強化規劃的戰略引領作用統籌推進基礎設施建設

毛科俊　李衛波

從世界主要發達國家基礎設施發展經驗看，英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等英聯邦國家在全球擁有獨具特色且非常相似的組織架構及規劃體系，其中尤以英國最為系統和成熟。歷經多年的探索和完善，英國統籌基礎設施發展的做法對我國具有借鑒價值。

一、多年來英國統籌基礎設施發展的背景和目的

與我國各類基礎設施分部門管理體制不同，英國為統籌推進基礎設施發展，2010年組建成立基礎設施局，并于2015年升級為基礎設施和項目管理局（簡稱IPA），受內閣和財政部管轄。主要職責是為政府重大項目的工程交付和全生命周期運行提供支持，并制定《國家基礎設施交付計劃》，提出五年基礎設施發展思路、重點項目以及項目時序、投融資保障等方面任務。同時，2015年英國組建國家基礎設施委員會（簡稱NIC），由多名高級別專家為英國財政部提供專業、公正的基礎設施發展戰略建議，發布《國家基礎設施評估報告》，提出面向中長期30年的基礎設施需求和方向性建議。英國整體謀劃基礎設施發展，主要基于以下考慮。

（一）以重大項目為抓手提升基礎設施系統整體效益和全生命周期協同水平

IPA設立“政府重大項目”庫，建立年度調整機制，及時跟蹤和匹配經濟社會及國家重大戰略發展需要，確保要素高效配置。在項目推進決策中，原則上需要評估其對項目全生命周期、基礎設施網絡、跨領域基礎設施系統對經濟社會運行的影響，確保基礎設施系統整體效益提升。同時，IPA等主管部門以跨部門全局域視角，通過承擔制定作業標準、統籌工程技術資源、制定投融資政策、提供融資擔保等，系統性總結項目實施經驗，促進各領域基礎設施全生命周期運行效益提升。

（二）展現全圖景投資需求，便于與宏觀經濟運行相互銜接

基于各類基礎設施頒布統一的計劃指南，有助于各商業群體和社會大眾了解基礎設施總體發展情況，能夠為國內民營資本和國外主權財富基金等潛在投資方提供更加全面的投資視角和更加完整的投資資訊，合理配置資源。同時，將基礎設施作為一個整體，有助于分析基礎設施對就業、通脹、GDP等相互關系，促進與宏觀經濟運行相互銜接。此外，英國還逐年發布項目明細指南，包括項目基本情況、投資額度、是否允許社會資本參與等，作為各行業、各領域決策的參考依據，進一步消除不確定性。

（三）注重降本增效和系統韌性，推進基礎設施跨界融合發展

隨著信息技術快速發展和電氣化改造推進，一方面圍繞降本增效總體目標，交通、能源、通信等基礎設施漸趨于融合規劃建設;另一方面基礎設施融合會使監管更加復雜，面對自然災害、網絡攻擊時更加脆弱，易引發系統性失靈。因此，英國加強基礎設施統籌謀劃，也是為在提高融合發展水平的同時加強風險管控。如，近年來在部分項目中打造“多用途走廊”，合理安排交通、能源、通信等工程時序，并預留后續發展空間，以及針對英國特殊的自然地理條件，制定交通基礎設施規劃時也會兼顧防洪設施建設需要等。此外，英國組建了由十多家行業監管機構組成的立法聯合會，形成常態化磋商機制，使命之一便是促進基礎設施投資合作;同時在政府內部成立高級別專家組，為基礎設施跨界融合提供工程技術指導。

二、英國《國家基礎設施戰略》對統籌基礎設施發展具有借鑒意義

結合NIC建議，2020年11月英國財政部發布了《國家基礎設施戰略》（以下簡稱《戰略》），統籌交通、能源、水利、通信、垃圾處理等各類經濟型基礎設施發展，是英國政府首個面向中長期指導各領域基礎設施統籌發展、引導各領域專項規劃編制的綱領性文件。該項《戰略》具有如下特點。

（一）《戰略》明確強調了基礎設施發展是實現經濟復蘇、均衡發展、“凈零排放”等國家宏觀目標的核心依托

《戰略》提出基礎設施發展需要為推動經濟從疫情影響中復蘇、促進全社會均衡協調發展、保障2050年實現凈零排放等經濟社會發展目標提供支撐，其中實現凈零排放最為重要?！稇鹇浴诽貏e指出“該《戰略》在英國為2050年之前實現凈零排放所做的各項工作部署中占據中心地位。”以實現重大經濟社會發展目標為導向，《戰略》通過統籌謀劃各領域基礎設施的重大投資和建設任務、闡述政府計劃采取的配套行動，指明了國家基礎設施發展藍圖，有助于引導全社會資源優化配置。

