基于境外引航管理模式經驗借鑒的我國引航體制改革建議

詹海東　張永鋒

【摘 要】 為探索符合我國國情的引航管理模式，分析引航行業特殊屬性，結合各國相關法規對于引航的界定，闡述美國、英國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的引航管理模式，提出促進我國引航體制改革的建議：不斷推進我國引航事業與國際接軌;探索從法律層面確定“一港一引航”制度;堅持企業化管理思路;加強人才隊伍建設;完善引航人員的福利保障制度;發揮社會監督作用。

【關鍵詞】 引航體制;企業化管理;公共支出;國際慣例

國際海事組織（IMO）與國際引航協會（IMPA）共同頒布的《關于引航員培訓、認證和操作程序的建議》指出：引航員在海事安全保障和航運環境保護中扮演了相當重要的角色，每個引航區域的引航員都需要具有高水平的專業技術并且熟識當地水情。引航的高技術性決定了該行業的特殊屬性。

1 引航機構的基本屬性

引航作為一項公共服務事業，具有公認的安全保障性、公共服務性和高技術性等特點。[1] 政府主管部門應對引航服務進行嚴格監督和質量管控，不允許引入市場競爭和商業運營，以更好維護引航服務的公正性、引航員隊伍的穩定性與專業性，保障港口安全與服務效率。“一港一引航”模式已經成為國際慣例[2]，甚至有國家通過立法形式予以保障。美國佛羅里達州相關立法條例指出：（1）引航是關乎國家安全保障的服務，不應開放市場;（2）引航服務的首要宗旨是安全，且事關經濟和公共福利，因此在引航服務市場中保護公共利益更有效的舉措是監管而不是引入市場競爭。1988年荷蘭《引航法》實施，明確了荷蘭引航協會作為國家引航服務唯一有效組織的地位，所有引航員均為引航協會成員;自此，荷蘭引航服務體制在經歷過競爭模式和國家公務員模式后最終選擇了私有化的全國引航協會組織，并劃分4個引航區域分設了區域唯一的引航協會，開啟“一港一引航”模式。

2 航運發達國家引航管理模式的 經驗借鑒

從美國、英國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的引航管理模式來看，這些國家都在堅持“一港一引航”的基本原則下，探索符合本國國情的引航管理模式，并呈現如下4個共性特點：

（1）多數以引航協會（公會）或政府唯一許可的企業化管理形式運行

上述國家都成立了引航協會（公會），且引航協會（公會）多注冊為具有一定公益屬性的社團法人組織，實行自收自支的財務自由與靈活的薪酬制度。這些協會大多是以地域為界成立的區域性引航組織，如日本聯合引航協會（各地協會都是獨立法人社團）、韓國海事引航協會（各地設立代表處）等。也有一些國家采取國家行業主管部門的授權許可和嚴格監管下的獨家企業經營模式。此外，美國洛杉磯引航制度是一種政府公務員性質的管理制度。

（2）引航業受國家級行業主管部門直接監管

很多國家都高度重視引航管理，基本都由該國交通運輸主管部門直接監管引航業，部分國家還將引航管理作為國防安全的重要組成部分，例如：雖然荷蘭引航管理已由國防部移交給交通部，但引航員依然由荷蘭海軍陸戰隊進行認定與考核。在引航制度設計、政策制度調整、引航員資質管理等方面，由引航咨詢委員會（由來自主管部門、引航員、海事、航運等各領域高等級官員或專家構成）提出專業的建議，并提交國家級交通運輸主管部門作最終決定。

（3）以較高的薪酬待遇作為穩定引航員隊伍的基本保障

引航員是高技術、專業化緊缺人才，也是各國都比較重視的高端人才。引航員需要經過定期、持續的嚴格培訓來保證其資格與能力的適用性，才能更好地保障港口運營安全。[3]? 2018年我國有引航員名，其中高級引航員801名，共計引航38萬艘次;我國香港特別行政區的實習引航員必須持有一級甲板高級船員（商船船長）合格證書，經過6個月實習才可以申請參加正式引航員考試，成為正式引航員后還必須參加每5年一次的知識更新培訓。美國加州引航委員會規定證書申請者必須持有海岸警備隊簽發的具有雷達培訓簽注的有效船長證書，并且具備2年以上的工作經驗，才有資格參加引航員培訓。

對于持有船長證書或引航員證書的高級航運人才，給予較高的薪酬不僅可以保障人才隊伍的穩定性，也可以提高其服務意識和服務質量。部分國家以補貼或津貼形式保障引航員的薪酬待遇，并列入相關法規。如：日本引航員收入是船長收入的1.7倍，美國引航員收入是船長收入的2倍多;新加坡海事和港口管理局認定并通過法律作了明確規定，除了基本薪酬外，可以提供不定時費用及津貼。

