鄉村治理主體結構：內容構成、問題成因和優化路徑

劉方亮 劉雁成

摘 要：在改革開放以來一段時期的鄉村治理實踐中，以競爭性選舉為核心的制度建設往往被視為影響治理成敗的決定性因素。這一傾向忽視了由鄉村社會豐富主體間交往關系所構成的主體結構的重要性，在鄉村治理實踐中也日益呈現出建構性制度建設理念與本土現實資源之間的張力，甚至在一定程度上導致了經由民主選舉產生的治理主體權責不明、利益關系錯位等問題，從而造成了對鄉村治理現代化進程的阻礙。鑒于此，有必要審慎地分析評判此前治理主體結構模式及其制度建設理念，通過厘清存在于現有主體結構中的主體缺位、權力越位、職權錯位等矛盾問題及其深層成因，以完善黨領導下的鄉村治理結構、推進村務公開、加強制度供給為基本路徑，依托本土資源，不斷調適、優化鄉村治理主體結構，進而推動鄉村治理現代化本土理論與實踐的同步前進。

關鍵詞：鄉村治理;《村組法》; 主體結構

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）04-0073-08

基金項目：山東省高校科研計劃項目“中國特色社會主義政治學學術體系自主性建設研究”（J18RA026）的階段性成果。

作者簡介：劉方亮（1988-），男，山東青島人，青島大學政治與公共管理學院講師，博士，研究方向：政治學理論與中國政治;劉雁成（1996-），男，山東青島人，中共黑龍江省委黨校黨史黨建教研部碩士研究生，研究方向：黨的建設。

一、問題的提出

鄉村治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，其具體方式和過程歷來受國家戰略和制度的深刻影響。改革開放以來，隨著“村社合一”的人民公社體制逐漸解體，以及鄉村治理經濟基礎的變革與城鄉關系的重構，鄉村治理的方式和路徑發生了重大變化。尤其是20世紀90年代以來，隨著村民自治選舉的制度建設與實踐推進，圍繞著通過競選方式獲得鄉村治理授權，鄉村社會中各主體間展開了廣泛的競爭和博弈，構成了基于鄉村基層選舉制度的村民自治秩序。同時，鄉鎮政府則主要聚焦于管理制度建設，兩者的結合形成了以“鄉政村治”為基本形態的鄉村治理格局。從積極意義上講，以選舉為核心的村民自治激發了農民的政治參與意愿，喚醒了農民的民主意識，使農民突破以往主要依靠動員和運動方式參與政治生活的模式，向前邁進了一大步，增進了其自身的自主性與能動性。同時，這一制度也深刻地影響到鄉村社會中的干群關系，農民的主體性顯著增強，對鄉村干部形成了一定的制約，一定程度上改變了基層政府的行為邏輯。在更為宏觀的層面，這種源于“草根”的直接民主形式也為人們探索中國特色社會主義民主建設在基層社會的實現方式提供了一條可能的路徑。無論是政界還是學界，都普遍期望通過農村自治鍛煉群眾的民主參與能力，創新民主的實現方式。

不可否認，基于民主選舉的村民自治制度之于農民權益的維護、鄉村治理的推進乃至中國政治的發展意義重大。但是，這種肯定“僅僅反映了當前我國農村村莊實際情況的積極方面”[1]。考慮到制度建設的理想與現實資源之間必然存在的巨大張力，以及村民自治尚處于發展初級階段的事實，則更應審慎地認識其現存的問題和局限。村民自治就其發端而言“是村民自發性的民主要求與國家有意識的推動和介入相結合的產物”[2]，這種民主探索距離事實上演化為成熟的民主理論和完善的制度框架尚待時日。盡管《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）從“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”等方面對村民自治進行了制度設計，但制度設計在落實過程中面臨各種阻礙的現實卻是不可避免的。畢竟，中國仍是一個擁有幾億農村戶籍人口的大國，且仍處于激烈的城鄉結構轉變進程中。這就決定了鄉村治理具體情況的復雜性、動態性遠遠超出了以往任何理論的有效解釋范疇。考慮到治理現代化的普遍性規律必然要以具體而微的基層實踐予以落實，那種寄望于整齊劃一、總攬全局的制度安排和頂層設計能直接轉化為基層治理現代化的績效、能一勞永逸地改變鄉村治理傳統的想法顯然有失客觀。而且，在村民自治制度的具體實踐中，還存在著一個制度建設的傾向性問題，即相較于“民主選舉”的備受重視與推崇，更能體現社會主義基層民主實質性內容的“民主決策”“民主管理”“民主監督”等則被相對地忽視，這也導致了“村務決策、管理和監督中的不民主、不規范和違法亂紀現象”[3]時有發生。

