善治視閾下的責任政府建設與社會主義市場經濟治理進路

王玉萍 左同宇

摘 要：為了避免出現市場失靈和政府失效的雙重困境，需要建立一個有效、有為、有力、有責的現代責任政府，促進公共利益最大化。善治為責任政府建設提供了理論前提和分析框架，而社會主義市場經濟治理的現實邏輯則為責任政府建設提供了新的內涵和實踐動力。當前，應在善治基礎上建設理性、生態、有為、法治、民主、協作的責任政府，建立有為政府與有效市場互動、政府行政職能與社會自治功能互補的多元治理機制，形成政府主導公正、市場提高效率的治理模式，從而使政府治理體現善治要求的權力分享的內在本質屬性和市場經濟治理要求的公平、自由、效率、法治、生態，最終實現經濟治理以及公共利益最大化的善治效果。

關鍵詞：社會主義市場經濟;責任政府;善治;經濟治理

中圖分類號：D62

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）04-0049-07

基金項目：國家社科基金重大項目“堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度的總體邏輯研究”（20ZDA016）;2019年江蘇省高等教育教改研究立項課題“‘互聯網+教育高校思政課混合式教學模式的理論與實踐研究”（2019JSJG256）階段性成果。

作者簡介：王玉萍（1978-），女，江蘇泰州人，南京信息工程大學馬克思主義學院副院長，南京信息工程大學濱江學院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國化理論;左同宇（1981-），男，江蘇漣水人，南京信息工程大學濱江學院黨委書記，副研究員，博士，研究方向：高等教育和公共管理。

市場失靈和政府失效是現代市場經濟國家治理過程中普遍面臨的雙重困境。責任政府能夠有效解決國家在現代化、民主化、市場化進程中產生的一系列新問題，包括政府與市場博弈過程中產生的矛盾。責任政府的研究不能僅僅停留在政府層面，否則難以取得理論突破和實踐創新。善治為責任政府建設提供了理論前提和思維框架，而市場經濟治理的現實邏輯則為責任政府建設提供了新的內涵和實踐動力。把責任政府建設放到善治的構建邏輯和市場經濟治理的演進譜系中考察，是解決市場失靈、政府失效的關鍵。改革開放40多年來，我國經濟社會已經并將持續發生深刻變化。黨的十九屆五中全會公報指出，要全面深化改革，積極構建高水平社會主義市場經濟體制，堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。以責任政府建設來加快政府職能轉變，激發各類市場主體活力，推動社會主義市場經濟治理，是有為政府承擔中華民族偉大復興的責任體現。這對于貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、全面深化改革、全面依法治國，都具有極其重要的理論意義和實踐價值。

一、公共利益最大化：善治、責任政府與市場失靈、政府失效的博弈

現代市場經濟運行過程中面臨的一個突出難題就是如何處理好政府與市場之間的關系。對于轉型國家政府與市場的關系，匈牙利經濟學家科爾奈認為，沒有一個強有力的政府，實現市場經濟的轉型幾乎沒有可能。在建構新的市場經濟秩序過程中，政府必須擔負起建立、規范和保護市場秩序的責任，為市場經濟構建一個良好的環境，為市場經濟正常運行創造良好的環境，為構建健康的市場經濟體系保駕護航。市場本身的缺陷更需要發揮政府監管作用，彌補市場失靈，完善市場經濟。而在公共教育、醫療衛生、社會福利等公共利益領域，市場是沒有辦法調節的，只能依靠政府干預。

政府在對市場社會干預的過程中，在對社會資源進行權威性分配和公共政策設計時，首要職責是促進公共利益最大化。正如新公共服務理論力圖在新的責任環境中要求行政人員行為合乎道德、民主原則和公共利益的要求，“新公共服務理論視角下的公共行政倫理價值的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位”[1]。但是，在市場經濟條件下，美國經濟學家道格拉斯·諾斯提出的“國家悖論”卻揭示了政府失效、失責的現實可能性。諾斯認為，國家有兩種職能，一是促進社會福利最大化，二是追求自身利益的最大化。政府自身利益和公共利益是兩種不同的利益，兩個職能是相互矛盾的。當代公共選擇理論學派的一個核心主題就是政府失靈理論，其基本行為假設是“人是自利的、理性的效用最大化者”[2]。政府官員的經濟人屬性不會因為其身份而改變，“進行市場決策的人和進行政治決策的人是同樣的，都受自身效用最大化的引導”[3]。

