PPP模式在天津軌道交通站場綜合開發中的應用分析

苑艷杰

（中鐵十八局集團有限公司 天津 30022）

1 引言

軌道交通規劃場站綜合開發是指在對公共交通存量用地二次開發和新增用地建設規劃中，在保證基本交通核心功能不變的前提下，按照市場化原則配置一定規模的商業、辦公等配套服務或住宅。軌道交通規劃場站綜合開發主要以公共交通場站為核心點，對周圍土地進行合理性利用，將居住、商業服務以及辦公區規劃于步行范圍內，實現用地與公共交通設施的相互協調。在大容量公共交通周圍及沿線形成高密度的土地發展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行環境設計，營造出人性化的就業居住空間，確保公交基礎設施的可持續利用與發展。

城市軌道交通是促進城市經濟發展、改善城市生態環境、優化城市結構、實現城市可持續發展的關鍵。然而，由于其建設成本高、投資需求大，導致政府的自身資金及其他方面的能力不足以承擔，往往采用公私合作（Public-private Partnership）模式的建設、融資和運營管理方式，參與PPP項目的社會資本通常需要具備超常規的技術力量、人才儲備、資本實力和融資能力；同時，由于其具有公益屬性，運營維護也需要持續的資金保障［1］。城市軌道交通PPP項目運作如圖1所示。

圖1 城市軌道交通PPP項目運作結構

許多城市在公共交通土地綜合開發上進行了一定的探索，如深圳在軌道建設融資模式上進行了大量探索和嘗試，不斷調整融資模式；上海為推進軌道交通綜合開發，出臺了指導性政策及相關技術文件，從制度上為軌道交通用地綜合開發提供政策支撐；廣州在建設規劃中將沿線梳理的33宗土地政府收益全部鎖定給軌道交通建設，同時與市土地開發中心聯動，同期開展收儲出讓工作，保證了軌道建設與開發同步實施；南昌在常規公交樞紐方面進行一體化開發，建成集保障性住房、公交立體停車場、修理、保養、始發、商業出租等為一體的大型綜合性現代化立體樞紐站［2～4］。

深圳地鐵一期工程于2004年建成運營，2011年二期5條線路建設過程中，同步開發了5個車輛段上蓋和1個地鐵站、1個綜合樞紐上蓋空間［5］。土地資源的注入為政府解決地鐵及配套工程建設投融資約600億元，物業開發收益將用于償還融資利息和運營補貼［6］。武漢自2012年開展軌道物業綜合開發以來，將沿線土地通過政府層面的控制，賦予地鐵公司開發權。目前企業獲取的開發收益可以支撐部分新建線路的資本金，形成了企業自主承擔政府職能的典范，真正替政府解決地方政府債的問題［7］。

通過對軌道交通可持續發展的實踐與探索，我國軌道交通的發展不斷趨于多元化。其中，加強軌道交通規劃場站綜合開發是解決建設運營的資金籌措和軌道交通可持續發展的關鍵所在。

天津市軌道交通用地綜合開發工作整體力度不強，處于剛起步的探索階段。本文以天津軌道交通PPP項目實施為例，從制度設計、規劃編制、土地管控等方面分析了城市軌道交通在規劃場站綜合開發過程中存在的問題及解決思路。

2 天津軌道交通規劃場站綜合開發概況及存在問題

2019年，天津市先后啟動了4個軌道交通新建PPP項目，繼5月份地鐵7、11號線總投資525億項目落地后，12月份，地鐵4號線和8號線一期工程PPP項目社會資本采購工作圓滿完成。短短一年內，天津市軌道交通利用社會資本一舉達到千億規模，一躍占據了全國領先地位。在4條地鐵線PPP項目社會資本的招標文件中明確有“TOD（transitoriented development）以公共交通為導向的發展模式”章節，結合規劃國土部門的規劃條件及地鐵沿線車站場站進行綜合開發的方案策劃，可作為重要的授予中標參考條件［8］。例如11號線除了地鐵建設的總投資256億元，還有房地產開發上千億的投資。

在對比天津與各兄弟城市軌道交通的發展現狀后，發現目前的一個現象就是在建設初期僅重視交通功能，而忽視了軌道交通與城市發展的統一規劃，給城市的后續發展帶來了一些新的問題，主要表現在：

（1）對于軌道交通規劃場站綜合開發思想不統一，未能實現政策引領，而且缺乏先行先試的魄力。

（2）缺乏頂層設計，軌道交通對城市規劃的引導作用不夠，軌道交通場站與周邊土地缺少統一規劃，未能將軌道交通的帶動效應完全顯現。

（3）長期以來，軌道交通建設都存在重交通、輕開發的現象，在建設中未能把軌道交通建設與綜合開發進行有機統一結合，由此后期的綜合開發在一定程度上反而制約了軌道交通建設。

（4）隨著軌道交通的建設，軌道交通建設與場站綜合開發未能系統地結合。雖然沿線土地價值得到了大幅提升，但是作為軌道交通的建設方卻未能獲得土地增值的紅利，導致市區外圍待開發區域的軌道交通沿線市政配套基礎設施發展滯后。

術后影像學結果發現，跟骨骨折復位滿意，釘道位置方向與術前設計方案接近，典型病例見圖2。16例患者術后跟骨X線片測量數據，B?hler's角患側為（32.75±3.68）°，健側為（34.88±4.06）°，兩側差異無統計學意義（t=-1.551，P＞0.05）；Gissane's角患側為（121.44±8.35）°，健側為（117.81±7.71）°，兩側差異無統計學意義（t=1.276，P＞0.05）。術后X線片及冠狀位CT示載距突螺釘位置滿意，無1例穿入關節面。