從完整地理解基層群眾自治的角度看，“四個民主”內在結構的失衡，暴露出了此前對于民主功能和形式存在著片面性理解，即賦予了民主選舉過多的價值性內涵，而在一定程度上失去了對民主實質性、參與性和過程性內涵的關注。盡管民主選舉是村民自治不可或缺的手段，但自治也同時包含“自主治理、積極作為的政治品質”[4]，以及相應的政治文化、政治機制建設的內容。也就是說，村民自治制度作為一個民主制度概念的同時，也是一個管理制度和組織制度概念。正如習近平所指出的：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利;要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。”[5]適應村民自治的全面性內涵，其對鄉村治理主體關系的要求也就超越單純的選舉——授權，而表現出更為豐富的樣態和形式。故此，如何協調和處理主體間的豐富關系，也會對村民自治和鄉村治理的效果產生重要影響。

進一步講，主體存在于一定的社會關系之中，其本身具有實踐性、現實性的品格。但是，對選舉環節過度重視，甚或以選舉取代村民自治本身則在很大程度上意味著對人的抽象化理解，“見物不見人”“見事不見人”[6]。由此可能致使民主本身被虛化為除選舉指標外無實指之物。這種觀念有悖于民主的大眾性、參與性、過程性宗旨，亦會便于少數更善于操縱民主程序的“精英”在更少的道德風險下將手中的特權合法化。鑒于此，基層民主要發揮對鄉村治理的積極推動作用，就必須立足于具體的主體實踐之上。而主體“有意義的行為只有在主體間社會語境中才得以成為可能”[7]。因此，必須準確分析主體結構關系的性質、要求，才可能把握主體之于特定民主形式和功能的作用。其基本邏輯線索如下：

事實上，重視鄉村主體之間的關系歷來是分析鄉村問題的重要方法，費孝通先生就以“熟人社會”描述鄉土中國的特征。改革開放后，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程的不斷推進，鄉村經濟社會政治發生了顯著變化，各類主體不斷分化產生，出現了“半熟人社會”的特征。在新型的基層鄉村權力結構中，各類鄉村治理主體基于其各不相同的能力、地位、分工和利益傾向等，在現有鄉村自治制度框架下，不同程度地介入鄉村治理，并在此過程中相互博弈、合作、協調、協商，形成了一個相對穩定的主體結構。這樣一種主體結構為把握村民自治和鄉村治理提供了一個合理和全面的研究視角。申言之，人所處的社會關系對人的意識和行為具有根本性的塑造作用，作為一種社會關系的主體結構，對主體本身以及作為上層建筑的村民自治制度同樣具有至關重要的促進或制約作用。一方面，主體結構是主體存在和活動的基本場合，也是其確認自身身份的條件，而“沒有身份認同的行為體也就沒有利益可言”[7]，只有把握主體結構才能理解主體活動的基本要求和內在邏輯。另一方面，主體要參與治理過程，發揮治理功能，就必須使其觀念適應于主體結構的要求，使其行動符合主體結構的規范，使其自身有機地融于主體結構之中。

在此認識之下，近些年來，國內相關研究已經開始有意識地從單純的制度建構邏輯轉向客觀分析制度建構過程與實際資源供給之間的關系問題，其中也包含著一系列對于鄉村治理主體結構的研究成果，諸如探究鄉村治理中的鄉政村治關系、“兩委”關系、干群關系，探討鄉村社會公共生活和基層協商，等等。這些研究對各主體間關系進行了深入分析，亦為本研究提供了重要的學術支撐。但是，從各主體結構關系的視角上把握鄉村治理主體結構的文獻尚不多見，這可能造成分析缺失整體視角。在既有研究的基礎上，我們嘗試將研究繼續推進下去，對以下問題予以分析：一是鄉村社會主體眾多，但獲得授權參與鄉村治理的有哪些？這些主體在整體上呈現何種關系結構？二是鄉村治理主體結構的實際運行面臨何種問題？其成因是什么？三是應通過何種路徑優化鄉村治理主體結構？