在現代民主國家，政府及其公共權力來源于人民的直接或者間接授權，在選舉、網絡、媒體等各種壓力下，政府為了獲取更多的執政合法性資源，必然要代表和實現公眾的利益訴求，政府自身的利益直接表現或轉化為公共利益。“公共利益是否真正被弘揚，主要取決于那些為實現公共利益的社會制度的設計和運行效率，也就是說不該對官僚或者說對人有過高的不切實際的期望。”[4]行政權力自身具有強制性、非自律性、權威性、擴張性等特征。政府作為行政權力的直接行使者，如果缺乏必要的監督，公共利益訴求會被各級政府、職能部門或成員利益所取代。在城市化、房地產管控、土地買賣、工程管理監督、直接投資、行政許可或政府參與企業活動等滲透著政府政績和利益的活動中，通過正式或者非正式的政治安排把公共權力私有化、市場化，必然會導致公共決策失誤和政府工作低效率，進而產生公共資源浪費、尋租和腐敗。在正式制度安排層面，法律法規本來是用來維護公共利益的利器，但是卻有可能被地方政府用來作為維護地方或部門利益的政治性選擇，成為對特殊企業遮庇而造成市場經濟非公平競爭的利器。在非正式制度層面，美國經濟學家弗雷德·麥克切斯內認為，這種現象就是“政治創租”和“政治抽租”兩種概念的體現。所謂“政治創租”是指政府采用行政干預使企業增加創收，人為創設租金，并以此誘導企業向政府交納一定“貢款”。“政治抽租”意指政府官員故意提出某些損害企業利益的政策，企業在這種脅迫之下不得不割舍自身利益與之分享，借此來維護和政府的和諧關系。這種不良的治理導致人民的利益被代理，權力配置結構的分化與市場化帶來的利益結構分化會導致市場失靈和政府失責的雙重震蕩，激化社會矛盾。所以，政府部門決策人的自私是導致政府失效的根本原因。而且，一旦政府越來越滿足這種獲取利益的方式，加之自身具備維護既得利益機制的能力，就會形成不斷強化這種能力的狀態。這時候，政府干預不但失效，在某些領域還會成為改革最大的阻力。經濟學家詹姆斯·格瓦特勒指出：“公共選擇學說的主要貢獻在于證明，市場的缺陷并不是把問題轉交給政府處理的充分條件。”[5]為了克服政府自利化傾向，按照“管理過程之父”亨利·法約爾的“權責對等”一般管理原則，政府部門的責任與權力必須是內在統一的，堅持權責統一;有權無責，必然導致權力擴張和權力濫用。以權責統一為核心的責任政府變革也是當代各國政府改革的方向與目標。

為了避免出現市場失靈和政府失效的雙重震蕩，必須建立一個有效、有為、有力、有責的現代責任政府，實現公共利益最大化。從現代市場經濟發展的歷程來看，責任政府與市場經濟之間具有互生互存的內在依賴關系，健康有序的市場經濟必然需要建立責任政府。“責任政府是現代市場經濟體系的重要組成部分，是一切向現代市場經濟轉型國家必須確立的政治基礎。”[6]從權責統一的基本原則來看，現代市場經濟條件下政府干預必須受到制度、機制的有效約束，政府行為必須自覺具備高度的責任意識。責任政府追求的是善治，體現的是一種理性思維，其本質特征就是政府職能回歸社會、服務于民，是政府與公民對公共生活的合作共管。善治的過程就是還政于民的過程。善治的基本要素包括責任性、透明性、開放性和公開性[7]。責任是治理模式的關鍵概念，也是治理理論的中心和基礎。這種責任和義務具有鮮明的價值旨向，就是追求公共利益的最大化，實現公共利益是其最終的、唯一的目的。“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”[8]，這與責任政府的價值訴求是一致的。在政府治理活動中，善治的責任性要求部門機構及其管理人員為了促進公共利益實現而履行一定的職能和義務。善治為責任政府的建構提供了理論基礎和行為導向，善治的政府一定是責任政府，責任政府是善治的必然邏輯，善治的程度與政府的責任性成正比。同時，沒有一個對社會進行良好治理的善治環境，責任政府就不可能真正意義上實現。

