“訴源治理”背景下，人民調解制度的實踐與思考，以成都市J區為例

摘要：隨著我國改革進入攻堅期和深水區，經濟體制深刻變革，各種矛盾糾紛多發易發，成都作為成渝地區、雙城經濟圈中心城市，在打造良好的營商環境時，各種社會及民生問題凸顯更為顯要，特別是在勞動爭議、民商事經濟等領域的矛盾糾紛不斷增加，并呈現出復雜性、多樣性的特點，如果不及時通過多種途徑化解矛盾糾紛，將會影響經濟發展、社會穩定。

關鍵詞，多元化糾紛;人民調解;矛盾糾紛;社會治理。

前言

中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》強調，“充分發揮人民調解的第一道防線作用，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”。在國家治理體系和治理能力現代化深入推進的當下，如何完善人民調解制度是值得研究的新課題。2021年 5 月 28 日四川省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議審議通過了《四川省人民調解條例》，隨著成渝地區雙城經濟圈，綜合交通樞紐建設步伐加快，城鎮化率不斷提升，外來務工和進城居住的市民不斷增加，各種社會矛盾激發，人民調解制度的基本理念是平等協商、和氣生財。“以和為貴”是傳統化解矛盾的思想之一，但隨著法律和訴訟的普及，人們的維權意識越來越高，對于訴訟也不再像過去那樣排斥，而更愿意進入法院，以法律和訴訟方式捍衛自身權益。

一、社會矛盾激發，迫切需要多元化解糾紛機制

以成都市J區為例，近年來各種案件數量大幅上升，據統計，J區法院2019年度全年共計受理各類案件共計19568件，2020年度共計受理各類案件32878件，案件增長率68%，而法院又處于案多人少的困境之中，迫切需要多元化的糾紛解決機制。

J區人民法院近年來創新糾紛解決機制，設立了人民調解員，通過聘任、選聘退休職工、居委會、社區工作人員參與到糾紛調解之中，共建立調解組織3個，特邀調解員114人，但同時進入調解案件類型單一且調解人員法律素養不高、知識匱乏，調解效率低下;加之調解經費限制，當事人選擇調解的意愿不強等原因，導致人民調解員調解積極性不高，難以形成有效合力。

雖然J區的人民調解制度的組織體系已初步建立，但在實際運行中，仍然存在一些亟待解決的問題。

1、調解平臺混雜，功能重疊，不利于有效利用資源。

據目前數據了解，在J區涉及到的調解平臺有“蓉易訴”“成都市勞動糾紛一站式多元化解聯動處置中心”“人民調解”“政務服務網”“律師網”等，上述平臺均涉及到矛盾糾紛，通過網絡方式線上申請，但是基于作者了解，雖然有眾多網上平臺作為支撐，但是在實際運用過程中仍然有不同的側重，例如“蓉易訴”平臺主要是針對在人民法院起訴的民商事案件進行訴前調解，法院內部更愿意使用該平臺;再者“成都市勞動糾紛一站式多元化解聯動處置中心”則為人社局作為主導打造的專屬于解決勞動糾紛的平臺;諸多平臺的建立，看似是方便了人民群眾辦事，實際上卻不利于運用多元解決糾紛的實際的解決糾紛。

2、人民調解員專業性知識匱乏

根據人民調解法第13條的規定，人民調解員有兩 個最為基本的來源，即由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。目前J區的人民調解員有三種基本來源：部分調解員屬于政府購買社會組織服務、部分屬于退休返聘人員、部分則屬于社會招聘。 就工作的具體內容來說，不同來源的人民調解員隊伍的，年齡結構、知識背景也會差別很大，人民調解員的知識結構和專業水平不足，以及對法律、政策的認識理解參差不齊，普遍存在重情理現象，合法化專業化水平有待提升，調解文書質量有待提高，這些因素就會勢必會對對人民調解工作產生影響。