二、鄉村治理主體結構的內容構成

作為鄉村治理的基礎性法律，《村組法》中已經對何種主體可以參與鄉村治理進行了制度上的規定。具體來說，包括村民委員會、黨的基層組織、鄉鎮政府、村民、駐本村企事業單位、群眾組織等。同時，《村組法》也以法律的形式明確規定了相關主體的權利與義務：（1）村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。（2）中國共產黨在農村的基層組織作為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定，領導鄉村治理、團結動員服務群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘，發揮著在鄉村治理中的領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。需要指出的是，由于鄉鎮一級的黨組織對村級黨組織擁有直接的領導權力，因而也構成鄉村治理的重要領導主體。（3）人民政府、鄉鎮政府負責指導、支持、幫助村委會行使職權，但不能干預自治范圍內事項。鄉鎮上一級人民政府負責糾正鄉鎮政府的不當干預。（4）村民擁有對村干部的選舉權和監督權，村委會向由村民組成的村民會議或村民代表會議負責;村民會議和村民代表會議推舉產生村務監督委員會，具有一定的監督權。（5）駐村的企事業單位、群眾組織，可派代表列席村民會議，參與農村社區建設，在處理涉及自身事務時，可與村委會協商。據此，利用nvivo12軟件中的網絡關系功能，可以繪制主體結構的基本樣態（下圖），由此較為直觀地把握鄉村治理主體結構的內在邏輯。

首先，主體間的關系類型具有多樣性。《村組法》賦予了各類鄉村治理主體以不同的功能、地位和作用，造成主體間關系不盡相同。概括而言，其關系類型大體包括：領導、指導類關系，如黨的基層組織對村民、村委會的領導，鄉鎮人民政府對村委會的指導，鄉鎮上一級政府對鄉鎮政府不當干預行為的糾正。產生—負責類關系，如村民選舉產生村委會，后者向由村民組成的村民會議或村民代表會議負責;村民會議或村民代表會議推選產生村務監督委員會，后者向前者負責。制約類關系，如村務監督委員會對村委會的監督。協商類關系，如企事業單位、群眾組織與村委會的協商，等等。多樣化的主體關系反映了治理主體互動過程的復雜性，亦對有效處理主體關系本身提出了更高要求。也就是說，盡管不同主體及其間關系在重要性上有所區分，但并不能因此相互取代，各主體應規范活動、各司其職、相互配合，以此達成主體結構的和諧狀態，發揮對鄉村治理的正向推動作用。并且，主體的權利義務是統一的，尤其對村委會選舉而言，不能人為割裂通過選舉獲得授權與對選舉主體的負責兩方面關系，而應在這種統一性上把握主體結構的互動要求。

其次，村委會是鄉村治理主體結構的中樞節點。在制度設計上，《村組法》以村委會的產生和運行過程為載體對各主體的治理行為進行授權。同時，明確規定了村委會“辦理本村的公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等”職權，及其所具有的生產服務和協調、管理集體土地和財產等功能。這一設定使得“村委會在村級事務的決策中居于中心地位”[8]，各類主體須通過處理與村委會的關系，才得以參與鄉村治理。總體而言，各主體與村委會關系包含以下幾方面內容：一是產生村委會，如村民選舉出村委會成員，或參與選舉成為村委會成員。二是影響村委會的運行，如基層黨組織的領導、鄉鎮政府的指導、村監委的監督等。三是與村委會工作上的協調，如企事業單位或群眾組織與村委會的協商等。以村委會為中樞，鄉村治理主體在整體上也形成了相互制約和影響的態勢：村民選舉產生村委會，并組成村民會議或村民代表會議，其不僅審議村委會工作，也直接決定相關事宜;由村民會議或村民代表會議產生的村監委對村務工作進行監督。而且，村民“開展自治活動、直接行使民主權利”也得到基層黨組織的支持和保障，后者同時也與村委會構成領導與被領導的關系。有鑒于此，對鄉村事務的治理就需避免片面化視角，而應統籌考察主體之間的關聯與矛盾，以此為鄉村治理提供良好的運行條件。

最后，規范各種關系的目的在于保障村民的民主權利與合法權益。《村組法》總則第一條明確規定，該法制定的目的在于“保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益”。其對各主體間關系的設定也都在保障村民的民主權利。如在民主選舉上，村民直接選舉產生村委會，并以村民會議或村民代表會議的形式，“審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定”;村監委（其成員在村委會成員及其親屬之外的村民中推選）也負有對村委會的監督之責。再則，村民在村民自治之外，也有相應的制度和法律手段維護自身權益，這主要體現在鄉鎮人民政府有權責令改正“村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的”行為。同時，村民也有權向法院起訴村委會或其成員的侵權行為，從而全面保障村民的合法權益。