（二）《戰略》重點體現了智能化、綠色化、韌性化、高績效的基礎設施發展方向

《戰略》提出的任務部署能夠清楚反映基礎設施智能化、綠色化、韌性化、高績效的代際更替方向。智能方面，《戰略》將科技賦能列于政府行動的“心臟位置”，重點要以5G技術為代表的信息基礎設施賦能全社會基礎設施發展。綠色方面，《戰略》要求基礎設施生命周期每個階段的決策都應以“凈零排放”目標為牽引實施推進，對技術路線進行調整。韌性方面，為應對信息化時代網絡攻擊等極易引發基礎設施系統性失靈的重大挑戰，《戰略》提出以發布《5G供應鏈多樣化戰略》為代表的一系列舉措，全面提升基礎設施韌性?？冃Х矫?，《戰略》強調要汲取不同領域基礎設施從決策、建設到運營的經驗做法，促進跨領域、跨區域相互學習，提升項目交付及全生命周期發展水平。

（三）《戰略》全面提出了統籌基礎設施發展的具體措施

《戰略》一方面明確了上述三大經濟社會目標下各領域基礎設施發展的投資方向、規模及任務路徑;另一方面則針對提升基礎設施發展效益和動員全社會資源要素兩大核心事項作出部署。其中的代表性舉措有三項。一是正式宣布成立英國基礎設施銀行，以應對脫歐后失去歐洲投資銀行支持的局面，主要為國家和地方級項目提供借貸產品、融資擔保、咨詢建議等服務，計劃于2021年春季啟動運行;二是計劃創建“政府項目學院”平臺，全面加強國家及地方政府人員從項目決策、建設到運營的現代化專業能力，提升基礎設施全生命周期發展質量;三是順應大數據發展趨勢，為英國基礎設施系統構建“國家數字孿生”模型，加強全國范圍內基礎設施數據信息跨領域交換共享，提升基礎設施系統整體效益。

三、啟示和建議

（一）研究編制我國基礎設施發展總體戰略

英國結合未來發展需要，出臺基礎設施總體戰略，明確了支撐經濟復蘇、均衡發展和凈零排放的基礎設施發展要求，表明了歐美發達國家對基礎設施功能作用的深化認識。改革開放以來，我國實施交通、能源等基礎設施優先發展戰略，保持持續、高強度投資，推動了我國基礎設施與經濟社會關系由瓶頸制約到總體適應的跨越式發展。當前，我國基礎設施既面臨提質增效、轉型發展的階段，又需要面向中長期發展明確基礎設施高質量發展方向，更好適應現代化發展新要求。建議研究編制基礎設施發展總體戰略，明確中長期發展方向，推動基礎設施轉變發展方式，統籌確定重大基礎設施布局、功能結構和投資需求，全面提升基礎設施體系整體效能和綜合效益。

（二）完善統籌基礎設施發展的調控機制

英國統籌各類基礎設施，編制面向中長期基礎設施發展戰略，有利于全面提升基礎設施系統效益，有利于與宏觀經濟銜接，有利于引導社會資本參與，有利于推動各類基礎設施融合聯動發展。我國要以規劃為統領，加強頂層設計和全局謀劃，加強戰略資源整合，提升系統化協調化發展水平。完善基礎設施調控機制，轉變以建設投資為導向的基礎設施發展方式，在發揮重大工程項目引領作用的同時，注重將穩投資和擴內需結合起來，擴大有效投資，挖掘潛在需求，同時更好發揮需求對供給的牽引作用，有序擴大基礎設施供給能力，前瞻性謀劃基礎設施布局，科學把握基礎設施規模和節奏，實現供需在更高水平動態精準匹配，促進基礎設施投資增長與經濟增長、需求擴大相銜接。

（三）鼓勵各類主體公平參與基礎設施發展

英國重視及時公布基礎設施投資信息，完善制度建設，鼓勵各類社會主體參與基礎設施發展。除關系國家安全、國計民生等關鍵基礎設施外，特別是涉及基礎設施服務運營、傳統與新型基礎設施融合發展等方面，應充分發揮市場主體作用。如在推進服務組織創新、智能化平臺建設以及與新型基礎設施融合下新業態、新模式發展中，企業的核心價值往往體現在專利、標準等輕資產上，則需要通過金融市場開展融資模式創新。我國應結合基礎設施競爭性領域市場化改革，對國企、民企和外企等市場主體投資參與基礎設施建設運營一視同仁，努力消除限制排斥市場競爭的壟斷性行為，全面清理妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法，在招標門檻、資質認定、借貸利率等方面進一步打破對民營資本的“彈簧門”“玻璃門”，在準入門檻、項目匹配、要素保障上給予民營企業更大幫助。

（四）營造融合創新發展的生態環境

與以往大規模建設基礎設施由政府主導不同，發展基礎設施新領域新業態，推進新技術研發應用，以及牽引基礎設施更新換代需要營造良好的市場環境。要把握智能化、綠色化、韌性化、高績效等基礎設施發展特點，探索鼓勵創新、包容審慎的監管制度，探索建立以功能性、普惠性為主的新型扶持政策體系，鼓勵新技術新產業新領域新模式發展，加快傳統與新型基礎設施深度融合。要打破區域間、部門間、行業間壁壘，促進要素高效流動，加快形成統一有序開放的基礎設施運行和服務市場。要培育產業鏈上下游整合能力強的骨干企業，打造基礎設施產業生態圈。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）