把專項規劃做“實”做“深”

問：從“十一五”開始，把“五年計劃”改為了“五年規劃”。作為浙江省的規劃編制親歷人，您是如何把握“十一五”規劃編制工作的基本要求的？

答：與以往規劃相比，“十一五”規劃的背景和要求都發生了極其深刻的變化，大致有以下一些新的動態。

（一）兩大理論與兩大戰略：有機結合

在國家層面，一個十分重要的動向，就是中央在強調樹立和落實科學發展觀的同時，特別強調構建社會主義和諧社會。我覺得這兩大理論十分重要，具有旗幟性的意義。同時，它也是最重要的兩大規劃理念，將對規劃編制工作產生重大而深遠的影響。

在浙江省委、省政府層面，非常強調中央的這兩大理論與浙江省兩個戰略之間的有機聯系。一方面，實施“八八戰略”，就是科學發展觀在浙江的具體實踐，或者說“八八戰略”是科學發展觀與現階段浙江發展實際相結合的產物。另一方面，建設“平安浙江”，就是構建社會主義和諧社會在浙江的具體實踐，或者說“平安浙江”是構建社會主義和諧社會與現階段浙江發展實際相結合的產物。當然，浙江省委十一屆四次全會提出的“八八戰略”，六次全會提出的“平安浙江”，其內涵都會根據形勢的發展做一些新的補充。

（二）中央對浙江發展的新要求：走在前列

2005年2月25日，胡錦濤總書記聽取了浙江省委的工作匯報，接著，又參加了同年3月6日全國人大浙江省代表團的討論。胡總書記先后發表了兩次重要講話，主要的精神濃縮起來就是要求浙江省的發展要在全國“走在前列”。具體展開，就是“一大三小”。“一大”，就是在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設進程中，浙江要繼續走在前列;“三小”，就是在樹立和落實科學發展觀方面要走在前列，在構建社會主義和諧社會方面要走在前列，在加強黨的先進性建設方面要走在前列。浙江省搞的先進性教育活動，非常強調要增強“走在前列”的意識。這個意識也是跟“十一五”規劃直接相關聯的。當然，不僅要“走在前列”，還要“干在實處”，達到前列的目標還是要靠腳踏實地的“實干”，浙江省委是把這兩句話連在一起提的。

（三）浙江發展的新命題：轉型創新

發展模式轉型這一命題，最早是2004年9月，時任浙江省省長呂祖善在省政府黨組務虛會上提出來的。之后，呂省長在一次浙江大學與全省市縣的合作峰會上，又比較系統地闡述了“十一五”乃至今后更長的一個時期，推動浙江省發展模式全面轉型的內涵、要求、途徑和工作重點。到目前為止，他提出的這個命題的架構，可以初步概括為“一大四小”?！耙淮蟆奔窗l展模式的全面轉型，“四小”是經濟增長方式由外延粗放，向內涵集約轉型;經濟體制由初級的傳統市場經濟，向更為開放的現代市場經濟轉型;社會結構由有所失衡、城鄉分割，向更為和諧、城鄉一體轉型，以及政府自身的轉型，包括政府職能的轉變和政府管理的創新。

到目前為止，“轉型”和“創新”是浙江省“十一五”規劃編制工作中出現頻率最高、最具帶動性的兩個詞匯，也是浙江省“十一五”規劃認真研究和把握的內容。浙江下一步的可持續發展，不轉型、不創新是沒有出路的?！笆晃濉逼陂g，浙江發展模式轉型亟須真正地破題并切實有所作為。當然，發展模式的轉型也是一個長期的過程，不可能一蹴而就。

問：您是如何把控“十一五”專項規劃編制各項工作推進的？

答：“十一五”是浙江省經濟社會發展的轉型期，也是規劃編制理念和方法的創新期。結合國家和浙江省委、省政府的要求，浙江省專項規劃的編制工作，努力做到了“四個體現”。

（一）專項規劃要體現規劃功能的新定位

“十一五”規劃的總體定位是三句話。第一句，規劃是政府履行職能的依據之一。法律是政府行政的基本依據，但是法律比較概括，比較抽象，不可能包羅政府的具體職能。比如說經濟發展、社會進步、政策引領、重大項目，等等，都是法律難以具體涉及的，而規劃就可以起到這個作用。所以，制定和執行規劃是政府的重要職責之一。