總之，在善治基礎上建立責任政府，實現公共利益的最大化，是化解政府干預與市場經濟二者之間張力的關鍵，能夠實現有為政府與有效市場二者的有機統一。責任政府是對善治理念的深刻而完美的闡釋，責任政府的構建只有是在實現公共利益最大化的前提下才有可能實現。

二、責任政府建設：社會主義市場經濟治理的善治邏輯與現實依歸

我國政府改革與經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革密切相關，具有極其重要的意義。習近平強調，建立中國特色社會主義市場經濟體制，核心是處理好政府與市場的關系。因此，必須加快和深化行政體制改革，建設適應社會主義市場經濟治理的責任政府。在善治基礎上構建理性、生態、有限、有為、法治、民主、協作的責任政府，建立有為政府與有效市場互動、政府行政職能與社會自治功能互補的多元治理機制，從而形成市場提高效率、政府主導公正、社會實現自治的治理模式。

（一）構建理性的責任政府，創新經濟治理方式

責任政府的前提是有能力的政府，無能力的政府其責任必然流于空談。這就需要發揮政府的集中領導作用。在我國社會主義市場經濟發展的過程中，政府的作用尤為突出。我國改革是一個經濟體制改革、政治體制改革雙管齊下的過程，是市場經濟逐步發展與政府職能轉變的互動過程。在經濟體制改革初期，由于新生市場經濟的不穩定性和不成熟性，確實需要發揮政府強有力的集中作用。此時政府會部分地代替市場，充當市場經濟的統御者、助推者、規制者，通過強化制度建設，初步建立市場經濟。正如美國政治學者曼瑟·奧爾森針對國家與社會的關系而提出的“強化市場型政府”，政府有十足的動力利用自己的權力去保護或者推進市場的繁榮。在這個漸進性改革過程中，政府成為經濟發展的中樞力量。實踐證明，我國改革開放40多年來，無論從經濟高速增長的平均速度和持續時間，還是到社會主義市場經濟體系的形成完善，如果沒有政府強有力的主導，而是單純依靠市場機制的自然發展，不可能取得如此的成就。

但是，這種政府主導的經濟發展路徑、治理方式并不應該是現代市場經濟發展的終極性制度安排，更多地是轉軌過程中的過渡性制度安排。隨著國內外環境的深刻變化，體制轉型的深化和改革的深入，市場分割程度不斷增加，我國經濟發展中深層次矛盾逐漸暴露，傳統的支持中國經濟增長發展的全球化紅利、人口紅利、資源紅利、環境紅利、投資紅利等要素稟賦逐漸消退，低要素成本推動和依賴外需驅動的外延式發展模式面臨著很大的挑戰。在這種環境下，政府在推動體制轉型和發展方式轉變過程中承擔的角色必然要發生變化，需要進一步梳理政府與市場的關系。現代市場經濟條件下，經濟增長和發展方式轉型的主體仍是企業和市場。經濟發展方式轉型必須通過政府改革、制度創新來創造和釋放新的紅利空間。政府要從大包大攬中解脫出來，深化市場導向的改革，強化自主、自由、開放、創新的市場競爭環境，給市場經濟、民眾自治充分的空間，向市場放權，將資源、土地、資金等壟斷性要素引入市場機制，由市場調節價格，建立市場機制充分發揮作用的體制。同時，在公共服務領域也要逐步改變，實現公共服務提供方式的市場化，利用市場經濟的競爭效率原則提供政府公共服務的水平和質量。在這方面，西方國家給我們提供了借鑒，“西方國家的基本做法之一是大力推行和發展公私部門的公共服務競爭機制。通過對內部和外部服務承擔者進行比較以檢驗資金的價值，保證公共服務以最佳的方式提供，實現‘市場檢驗基礎上的公共服務市場化”[9]。總之，凡是市場可以解決的問題全部交給市場，推動中國經濟發展方式從“政府主導型”向“市場主導型”轉變，從“要素驅動型”向“創新驅動型”轉變。政府要把有限的資源集中調配在市場最不可能充分解決的領域和政府行動最有可能產生公共效益的領域，而不是主要運用于經濟發展領域。發揮市場機制和政府調控機制在社會資源配置以及社會財富分配方面的各自優勢，在政府的理性化制度整合與市場經濟競爭的參與之間找到一個動態平衡點，構建現代市場經濟國家的秩序整合，推動市場經濟治理方式創新。