（5）天津市4條PPP模式下的地鐵線路，采購期限長達30年，到第三十年，財政需要支付的補貼將成為天文數字，未來的償債壓力巨大。雖然場站周邊土地將會成為平衡財政補貼的有力工具，但是PPP模式的財政補貼支出并沒有列入政府債務。

3 運用層次分析法進行影響程度權重計算

針對以上問題的判斷，對各影響因素進行關聯分析，運用層次分析法（AHP）建立天津市軌道交通PPP項目開發影響因素的層次結構模型；通過金融因素、政治因素和技術實踐三個方面，確定了無政策引領、缺乏頂層設計、缺乏實踐、未能享受升值紅利和后期債務高昂五個影響因素。具體結構模型如圖2所示。

圖2 影響因素結構

判斷矩陣的構建是層次分析法的關鍵，一般為通過大量的問卷調查，通過各專家對各因素的相對重要性進行判斷，即進行定量化描述，并通過判斷標度值獲得判斷矩陣，將所得的判斷矩陣運用特征向量法按式（1）～式（3）求解權重及最大特征值［9－10］。

式中，A為通過兩兩比較所得的判斷矩陣；W為所求的權重向量。將所求得的權重向量作歸一化處理，同時利用最大特征向量值進行權重的一致性檢驗。

首先，根據式（2）計算一致性指標CI。

然后，查詢判斷矩陣對應的平均隨機一致性指標RI值［11］。

最后，根據式（3）計算出一致性比例CR。

式中，n為評價矩陣的階數，當CR≤0.1時，可認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，由此可得到各判斷矩陣及因素權重，見表1～表5。

表1 判斷矩陣A及權重

其中，λmax＝3，CI＝0，CR＝0。

表2 判斷矩陣B1及權重

其中，λmax＝5.134，CI＝0.033 5，CR＝0.029 9。

表3 判斷矩陣B2及權重

其中，λmax＝6.432，CI＝0.864，CR＝0.068 6。

表4 判斷矩陣B3及權重

其中，λmax＝4.214 2，CI＝0.071 4，CR＝0.080 2。

表5 各影響因素綜合權重

綜上所述，實踐中存在的各項問題對PPP項目開發的影響程度權重值，其中缺乏政策引領及后期債務高昂問題因素對PPP項目開發的影響程度最大。

4 思考與建議

軌道交通資源開發與軌道交通建設、運營的快速發展相比，還存在眾多問題。結合天津市軌道交通規劃場站綜合開發過程中各項問題和各因素的影響程度，提出以下發展策略和建議：

（1）軌道交通綜合開發的效率低下，主要是由于城市早期的土地開發以規劃與軌道交通規劃無銜接。為解決軌道交通綜合開發的盲目性問題，建議在城市總體規劃發展進程中，應預先將軌道交通的發展考慮其中，避免在政策實施過程中產生矛盾沖突，并及時調整城市規劃，充分利用軌道交通對城市空間的積極作用，為城市的后續發展和軌道交通PPP項目的開發創造有利條件。

（2）加強城市軌道交通與綜合開發規劃層面的控制和統籌，制定出適合當地實情的方案。同時在公共交通導向開發的理念下，將軌道交通場站作為開發強度集中點，并以周邊800 m范圍的原則，將周邊綜合開發功能區與軌道交通場站進行銜接。

（3）軌道交通集團作為特殊的企業，搞綜合開發，是為政府分擔財政壓力，應嘗試獲取多種途徑的軌道交通上蓋土地供應方式，減少政府對軌道建設的投資壓力。

（4）將軌道交通綜合開發與地鐵持續建設運營相結合，一方面軌道交通物業的綜合利用將大大提升周邊的商業價值；另一方面將軌道交通場站建設為城市的商業經濟中心，以提高軌道交通的運營收入。

（5）建議引導軌道交通資源開發市場化運作，讓市場的導向代替政府運作，而其余主要用于公益性的獨立場站，政府部門則在進行綜合分析后給予鼓勵政策吸引投資，大力發展具有經濟效益的項目，充分調動投資商的積極性，形成科學實用的軌道交通PPP模式開發。

（6）對傳統的股權融資和銀行貸款進行改進，并對土地管理、國資股權管理和合作收益管理等各方面進行調整，整合軌道交通非票務資源整體上市等多元化的投融資模式［12］，解決軌道交通PPP項目財政資金補貼不足問題，并對規劃場站綜合開發收益反哺軌道交通運營虧損問題和財政資金不足等問題進行提前評估和分析。

5 結束語

PPP模式下軌道交通施工加深了政府對項目中后期建設管理運營過程的參與，同時加大了企業對項目前期科研、立項等階段的準備工作。經層次分析法計算得出政策引領及金融債務對項目影響最大，在軌道交通綜合開發過程中應與城市總體規劃相結合，不斷加強其控制和統籌，在軌道交通上蓋土地的供應方式上進行多途徑的獲取嘗試，在開發過程中與地鐵持續建設運營相結合，并引導軌道交通資源開發進行市場化運作，同時盡可能地降低建設成本。最后對PPP模式下的合作及融資進行多元化的探索發展，促進軌道交通綜合開發健康快速發展。