄉村振興各項任務優先權，做到發展有遵循、建設有抓手；有利于統籌安排各類資源，集中力量、突出重點，加快補齊鄉村發展短板；有利于通過科學設計和合理布局，優化鄉村生產生活生態空間；有利于引導城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸，促進城鄉融合發展，塑造美麗鄉村新風貌[6]。

1.3 村莊規劃的相關要求

五部委《關于統籌推進鄉村規劃工作的意見》和自然資源部辦公廳《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》相繼發布，明確了村莊規劃的編制是由縣（區）統籌、鎮組織、村主導的自上而下和公眾參與的自下而上的彈性規劃[7]。提出了村莊規劃的總體要求，統籌謀劃村莊發展，明確村莊規劃主要任務，充分發揮村民主體作用，并探索規劃“留白”機制，對不同類型的村莊需要因地制宜、分類編制，破解鄉村用地難題。

1.4 村莊規劃的問題和不足

村莊規劃的目標，既要滿足鄉村建設技術需求，也要服務于鄉村振興的綜合要求。既有規劃體系與方法，在協同性、指導性和實施性方面均有不足。

1.4.1 村級規劃協同性不足

各層面規劃的銜接不夠，城規方面的村莊規劃內容龐雜，涉及產業、用地、交通、景觀等全套內容，在全覆蓋的要求下批量推進，忽視村莊的差異性與根本問題。沒有做到全域全要素規劃，重視村莊忽視村域[8]。土地規劃方面的村莊規劃強調耕地保護，忽視村莊建設與發展，成果不易讓人看懂。

1.4.2 村級規劃指導性不足

作為市（縣）域村鎮體系規劃，鎮（鄉）總體規劃的上位規劃指導性內容較少，僅限于村莊的分類歸屬、村莊的建設等級等方面，技術規范要求方面缺失，中宏觀層面規劃統籌不足，導致投資浪費，在城鄉建設用地增加掛鉤的政策下，部分規劃以遷村并點、縮減村莊用地為主要目標，不具操作性。

1.4.3 村級規劃實施性不足

在理念上缺乏創新，仍然套用城市規劃的相關理念，忽視村莊傳統文化，對地方特色的深入挖掘不夠，導致實施主體對規劃的不認同；在編制上，主體單一，未能調動群眾的積極性，讓群眾參與其中；規劃管控方面，在宅基地規模和布局上沒有為村莊的發展預留空間，在實施中，缺乏穩定的資金保障，從而導致村莊規劃實施起來十分艱辛。

2 實用性村莊規劃的基本特點

實用性村莊規劃是全域、全要素的管控規劃，具有切實可行的目標與定位，符合村莊發展的實際[9]。鄉村作為與自然緊密融合的人居方式，首先，要理清建設用地與農用地、生態用地的關系，補充和細化村莊產業用地；其次，農業用地要進一步細化為耕地、林地、園地等，只有全域、全要素管控才能全面落實上位縣、鎮級國土空間規劃的要求。實用性村莊規劃是剛性與彈性結合的有效管理規劃，在規劃中落實上位規劃的傳導，對基本農田、建設用地規模、生態保護等進行剛性約束，同時，由于規劃期限、村莊發展規模的不確定，應給予一定的彈性指標預留和留白區域；實用性村莊規劃是以村民參與為主的協商式規劃，必須深入調查掌握基本規劃資料，明確土地權屬，保證管控有效，讓村民全過程參與，共同確定規劃思路，共同締造美麗鄉村建設。

3 實用性村莊規劃的思路與探索

3.1 安徽省績溪縣尚村基本概況

尚村位于安徽省績溪縣，總人口2 133 人，557 戶，轄9 個自然村，19 個村民小組，是典型的皖南徽文化千年古村落。傳統村落密集，旅游資源豐富，不僅具有優美的自然環境，還具有豐富的非遺活動，如：曬秋節、板凳龍活動等。尚村村落整體形態完整，保存清代老屋50 余棟，獨立祠堂6 座（圖1）[10]，以疊梁木質結構為主，外墻多為青磚，整體結構流暢自然，氣質古樸，具有極高的文化藝術價值。村內石板路交錯縱橫，曲徑通幽，有圓門闕、通轉樓、古井、古橋、水口等，這些珍貴的徽文化元素，令整個古村落充滿了歷史文化底蘊。隨著城鎮化的不斷推進，傳統村落受到了嚴重沖擊。由于尚村地理位置偏遠、游客不足、人口不斷流出、建筑破敗等諸多原因，尚村開始走向衰落。為了保護和復興傳統村落，注入活力，尚村進行了整體的保護規劃。