第二句，規劃也是引導社會行為的準則?，F在規范社會行為的準則一個是法律，一個是道德。但是實際上，規劃也是一個很重要的因素。因為規劃里面有很多導向性的表述，還有一些是約束性的表述，提示市場主體最好去做什么，最好不要去做什么，這也是在引導社會行為。

第三句，規劃是政府組織牽頭制定的，也是管政府的。規劃編制的過程，是一個社會各界達成共識，最后上升為政府決策的過程。這個擬議中的決策一旦形成并經權力機關審議批準發布以后，市場主體和政府部門都要遵循。規劃既是引導市場主體的，也是約束政府部門的。我們既要依法行政，又要依規辦事。

（二）專項規劃要體現與規劃體系的有機銜接

規劃是一個完整的體系。要發揮規劃的綜合效應，避免各項規劃的錯位和沖突，就必須加強規劃的有機銜接。

一是具體編制過程中的縱向銜接。現在縱向銜接一般都做得比較好，如國家發改委對省發改委有工作的部署，國家教育部對省教育廳也有通盤的安排。作為自上而下的貫徹，大家做得都還能夠比較到位。但是，總結基層的經驗，聽取下級的意見，反過來完善我們省一級的規劃編制，這個銜接還要加強。

二是具體編制過程中的橫向銜接?，F在部門之間、地區之間橫向的銜接比以前加強多了，但是還遠遠不夠。現在各部門、各地區的工作，誰都不要有“包打天下”的想法。要意識到誰也代替不了誰，誰也離不開誰。

三是規劃定位和內容的有機銜接。專項規劃的功能定位，應該把它放到整個規劃體系當中來看待。根據浙政辦〔2004〕120號文件，浙江省“十一五”規劃體系總體上分為三個層次：第一個層次是國民經濟和社會發展總體規劃，第二個層次是區域規劃，第三個層次是專項規劃。專項規劃里面又有三個小層次：第一個是重點專項規劃，第二個是主要專項規劃，第三個是少量確有必要編制的子規劃。

在這個體系當中，專項規劃既要體現出總體規劃對其的指導和引領，又要加強與區域規劃的有效銜接?？傮w規劃是一個大平臺，要體現浙江省委、省政府的戰略決策和總體部署，要匯總各種研究成果，是整個規劃體系的“龍頭”。區域規劃是一種綜合性、大尺度的空間規劃。專項規劃要加強空間布局方面的內容，并與對應的區域規劃相銜接。專項規劃確定的發展目標必須盡可能地和特定的空間區塊結合起來。專項規劃擬實施的項目一定要“落地”，不能成為“空中樓閣”。

（三）專項規劃編制要體現規范有序

我們所編制的是政府在其行政管轄權范圍之內有效實施其行政管理的規劃。盡管是專項規劃，也要體現行政管理的效能和效率。因此，絕對不是哪一個專項規劃自己編完、自己發布或者說是“自拉自唱”一通就算完事了，需要納入規劃有效的編制管理和規范的審批發布程序。

從規劃編制的基本程序來說，主要包括七個環節：規劃立項、前期調研、起草、論證、銜接審核、審批、發布，七個環節環環相扣，是一個完整的工作鏈條。當然，這一劃分在實際工作中有時也是相對的，比如調研、起草、論證、審核這幾個環節，就有可能是互相交叉的。現在都比較重視審批發布，但是實際上更重要的是規劃的編制過程，它決定著規劃文本的質量。

在專項規劃編制的過程中，規劃之間有一些落差和爭議我覺得都很正常。規劃與規劃之間肯定有交叉的內容，要做到銜接而不打架，關鍵是要把層次拉開。比如說總體規劃，能夠不講交通、不講水利嗎？肯定都要講，但是總體規劃講的是更宏觀的層次。而水利、交通的專項規劃，講得就會比較具體，兩者銜接好，就不打架了。同一個層面同一領域的表述，你一個說法，我一個說法，“一人一把號，各吹各的調”，那是不行的。我們需要的是和諧的交響樂，而不是不著調的雜音?！昂椭C”這個詞，就是從中國古典音樂的“諧調”引申而來的。像“黑鴨子組合”唱的那個和聲，我們覺得有厚度、很好聽，就是因為她們把層次給拉開了，同時又很和諧。如果是同一個層面的同一個問題，各部門的表述卻不一樣，那就會造成所謂的“政出多門”，使基層政府和市場主體無所適從。防止專項規劃打架，我們還是有一個基礎的，那就是機構的“三定”方案。你編制的規劃內容如果離“三定”方案所確定的職能差距很大，最后成了“彼可取而代之”，那就不盡妥當了。到目前為止，“三定”方案還是一條基準線。