（二）構建生態的責任政府，推動經濟發展方式轉變

政府在行政過程中既要積極發展經濟，又要重視生態平衡，實現經濟的可持續發展。但是在“理性經濟人”行政價值觀的驅使下，政府往往會追求經濟短期快速增長而忽視對生態環境的保護。“生態型責任政府是一個全新的概念與主張，它要求將‘理性生態人行政價值理念注入責任政府的打造當中，在對政府責任體系的生態化整合前提下，提出從道德契約、政治契約和行政契約三個層面實現政府生態責任的重重‘契約式鎖定，從而保證生態正義的最終落實與轉化。”[10]生態責任政府不僅指的是政府保護生態環境，更是包含經濟、政治、文化、科技、社會管理等各個層面的生態因素，是政府融入社會發展各領域、全過程的生態發展，體現的是一種政府治理的手段、模式和方式。對于責任政府而言，生態責任只是政府責任指標的一部分，并非對政府生態責任的單向度界定，關鍵在于將生態綠色發展理念引入到責任政府。在生態責任政府建構的過程中，政府生態責任與政府經濟發展、政治建設、社會發展的責任指標構成一個動態的合理的全面架構，強調的是政治、經濟、社會、文化等各方面的均衡協調可持續的和諧發展。

改革開放之初，技術理性成為我國政府發展經濟的主導性思維。由于片面追求經濟增長速度，“高投入、高消耗、低效率”的粗放型經濟發展方式，造成了生態環境的破壞和自然資源的過度消耗，積累了大量生態問題，嚴重威脅到經濟社會的可持續發展。面對嚴峻的生態挑戰，習近平多次強調要正確處理經濟發展同生態保護的關系，尊重生態規律，樹立保護自然、順應自然的綠色發展理念。“我們不再簡單以國內生產總值增長率論英雄，而是強調以提高經濟增長質量和效益為立足點。事實證明，這一政策是負責任的，既是對中國自身負責，也是對世界負責。”[11]2015年4月，我國首次以中共中央、國務院名義印發《關于加快推進生態文明建設的意見》。十九大報告全面闡述了加快生態文明體制改革、推進綠色發展、建設美麗中國的戰略部署。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》中，多處涉及建設生態文明和美麗中國，賦予了國務院領導和管理生態文明建設的職權，有利于落實生態環境保護責任制。目前，“十三五”規劃綱要確定的生態環境9項約束性指標和污染防治攻堅戰階段性目標任務圓滿完成。“十四五”時期，必須繼續推進環境治理，持續改善環境質量。責任政府建設要適應綠色發展和可持續發展的“新常態”，通過加快構建約束和激勵并舉的生態文明制度體系、綠色循環低碳發展的產業體系、政府企業社會組織公眾共治的綠色行動體系，以綠色經濟發展方式來帶動經濟發展和生態修復，實現市場經濟和生態保護的良性循環。尤其是要構建政府生態責任的有效追究和落實制度，將官員的晉升和罷免與生態責任直接掛鉤，建立行政行為生態責任的承諾、履約、監督、清算機制。

