基層消防安全管理現(xiàn)狀和建議

陳黎州 曾自立

摘要：社會面上的火災防控工作已經(jīng)成為各級政府和消防機構的重點和難點，當下，處在消防體制和執(zhí)法領域重大變革時期，消防監(jiān)督管理工作作為公共安全工作中的基礎內(nèi)容，迫切需要改變理念和工作方法，重新建立起適合政府轉(zhuǎn)變服務理念需求、適應社會消防安全需求、適合消防執(zhí)法人員身份轉(zhuǎn)變的全新監(jiān)督管理體系，從而為有效預防火災、維護社會安全穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

關鍵詞：基層;消防安全;監(jiān)督管理

消防工作與地方經(jīng)濟息息相關，火災數(shù)據(jù)不僅與地方經(jīng)濟的量有正比關系，很大程度還取決于地方經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構。過去，企業(yè)以資源能源的大量消耗和低廉的勞動力成本帶來高速增長，新常態(tài)下，勞動密集型生產(chǎn)將會被資金密集型、技術密集型生產(chǎn)所逐漸代替，分散型生產(chǎn)勢必被集約型規(guī)模化生產(chǎn)的成本優(yōu)勢所擠壓。以溫州市為例，“低、小、散”的舊有產(chǎn)業(yè)結(jié)構仍然存在，勞動密集型企業(yè)仍然是實體經(jīng)濟的支撐，但新的業(yè)態(tài)不斷產(chǎn)生，社會火災防控的難度日益增加，如何做好社會面上的火災防控工作，是擺在市、縣兩級政府和消防部門面前的實際難題。消防監(jiān)督執(zhí)法工作對于減少社會火災隱患、教育群眾樹立正確的消防安全觀念和安全行為發(fā)揮了重要作用，但在以往消防監(jiān)督執(zhí)法的具體實踐中，也暴露出執(zhí)法理念落后、方法簡單粗暴、重處罰輕教育等短板。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型升級和消防執(zhí)法領域改革的不斷深入，勢必對當前消防監(jiān)督工作提出了更高的要求，消防監(jiān)督執(zhí)法體系面臨鳳凰涅槃般的重塑。

一、抓好基層消防監(jiān)督執(zhí)法的現(xiàn)實意義

（一）政府職能轉(zhuǎn)變對消防監(jiān)督執(zhí)法工作的影響

國務院辦公廳在年初下發(fā)了關于深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能的工作意見，針對行政部門前置審批、執(zhí)法監(jiān)督、優(yōu)化服務等方面提出了明確具體的要求，“雙隨機一公開”監(jiān)督模式正是在“放管服”的大背景下推出的一項具體執(zhí)法舉措。目前，“雙隨機一公開”已經(jīng)在消防監(jiān)督執(zhí)法中運行，意味著消防監(jiān)督執(zhí)法職能更側(cè)重于事中、事后監(jiān)管，消防監(jiān)督工作更加規(guī)范化，也更加具有針對性。“雙隨機一公開”的監(jiān)督執(zhí)法模式改變了以往消防監(jiān)督大包大攬的做法，從“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳珳矢咝А⒐_透明，以尊重單位的自主消防安全管理為主導，提倡服務理念。“雙隨機一公開”的推行杜絕了無效和違規(guī)的監(jiān)督執(zhí)法行為，進一步提升監(jiān)管效能，減輕市場主體負擔，優(yōu)化市場環(huán)境。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防監(jiān)督管理是消防監(jiān)管架構的完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防監(jiān)督管理體系的建立，一是有利于提高消防動態(tài)監(jiān)管能力。消防監(jiān)督管理工作緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)的不同行業(yè)、場所、住宅等開展排查、檢查和巡防巡查，不僅能及時發(fā)現(xiàn)“常見性”火災隱患和“習慣性”消防違法行為，還能針對不同時段、不同季節(jié)可能發(fā)生的火災特點，有重點地部署工作，確保監(jiān)管到位、責任到位、落實到位。確保消防動態(tài)監(jiān)管到位，以每一個網(wǎng)格的安全來保證一個地區(qū)的安全，以每個場所的安全串聯(lián)全局的安全。二是有利于增強小型場所的火災防控能力。“低、小、散、亂”場所一直是消防安全管理工作所面臨的難題。通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級的基層消防監(jiān)管體系，一方面能將管理觸手延伸到平時難以觸及的小型場所，逐步強化對小型場所的消防檢查、法律知識宣傳，同時還能逐步明確這類場所火災隱患整改的主體責任，加大隱患整改力度;另一方面，通過加大對小型場所的巡防頻次，能切實掌握火災隱患整改的進度，及時幫助單位出謀劃策，制定出切實可行的整改計劃，將隱患整改落到實處，從而實現(xiàn)火災預防的目標。