3.2 尚村的規劃保護思路與對策

3.2.1 有機更新、功能植入、以點帶面

傳統古建筑面臨著自然與人為因素的損毀、老化及被遺棄的局面。針對這一情況，尚村選取高家老屋作為有機更新的研究對象。高家老屋被打造成村民的公共客廳，用六把手工竹傘和三組烏篷相互穿插其間，構建了一個村民與游客互動的娛樂休閑空間，竹傘和圓拱烏篷的組合，與簡化建筑屋面構造相得益彰，成為人們活動的舞臺。每組拱篷的跨度，剛好與村內老房子小青瓦坡屋頂的進深相近，更易融入古村的尺度[11]。竹篷鄉堂的建設成為村落有機更新的一次積極嘗試，以一個重要節點來帶動整個村落的活力，為尚村產業的進一步發展打下了良好的基礎（圖2）。

村內道路結合周邊環境、功能布局、空間形態以及原有肌理進行重新組合，并打開多處空間，形成開敞空間的節點。整個道路系統流線通暢、時寬時窄，形成帶有趣味性的街巷空間。在街巷兩旁增加了一些公共小品設施并考慮夜晚的燈光設計，唯美的燈光、舒適的空間、方便的長椅，吸引了游客與居民穿行停留。

3.2.2 村景融合、產業融合、突出特色

尚村傳統村落的保護和復興，必須利用文化遺產，改善公共空間，培育產業，塑造鄉村特色風貌。為了塑造尚村的特色風貌，村莊中的手工作坊和文物古跡被統一保護起來，針對不同的保存狀況，提出富有建設意義的保護方案，建立起動態信息管理系統，根據文化遺存的不同點和使用情況，提供最科學的保護開發方案。從財政支出中劃分一部分作為古建筑保護專項基金，用于獎勵對古建筑保護有貢獻的村民。同時，在這些老屋中擺放一些豆腐宴、春茶、竹編織品等當地特產，村民可以向游客展現傳統的手工藝術，既傳承了這些非物質文化，留住了村民，又可增加村民的收入。在修繕的過程中，充分利用廢棄的青磚、青瓦、石頭等建筑材料鋪設地面，對街巷空間的雜草和花木進行梳理種植。在村莊的核心公共空間，用當地的竹子搭建竹篷，舉辦各種各樣的文化活動，如：板凳龍表演、農事曬秋[12]等（圖3），提高了核心公共空間的活力，吸引了大量游客，成為尚村獨有的一道靚麗風景。以集市、祠堂、戲臺等為代表的鄉村公共空間，成為村民活動的舞臺，大大提高了村民的參與感、認同感和歸屬感。

3.2.3 因地制宜、底線控制、彈性規劃

本次規劃考慮到村莊未來發展的不確定性以及村莊建設發展的實際需要，按照“因地制宜、底線控制、彈性規劃”的原則[13]，統籌考慮宅基地的規模和布局，與未來規劃做好銜接，在建設用地內，除劃定村莊建設規模控制線外，還劃定村莊建設邊界拓展線，在控制村莊建設用地總量的前提下，保障村莊未來發展的彈性需求。此外，依據村莊建設邊界拓展線，明確在村莊開發邊界以外的地方不允許進行開發建設，同時，所有的建設用地不得占用永久基本農田。除了在村莊核心公共空間以及核心居民點外，在村域范圍內有大面積的生態空間需要管控。在尚村村域范圍內，落實永久基本農田保護紅線、生態保護紅線，統一落實耕地占補平衡，嚴格遵守相關底線控制。對于其他一般農用地和其他建設用地不作強制性管控，為村莊未來產業發展留有可調整空間[14]（圖4）。

圖2 尚村公共空間的有機更新

圖3 村景產業文化活動

3.2.4 公眾參與、上下結合、共同締造

鄉村的特性決定了鄉村規劃建設需要以村民為主體，找到“四兩撥千斤”的方法，解決規劃落地問題，才能有效地傳承和保護傳統村落[15]。為了充分調動村民的積極性和主動性，尚村組織了培訓座談，邀請專家現場講課，組織村民學習座談，交流思想，通過現場實地體驗，幫助村民看清方向，激發熱情，從思想上逐漸扭轉村民的惰性思維[16]。通過搭建信息平臺，建立公眾號和微信群，發布村內信息，邀請本村外出打工青年，關注村內建設，引導村民討論發展意愿，共同協商問題解決辦法。建立以村組織理事會為核心，村經濟合作社、專項責任組、村落監事會為輔的組織機制，各司其職，共治共管，并安排駐村人員，征求村民建設的意見，反饋給規劃團隊，同時，規劃團隊將規劃方案予以公示，共同締造美好村莊與和諧社會[17]（圖5）。

4 結語

國土空間規劃體系下實用性村莊規劃需要有更加豐富多元的視角，銜接上位規劃，多規合一，真正實現“一張圖”指導規劃建設管理。在規劃編制的過程中要有機更新，以問題為導向，突出本土特色，注入新的功能，提升空間活力。嚴格控制好生態紅線、基本農田保護線這兩個底線，對生態進行保護，對產業進行升級和轉型，對基礎設施進行統一規劃。在規劃管理和實施中，讓公眾參與其中，調動公眾的積極性，發揮村集體的作用，真正實現村莊規劃“有用、好用、管用”。

圖4 尚村重大基礎設施規劃圖

圖5 公眾參與流程圖