（四）專項規劃要體現“實”和“深”

顧名思義，專項規劃一定要體現“?！?，“專”了才能“實”，也才能“深”。這是專項規劃在整個規劃體系中的一個基本定位。大家知道，總體規劃像《政府工作報告》那樣，要“面面俱到”。但專項規劃這么做就大可不必。它完全可以發揮相對的“比較優勢”，集中精力解決某一特定領域里的問題。每一個時期的規劃，都有當時最迫切、最突出的問題。我們搞規劃，就是要針對這些最主要的問題。好比在“十五”期間，我們的教育事業最需要解決的是什么問題？就是高等教育嚴重短缺?，F在情況變了，這五年高等教育的規模，可以說是實現了一個大跨越。

再比如在“十一五”規劃編制過程中，我們重新審視了現階段的發展狀況。我們首先要搞清楚，現在到底是要解決哪幾個最突出的問題，然后通過調查研究，追根溯源，找出對策。以往的規劃往往只是描繪了宏偉藍圖，但空間支撐、政策支撐等方面的內容相對比較薄弱。為了增強可操作性，專項規劃在提出本領域的指導思想、目標任務以外，還要研究發展的空間布局、重大項目安排以及必要的扶持政策。這樣一來，專項規劃就可能搞得比較實、比較深，而非一般的泛泛之論了。

專項規劃要做到“實”和“深”，就必須加強調查研究。對調查研究的把握，我覺得不應該拘泥于原來傳統的理解，而應該是廣義的，也就是“開門編規劃”。比如說，省教育廳走到基層去聽取意見，又在長三角地區范圍內進行橫向交流;又比如說，出來規劃藍本以后廣泛征求專家學者、社會各界的意見和建議。社會的反映，我們可以通過網絡來獲取;專家的宏論，我們可以邀請他們來座談;另外還可以聽取基層的呼聲，下到市、縣，甚至鄉鎮，去感受各方面的想法。我覺得這些都屬于廣義的調查研究工作。我們一定要注意，我們編的專項規劃，不是我們本部門的規劃，更不是我們本級的部門規劃，而是全省的這項事業的規劃。所以像省教育廳這樣來加強調查研究，加強開門編規劃的工作，我覺得是非常好的。

而且我們也要注意，調查研究恐怕是貫穿于我們專項規劃編制全過程的一件事，而不是說一開始我們搞了調研，回來以后就悶頭編寫。我們一開始當然要調研，最后形成文本的時候還得調研，我看一直到最后報送之前，或者說只要沒有批復下來，都是一個不斷調研、不斷完善的過程。

問：黨的十六大報告指出，21世紀頭20年是我國必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰略機遇期?！笆晃濉币巹澥鞘笾笾贫ǖ牡谝粋€五年規劃，您認為“十一五”有什么“特別之處”？

答：一是與歷史上的五年規劃相比，“十一五”規劃確實是一個重大的轉變，其標志就是科學發展觀和社會和諧論的提出。它表明黨中央對中國發展階段和發展規律的認識，產生了一個重大的飛躍，同時對我們規劃編制工作也提出了更高的要求。我有幸參加這次規劃的編制，的確是一種重要的人生經歷，非常有意義。

二是規劃編制是對某一領域、某一行業發展的高度綜合，實際上是描繪了本領域、本行業全面和長遠的發展藍圖，參與其中對提升自己的業務水平和工作能力大有裨益?，F狀有什么問題，歷史上有什么教訓，先進地區有什么經驗，下一步發展確立什么指導思想和奮斗目標，還要推出什么重大舉措，所有這一切，都可以比較充分地檢驗我們的認識水平和謀劃能力。所以，這樣的機會很難得。我希望所有能參與規劃編制工作的研究者、規劃人，一定要抓住這一重要機遇，好好地在工作中完善提升自己，并為我們共同的規劃事業做出應有的貢獻！