（4）引航費用及標準基本由政府直接確定，引航收入全部用于引航員薪酬或公共支出

引航業作為政府高度監管的行業，高收入與行業穩定性是保障行業良性發展的重要保障，而引航費收入也基本以滿足引航員薪酬支出為主;因此，引航費率受政府管制，具體由引航主管部門制定。

美國引航費率受聯邦政府與各州政府管制，費率的制定主要考慮如下因素：（1）引航機構的成本;（2）保證足夠的回報以吸引高素質的引航員;（3）物價指數;（4）可比港口的費收水平;（5）可比服務的收入費用比;（6）其他港口的收費辦法;（7）對地方航運業的經濟影響;（8）船舶交通量;（9）引航員數量;（10）引航員的風險;（11）引航安全設備和引航支持系統的變化和革新;（12）其他因素。美國引航費收的40%用于機構運作和公共成本支出，60%用作引航員報酬。

通過調研發現，上海港引航站引航收入也多用于引航員薪酬，收入的38%用于公共支出（長江口深水航道維護）。

3 對我國引航體制改革的啟示

3.1 不斷推進我國引航業與國際接軌

自改革開放以來，隨著我國國民經濟和對外貿易的發展，我國引航業在引航運行機制、規章制度、引航設施、引航技術和隊伍建設等方面發生了較大變化，在國際上的聲譽和地位有了明顯提高。

引航工作具有較強的涉外性和技術性，是較容易與國際接軌的業務;因此，應加強我國引航業與國際引航業的交流與合作，在管理體制、專業技術、人員培訓等方面進行充分討論，找出我國引航業發展中存在的不足之處，學習先進經驗，不斷推進我國引航業與國際接軌。

3.2 探索從法律層面確定“一港一引航”制度

建議在港口法修編的過程中加入有關“一港一引航”的法律條文，從而在國家法律層面確定“一港一引航”制度。后期可根據實踐發展需求，借鑒國際引航發展經驗，從國家層面制定《引航法》或《引航管理條例》，或授權地方立法機構對“一港一引航”制度加以明確。建立引航員工作量核定機制，保障引航員的合理薪酬待遇和休息權利，為引航作業基地建設、引航裝備配備、引航交通艇配置及引航管理體制改革提供法律依據，防止行業內的惡性競爭。

3.3 堅持企業化管理

大多數國家對引航業的管理采取的是現代化企業管理模式。從我國目前的引航管理體制來看，事業單位的模式雖然有利于保證引航業的公平與公益的性質，但是也存在服務效率較低、人員的編制及晉升渠道受限、審批程序繁瑣等問題。企業化管理模式有利于提高引航設施設備的使用效率，提升引航的服務質量[4]，吸引更多優秀的引航人才，提高引航員的工作積極性。

3.4 加強人才隊伍建設

（1）充分考慮引航員崗位的專業性和風險性，建立科學的引航員薪酬制度和考核獎勵機制，確保引航員的薪酬水平與本地高級船員相當;

（2）研究深化引航員培養機制，加大引航員培養力度，按照引航員培訓、考試和任職的管理規定，嚴格引航員適任管理，確保引航員編制滿足港口和航運發展需求;

（3）加強引航員的在職培訓，大力推廣和應用航海新技術，拓寬引航員知識結構，不斷提升引航員的技術理論和實操水平;

（4）應充實和穩定引航員隊伍，著力解決引航員數量不足、超負荷工作的問題，避免疲勞引航，為安全引航創造條件。

3.5 完善引航人員的福利保障制度

引航員是我國重要的高端人才，應盡量避免體制改革對人才隊伍穩定性的負面影響。在經費與業務量、人員規模相掛鉤的基礎上，逐步建立權責清晰、機制靈活的人事管理制度，完善激勵機制，確保引航員的收入不受改革的影響，維護引航員的工作積極性。著力推進社會保險制度改革，為引航員購買意外傷害保險，進一步完善引航機構工作人員年金制度，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、管理服務社會化的社會保險體系。

3.6 發揮社會監督作用

（1）設立專門的監督機構或部門，負責依據法律法規對引航機構的服務內容、服務質量等進行監督管理，并定期調查引航機構的運營情況，了解其引航服務的具體情況;（2）完善績效評估機制，建立一套綜合性的評估體系，加強對引航機構運行的監督和約束;（3）推行信息公開制度，讓引航機構定期向社會公眾公布其運營和服務情況，發揮社會監督作用。

參考文獻：

[1] 眭凌. 中國引航發展的歷史沿革和策略分析[J]. 大連海事大學學報（社會科學版），2013（2）：77-80.

[2] 眭凌. 我國引航不能采用完全自由競爭模式的探討[J]. 中國港口，2012（12）：51-52.

[3] 薛一東. 推進引航管理體制改革提升引航整體水平[J]. 港口經濟，2014（11）：59-61.

[4] 眭凌. 推進全國引航機構事業單位改革的探討[J]. 水運管理，2013（3）：38-42.