（三）構建有為的責任政府，明確政府與市場的邊界

全能型政府往往不能擔負起責任，反而導致權力集中乃至專制。國家走向全能政府的根本原因在于忽視甚至有意規避了現代國家的另一重要特征：分殊性[12]。國家劃界于社會，如果政府僭越了自身的合理邊界，過度介入本應由市場解決的領域，與一般逐利的市場企業無異，嬗變為政府企業，那么政府就有可能利用掌控的一般企業不具備的公權力，去實現政府企業自身組織及成員利益的最大化。尤其是當公共利益與政府自身利益不一致甚至相背離的情況下，政府公權力就會蛻變為侵害民眾利益的工具。縱觀我國經濟體制改革過程，官員尋租行為的升級與政府控制市場的程度升級幾乎是齊頭并進的。因此，不明確政府與市場的關系，善治就不可能實現，這就需要從體制上進行變革，重新定位政府職能。首要的就是劃清政府與市場的邊界，明確政府的責任邊界。“我國經濟發展的體制性障礙還未完全消除，特別是政府職能轉變還不到位，市場和社會發揮作用還不夠充分，有些該管的事沒有管好或管到位，有些該放的權沒有下放或放到位，對微觀經濟事務干預過多過細，社會管理和公共服務職能比較薄弱，有的出現職能錯位、越位、缺位等現象。”[13]政府要從對市場的微觀、直接干預和管制中解脫出來，打破行業壟斷，進一步簡政放權。大幅度減少政府對資源的直接配置，在推進供給側改革、實現創新驅動等方面，通過市場規則、市場競爭有效推動資源配置與利用。凡是市場機制能夠自行調節的，企業、法人和公民能夠自主決定的，行業組織機構能夠自律解決的，政府就不要通過行政管理解決。防止政府對市場經濟的過度或者不正當干預，實現從全能型政府向有限型政府轉變。

有限型政府并不意味著政府作用的弱化，防止“越位”并不意味著在職能領域“缺位”。有限的責任政府也是有效、有為的政府，是能夠高效履行政府職能、高質量提供公共服務的政府，是能夠克服市場經濟治理過程中遇到各種挑戰問題的政府。“市場本身是自發性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市場，市場需要有政府的強制力作為后盾。”[14]政府職責要放在市場本身不能解決的問題上，主要包括宏觀調控、經濟調節、自然壟斷、破壞性競爭、市場監管、公共服務、社會管理等方面。把社會或公眾的滿意度，作為政府最重要的責任，尤其關系民生、社會公正方面是政府改革的重點，包括完善社會保障制度、保護弱勢群體、縮小貧富差距、增加公共性民生投入等。現代市場經濟條件下，政府要由掌控市場秩序逐漸轉向維護市場秩序，包括市場競爭的主體秩序和交易秩序。政府應該專注于公共利益的協調，堅持超越性與公正性，構建一個市場主體公平博弈的平臺，為市場主體制定合理的競爭規則，協調市場經濟的多元利益關系。政府要把精力從短期、直接的管控轉到研判國內外經濟發展形勢，以更寬廣的視野和更長遠的眼光制定前瞻性的、總體的、中長期的發展戰略，使政府做到“多掌舵、少劃槳”，實現責任政府和有效市場為依歸的善治社會目標。當然，這并不意味著在微觀經濟領域，政府就不能發揮作用。由于我國特有的制度優勢，在宏觀經濟調控和微觀經濟干預方面，我國政府都發揮了非常有效的作用。在微觀經濟事務上，相較于宏觀政策而言，政府有著更為廣闊的空間。不過，微觀經濟領域干預的有效對于政府干預的能力和水平有著更為嚴格的權責界定。

（四）構建法治的責任政府，建立市場主體充分發揮自身潛能的根本準則和激勵機制

權力與責任是相互依存的共生體，政府權力的行使必然要以規定的責任為前提，“濫用裁量權是所有不負責任的行政行為的根源”[15]。法治是杜絕濫用權力的根本，沒有制約的權力必然導致權力的放縱和腐敗。從善治的視角來看，法治是指治理的合法性取得良好的法律法規的制定實施。法治直接關系到善治的治理基礎和運行效率。良好的法律規范是政府合法性的重要來源，是實現政府責任的前提，也是責任政府走向善治的必由之路。市場經濟是法制經濟和契約經濟，政府責任游離于法律之外，很有可能蛻變成為專制，影響市場在資源配置方面的基礎性作用。