3、人民調解員經費匱乏，調解員工作積極性低

從J區人社局了解，調解員補貼是依據調解的矛盾糾紛的性質和疑難復雜程度，對案件補貼標準分別規定了不少于50元、不少于 100 元、不少于 200 元、不少于 500元的四個檔次規定。但調研中，很多時候基本上執行最低檔標準，缺乏有效的激勵機制，調解員工作積極性不高。

4、人民調解組織的隊伍人員流動很大

目前，人民調解員中專職人員少，兼職人員多，普遍由村支“兩委”、網格員、志愿者兼任，隊伍不穩定;人民調解工作待遇不高，吸引力不強，專業人員更多偏向選擇待遇好、有編制、有穩定收入的工作，人員流動性強。

5、“調解”與“訴訟”機制協調不統一，容易擴大糾紛

設立調解組織的初心本身就是為了使“調解”與“訴訟”機制相互銜接、相互合作，促進矛盾糾紛的化解。如前所述，目前人民調解都有比較成熟的平臺，但是各個平臺之間幾乎是各自為政，互不干涉，也沒有有效的銜接機制，更沒有統一的管理協調中樞單位。

例如，在調解過程中，存在著當事人經過人民調解之后，又去人民法院進行起訴的情況。同樣，由于“各自打掃門前雪”，不同階段的調解工作者還需要做很多重復性的工作，在人社局的調解員處，對案件事實進行了核實，也對雙方進行了調解，然而到了法院階段，又要對事實部分進行核實，再次約談雙方進行調解。 這些重復性工作消耗了大量的時間和精力，影響了調解工作的整體效果;另外各個調解平臺的調解員所依據的標準和依據有所差異。 例如，根據民事訴訟法第9條 規定，法院調解的原則是“自愿”和“合法”。 人民調解法第21條規定人民調解的原則是“堅持原則，明法析理，主持公道”，同時“應當及時、就地進行，防止矛盾激化”。 從法律規定上可以看出，與法院調解相比，人民調解除了合法的要求之上，更是強調了“情”和“理”層面的要求。 這勢必會對糾紛處理結果 上產生影響。

二、J區人民調解工作發展的主要思考與建議

區縣一級的人民調解制度實踐是多元化糾紛解決機制在基層社會治理中的直接投影，是觀察國家治理網絡體系能否有效延伸到公權力的重要窗口。人民調解制度作為一項新生的調解機制，需要在多元化糾紛解決機制的需求中，對焦自己的服務對象，發揮律師、社區工作人員、部隊、黨政工青婦、教育或其他基層治理工作經歷，退休民警、法官、司法所工作人員、轉業軍人、老干部、老教師等人群的作用，上述人員，由于其獨有的社會背景，特殊的行業，逐步累積起了特定價值涵義。能充分體現參與調解工作的專業優勢、職業優勢。其次是充分調動司法行政部門、法律服務機構、行業協會等多元化的爭議糾紛解決資源，發揮相關機構的工作積極性，構建高效的社會爭議解決機制，建議如下：

1、建立關于人民調解工作機制，增強調解員培訓

首先，在本區域制定專業律師調解試點工作的實施方案，來規范調解程序，充分發揮作為中立第三方調解員在矛盾糾紛多元化解機制中的重要作用。積極與司法行政部門、律師協會開展對接工作，制定對接程序和工作規則，建立各機構工作聯絡溝通機制，發揮各自化解糾紛優勢，形成解紛合力，把糾紛化解在基層，將矛盾消除在萌芽狀態。

其次，擬定人民調解員培訓的基本課程和內容，展開分類培訓，統一工作流程，可以邀請法官、專業律師等具有專業知識的人員，加強對調解員的培訓，主要針對不同糾紛類型的法律規定;另一方面，日常管理工作中，也要貫徹“總體統籌”的工作思路。對調解工作本身應當是統一的要求，對于人員管理上可以根據具體來源屬性上的差異予以適當調整。

2、搭建律師調解員“智庫中心”平臺

會同律師協會、司法局等智能部門建立調解組織協會，統籌規劃。建立調解員專家庫，探索在法院、公共法律服務中心、律師協會、律師事務所、社區設立調解工作室，推動人民調解“以點帶面”全覆蓋。