二、基層消防安全管理待解決的問題

（一）認知定位不明

基層消防安全管理工作面臨著諸多問題，其中之一便是責任主體認知定位不明，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是認知錯誤。社會單位和群眾普遍認為，消防監(jiān)督管理是消防部門的“分內(nèi)事”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的日常工作任務已經(jīng)相當繁重，在現(xiàn)有人員配置條件下，無法再承擔消防監(jiān)督管理的“額外”工作。二是責任主體職責定位不明。消防監(jiān)督工作三級管理制度已經(jīng)推行多年，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防監(jiān)督檢查的范圍和數(shù)量應當如何劃分和確定一直沒有統(tǒng)一的標準。最常見的是單位往往要接受消防機構和派出所的雙重檢查，更要接受消防管理工作站、社區(qū)消防工作室和村消防安全管理員的多重檢查。而從實際執(zhí)法效果來看，要么就是對部分單位投入了過多的行政干預，要么就是一些單位或場所沒有被覆蓋到，出現(xiàn)大片的執(zhí)法覆蓋空白，無法從根源上解決實際存在的問題。

（二）監(jiān)管權責不清

部門間信息孤島嚴重，有些部門單位審批、注冊等信息未第一時間推送至監(jiān)管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），監(jiān)管部門和屬地鎮(zhèn)街平時排摸、積累不夠，導致底數(shù)不清、情況不明現(xiàn)象較為突出。部分領域沒有明確行業(yè)主管部門，監(jiān)管存在部門、屬地間責任不清現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理機構不具備執(zhí)法主體資格，看的多、發(fā)現(xiàn)的少，檢查的多、執(zhí)法的少。政府機構改革后，公安與消防的執(zhí)法協(xié)作機制缺乏頂層設計，履職積極性普遍弱化，出現(xiàn)了不想管不愿管的尷尬境地。從2019年10月1日開始，消防救援機構全面實行“雙隨機、一公開”抽查，面對量大面廣、問題不少的一般單位和“九小”場所，基層消防監(jiān)督員抽查比例非常低。

（三）部門邊界模糊

當前，基層普遍存在責任邊界劃分不清的情況，往往認為消防救援機構監(jiān)管消防安全重點單位為主，派出所主要監(jiān)管其列管單位，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管居住出租房、合用場所等其他單位，消防救援機構、公安派出所對部分一般單位是開展抽查。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）消防工作站和安監(jiān)站（所）人員又十分有限，與轄區(qū)單位數(shù)量嚴重不匹配，導致大量單位處于失控漏管狀態(tài)。

三、加強基層消防安全管理的建議

近年來，省政府不斷推動行政執(zhí)法中心下移，全面推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門、跨領域綜合行政執(zhí)法，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制，切實增強基層政府治理能力和社會管理水平。

（一）明確監(jiān)管責任

一是打通信息孤島。依托大數(shù)據(jù)管理機構對各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)據(jù)信息進行統(tǒng)一管理，按照能公開盡公開原則將單位基本信息推送至相關監(jiān)管部門和屬地鎮(zhèn)街。在走訪、排查過程中對各單位推送的基礎信息進行核實比對，及時完善單位信息、剔除無效信息，做到基礎信息基本準確。二是落實單位定責定格。對所有單位進行分門別類，逐一明確所屬行業(yè)及監(jiān)管部門，對無明確行業(yè)監(jiān)管部門的，由屬地政府指定監(jiān)管部門;以基層網(wǎng)格為單位，為所有單位標識網(wǎng)格定位，確保不漏檢失管。三是豐富鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法手段。大力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托執(zhí)法，賦予其更多的執(zhí)法權限，做到權責一致。協(xié)調(diào)公安機關規(guī)范日常消防監(jiān)督檢查和消防違法行為查處，固化提升公安派出所消防安全監(jiān)管職能。結(jié)合中央關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實行綜合執(zhí)法力量整合的要求，將消防安全納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊伍的重要職責。

（二）保證委托執(zhí)法的業(yè)務水平

《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定：受委托組織必須是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織，必須具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員，對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應該有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定，受委托組織必須明確專門的從事消防執(zhí)法的人員，取得相應的消防執(zhí)法資格。不難看出，消防監(jiān)督工作具有較強的專業(yè)性。而目前的消防監(jiān)督管理工作機制中僅對縣級消防機構定期指導制度進行了規(guī)定，而這一制度僅僅是一種應急的機制，無法從根本上解決執(zhí)法人員消防業(yè)務技能薄弱與日益繁重的消防監(jiān)督管理工作之間的矛盾。基于此，筆者建議首先要明確從事消防執(zhí)法工作的人員必須要掌握的知識體系和需取得的消防監(jiān)督執(zhí)法資格證書;其次是要將消防業(yè)務技能測試納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防機構的管理機制中去，并作為重要測評指標之一。

（三）加強業(yè)務指導培訓

一是落實定期指導。推動消防機構監(jiān)督執(zhí)法人員分片包干，定期深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道消防管理工作站、公安派出所開展工作指導，推動基層履職盡職;協(xié)調(diào)綜治部門將消防安全納入網(wǎng)格員培訓內(nèi)容，定期組織核查檢查人員、網(wǎng)格長（員）開展集中培訓或跟班作業(yè)，強化消防安全監(jiān)管水平。二是制定工作指導手冊、視頻。結(jié)合各地單位消防安全特點，編印通俗易懂的消防安全培訓教材、工作手冊和示范視頻，明確消防安全排查、整治的技術標準，指導相關人員掌握排查重點、整治標準和工作要求。三是切實開展輪訓。全面開展政府專職消防隊、社區(qū)微型消防站人員輪訓工作，不斷規(guī)范場地建設標準和日常運行制度，最大限度發(fā)揮多種形式消防隊伍在隱患排查、消防宣傳、應急處置等方面的作用。

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