習近平在中央全面依法治國工作會議上強調：“要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破，用法治給行政權力定規矩、劃界限，規范行政決策程序，加快轉變政府職能。”[16]通過法治方式建立責任政府，必須以法律法規的形式劃分政府權力和個人權利范圍，以及政府、市場和社會的治理邊界，明確政府哪些可為、哪些不能為。只有通過法律程序把明確的責任規范化、制度化，才能限制權力邊界的模糊性和公權力觸角的無限擴張，才能從根本上改變目前政府與市場的主從關系，為市場經濟的發展提供必要的民主環境。同時，對于市場主體的私權利要予以有效保護和必要擴大，堅持“法無禁止皆權利，法無禁止不得罰”的原則，并滲透到立法、執法、司法、監督等各個環節，使法律成為市場經濟運行的根本準則，建立市場主體充分發揮自身潛能的激勵機制，實現政府與市場的和諧相處。

（五）構建民主的責任政府，以民主政治制度推動建立善治式責任政府

對政府權力進行實質性的監督和約束，使其把公共利益放在首位，避免其在市場經濟的逐利性下，把權力演變為謀取自身利益的工具，這是構建良序市場經濟的前提。但是，“誰來治理治理者”和“誰來監督監督者”卻是政府主導型責任政府面臨的難題，也是阻礙實現善治的關鍵性因素。按照亞伯拉罕·林肯的描述，理想的政府是一個“民有、民治、民享”的政府。責任政府的合法性在于“由‘權力構建責任到‘權利構建責任，……通過公民的直接參與或委托授權活動所追求‘承認的統治或‘同意的統治這種自治方式解決”[17]。現在，我國新聞輿論、網絡媒體正成為民間成長出來表達公民權利、維護公民利益、對政府權力和利益監督的重要平臺。但是，輿論監督并不是責任政府建設和現代民主制度的主要途徑，也不能從根本上保證善治的實現，關鍵在于通過民主制度安排來監督消除政府濫用權力的可能性。沒有公開透明的信息暢通渠道，沒有實質性的約束和制衡機制，沒有正式的責任追究制度，民眾就不能了解政府是否代表了他們的利益，不能對其采取恰當的懲戒措施。這樣的政府至多是回應性政府，而不是責任政府。

“責任政府并非一種獨立的政體，而是民主的實踐形態。然而，不是所有形態的民主都實行或實現了責任政府;責任政府是民主的發達形態。”[18]因此，責任政府建設要重塑行政的民主性和公共性，關注公共利益、保障公民權利、維護人民利益、增進社會福利，實現從政府中心到公民中心的變革，建構發達民主政治基礎。以現代民主制度確定政府的正式責任和非正式責任、責任關系及其責任屬性（行政責任、政治責任、法律責任等），以及問責的途徑和方式，實現從對上級負責的內部責任轉變為對民眾負責的外部責任。按照民眾的期望和善治的要求制定治理目標，根據治理的實際績效接受問責，使政府行為處于民眾的監督之下，打造陽光透明政府。加強行政問責、司法監督，建立責任確定機制和責任獎懲機制，與政府官員的提拔任命和利益分配等結合起來，提高政府責任實現機制的系統性和平衡性。對政府的權力要予以制約，改變決策權、執行權、監督權都集中在政府的現狀，建立現代民主政治下的善治式責任政府。“責任政府既是一種民主理念，也是一種對公共行政進行民主控制的制度安排。”[19]第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，在“國家機構”中增寫“監察委員會”，確立了監察委員會作為國家機構的法律地位。黨的十九屆四中全會提出，要“落實行政執法責任制和責任追究制度”。通過建立集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，實現對履行職責不力、失職失責的政府部門人員進行問責。