人民調解和專業審判庭室共建“智庫中心”、共享資源，由統一的調解員平臺進行管理，不論是訴前調解，還是涉及人社局的勞動糾紛調解，均是“智庫中心”的調解員進行，同時設立統一的辦公場所，統一接待來自本區域的各種糾紛的調解工作，專業審判庭將生效文書、類案處理意見等上傳到“智庫中心”，供調解組織開展調解參照，專業調解組織也將專家意見和數據平臺納入“智庫中心”，供審判法官裁決案件時參考，來做到數據共享。

3、建立“互聯網+律師調解”工作制度

人民調解員應在指定期限內到院領取案件材料復印件或者通過網絡獲取案件資料，自行組織線上或者線下調解，調解成功的，視不同情況以申請撤訴、司法確認或者出具調解書的形式進行對接;調解不成的，對接法官直接將案件轉入審理程序。律師調解員及時向對接法官移交必須歸檔的調解筆錄、調解協議、結案報告等案件材料。

搭建訴調對接、專業解紛、網絡調解、信訪化解、攻克執行難等六大層面，根據調解案件的進程，或者了解到的關于雙方當事人的真實情況，制作案情摘要記錄，必要時，制作調解案情記錄回報，間接為專業審判梳理法律關系、文書送達手續、提供裁判思路等。

4、專業律師調解隊伍的細化分工

在人民調解隊伍中，針對在法院、公共法律服務中心、律師協會、律師事務所設立律師調解工作室，劃分區域，細化組織分工，例如由律師協會組織律師調解員調解涉及本區域內重大經濟體之間發生的經濟糾紛案件;例如由法律援助中心引入專職援助律師，作為法院特邀調解員，駐點辦公，免費為弱勢群體提供法律援助。

針對不同的法律關系，建立專門的調解隊伍。婚姻家事案件、勞動糾紛案件、民間借貸案件、10萬元以下民商事合同糾紛案件、重大疑難復雜案件等。統計分類律師調解員的專業方向，根據其擅長的執業領域，與審理相應專業類型案件的審判團隊或法官直接對接，充分發揮職業共同體的專業優勢，形成“專業調解+專業審判”強強聯手化解疑難復雜案件的工作機制。

5、適當的物質激勵措施

為解決律師參與調解工作的積極性問題，明確對設立在人民法院、律師協會和法律援助中心的律師調解機構，通過政府購買服務的方式，對調解人員進行補貼;例如對設立在律師事務所的律師調解機構，將其律師調解定位為律師事務所的非訴業務，允許其按照低價有償的原則向當事人收取費用。通過以上措施，增強人民調解員對矛盾糾紛調解工作的熱情與積極性。

三、結語

在人民調解工作總體布局和安排的基礎上，盡量滿足當事人糾紛解決的個性化需求。首先還是要進一步加強調解服務中心的居中調節的作用，做好調解 工作總平臺的建設工作。 可以借助這一總平臺的建設，規定人民調解工作的基本目標、任務以及工作 要求，確保調解工作的結果能夠基本保持一致;其次，實現基層社區調解員的知識迭代。一方面注意發掘樂于參加社區調解工作、熟悉社區情況的社會人士，對其進行相應的法律專業培訓，彌補法律知識 層面的不足。 另外一方面，要求社區調解中聘請的律師保證駐區的時間和精力投入，確保其能夠熟悉了解社區以及相關爭議的具體情況。 通過這種方式，實現社區調整環節中的“情理法”三者相結合。時代和社會的發展，在基層社區也會出現諸多新的矛盾，需要新的問題解決思路。而這一工作的完成僅僅依靠基層調解人員還是比較困難的。 因此，可以在區級層面經常組織到基層調研，及時發現新的矛盾類型，組織相關專業人士進行分析研究，提出較為合適的解決方案，有效地指導基層調解工作的展開。

王治丹（1995.07—），漢族，四川南充，西華師范大學，法律碩士，20級研究生在讀。