（六）構建協作的責任政府，形成開放、參與、協商、回應的治理體制

對于政府而言，善治就是政府與社會合作的公共管理。從政府問責視角來看，“來自社會、媒體、利益群體與公民對政府的‘自下而上的問責，這就是對政府的社會問責（Social Accountability）。……社會問責對政府問責具有重要的作用，當公民和社會組織在政府問責中扮演重要角色時，將使傳統的政府問責方式變得更有成效”[20]。公民參與政府管理的深度和廣度、社會問責的水平決定了善治的實現程度。沒有社會組織、企業、公民積極主動的參與、合作，沒有制度化的社會問責，善治就不可能實現，政府合法性就一定會受到影響。因此，善治的基礎與其說是政府，倒不如說是公民社會。現代政府變革的總體趨勢是政府與社會自治組織多元化主體的協同管理，實現社會治理（Governance）與政府管理（Administration）的有機結合。構建責任政府，必須改變傳統政府與公民社會之間的不均衡狀態，形成政府與公民之間自上而下和自下而上的良性雙向互動，“把行政權力行使過程中面對的廣大社會公眾這一社會因素容納進來，使公共權力與社會公眾的權利發生直接的責任關系，這樣才能使責任政府具備現代政府管理意義上的內涵”[21]。美國學者蓋伊·彼得斯認為，參與式政府是未來政府治理模式的一種，“它強調讓公眾參與政策過程的所有階段，而不僅僅是在政策執行后抱怨或提供有關政策執行方式的反饋信息。這種積極的態度能使錯誤在出現以前就可以得到糾正”[22]。這種分權制度化能夠把科層制中被排斥在決策過程以外的基層團體、政治力量吸收到政府管理活動中來，以改善政府本身的管理，減少決策的失誤及成本。

隨著市場經濟的發展，利益主體日益多元化，利益訴求也日益多樣化。在缺乏多元參與和協商民主的情況下，以行政管控為主的政府治理模式政府所認定的公共利益與實際的公共利益并不見得必然一致，這容易激發更多的矛盾。社會各種矛盾沖突之所以凸顯，根本在于利益表達、利益協商、利益整合與利益采納機制的缺失，在于沒有建立起民眾參與政府決策執行、問責政府的機制。市場經濟條件下，政府要改變傳統單純依靠行政命令、強制手段的治理方式，協調好自上而下的責任使命感和自下而上的責任訴求之間的關系，承認多元利益主體的存在，發揮多元主體作用，形成開放、參與、協商、回應的共治局面。利益表達與訴求是善治的重要公共產品，政府要把形成良性的利益協商運行機制作為自己的重要責任，建立起利益“輸入—綜合—接納—輸出”機制，把分散的利益訴求凝聚為合法的、建設性的公共利益表達，實現公共政策制定的社會化。黨的十九屆四中全會提出，要構建多主體的“共建共治共享”的社會治理模式。為此，要通過公共決策聽證、民情民意調研、民主評議、咨詢會議等多元化、柔性、民主的參與協商制度供給，健全公民參與政府決策的法規和程序，拓展民眾參與行政過程的深度和廣度，使人民在政府的管理活動中能夠充分地表達自己的合法權利。充分調動市場主體參與善治的主動性和積極性，實現“管理主體多元化”和公共治理關系的理性化，使政府的公共決策體現公平性、社會性、科學性。

三、結語

當前我國經濟社會發展進入全面開放的國內國際雙循環的新發展格局，政府、市場、社會三者之間出現了更為錯綜復雜的關系和局面。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出了一系列激發市場活力的戰略性舉措，如何創造性地將這些舉措落實到位，考驗著政府的責任和能力。這就要求進一步深化責任政府建設，加快轉變政府職能，厘清政府與市場的邊界，實現有責有為政府和有效有力市場的深度融合。通過制定政府部門權力和責任清單，加強對行政權力的監督和制約，縱深推進“放管服”改革，推進行政審批制度改革，實現政務審批的制度化、規范化、程序化，進一步激發市場主體活力和社會創造力，促進各類市場主體蓬勃成長。只有全面推進責任政府建設，實現政府行政方式的法治化、規范化、集約化、信息化、問責化，既發揮政府作為人民根本利益代表者的作用，又實現對經濟社會生活的協調，深化政府、市場、社會在治理中的合作路徑，建立有為政府與有效市場互動、政府行政職能與社會自治功能互補的多元治理機制，實現經濟治理以及公共利益最大化的善治效果，才能充分激發社會主義市場經濟的活力，推動經濟健康穩定可持續發展，從而為實現第二個百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興奠定堅實基礎。

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【責任編輯：閆生金】