三、鄉村治理主體結構面臨的問題與挑戰

如上所述，《村組法》以制度的形式規定了各類鄉村治理主體所處位置及其各自的權責范圍，在此基礎上確定了主體間關系。鑒于制度的規范性、強制性和滲透性，制度規定必然深刻影響主體的交往互動，而由此所形成的鄉村治理主體結構理所當然地體現制度邏輯，總體上也能夠同步推進村民自治和鄉村治理。但不容忽視的是，現實中依然存在一些制約上述規定落實的阻礙因素。一方面，市場化、城鎮化、工業化和信息化的不斷推進促使鄉村社會所處的宏觀環境發生變化，從而使得主體之間的利益取向更為多元，其行為邏輯也殊為不同。另一方面，隨著鄉村經濟社會結構的變化，鄉村社會主體呈現出進一步分化的趨勢，與《村組法》相關規定有所出入。例如，各類新經濟組織、社會組織和自組織等在內的主體不斷分化產生，并在鄉村治理中扮演愈加重要的角色，而其在現有制度中的活動空間較為有限。此外，宗族勢力、鄉村混混和黑惡勢力等群體也不同程度地參與到鄉村治理過程中，由此亦考驗鄉村治理制度效力。如此，文本制度的規定與實際情況出現一定程度的脫節，主體的地位、作用較之于文本制度規定發生“位移”，鄉村治理主體結構的穩固性，及其對鄉村治理的正向推動作用受到影響，概括來說，主要表現在以下方面。

首先，黨的領導核心作用受到制約。基層黨組織在鄉村治理中揮發領導核心作用，其對鄉村治理全局的把握和對各主體活動與利益的協調，是鄉村治理主體結構得以成型并保持穩定的前提。不過，一段時期以來，由于部分基層黨組織和黨員干部出現組織、紀律松弛問題，以及在既有的鄉村治理中對落實黨的領導的重視程度相對不夠，導致鄉村治理主體結構中黨的領導權威有所下降。這一現象無疑是不符合中國特色社會主義鄉村治理的發展目標及要求的。從根本上講，黨的領導權威與村民自治權利是統一的，在中國語境當中，加強黨的領導與發展村民自治并不矛盾。但是，如何在機制層面對二者予以銜接和平衡卻是一個較為復雜的問題。事實上，“怎樣才能既防止自治的‘大民主削弱權威，又防止權威消解自治的民主性，理論界并沒有給出清晰的答案”[9]。并且，黨的領導作用缺位又可能通過鄉村治理主體結構的內在關聯性，波及到其它主體的治理活動，或給制度外主體的不當行動留出空間，影響治理主體互動實效。此外，在主體類型日益豐富，主體主動性、自主性日益增強的情況下，黨組織也需要對吸納相關組織參與到治理過程中的問題進行慎重的思考和應對，由此化風險為動力，提高決策科學化和民主化程度，減少政策阻力。不過，各類組織在活動目標與行動邏輯上并不必然與黨組織的領導完全一致，因而這一過程也對黨的領導藝術和領導水平提出了更高要求，某種程度上也制約了對各個主體的領導。

其次，村委會的自治功能相對弱化。村委會是《村組法》主要的規定對象，村民自治制度很大程度上就是圍繞著村委會的選舉、運行和監督展開的。在實踐中，各主體的治理活動需同村委會發生一定關系才得以進行。在此過程中，村委會自治功能的正常發揮難免受到影響。這種影響，其一，來自于鄉鎮政府行政權的干擾，后者往往憑借其在人事任免、資源配置等方面的優勢干預村委會日常工作，導致村委會的自治功能萎縮，甚至“成為受鄉鎮政府控制的半行政組織”[10]。其二，村委會與本村黨支部也存在齟齬的可能。尤其是在“兩票制”和“雙肩挑”并未得到落實的地方，村兩委之間出現矛盾的可能性會大大增加，從而也就造成了制度結構本身對于制度運行目標的梗阻作用。其三，村民個體與群體的自治權與村委會自身的行政權力之間也存在著一定程度的沖突，盡管一般而言村委會可以通過其體制、資源等方面的優勢影響村民的自治活動，但這種沖突關系卻可能壓縮村民自治的活動空間，村民參與民主治理的積極性及對村委會權威的評價和接受程度也會出現明顯的下降，這反過來將弱化村委會的權威。

再次，村民個體自治權利的行使面臨諸多挑戰。在城鎮化和市場化不斷推進的背景下，農民離村務工經商已成為常態。人口的向外流動在促成鄉村社會開放性的同時，使得“傳統時期的道德規范、村規民約、公共規則、宗教信仰對農民的約束與規范作用越來越小”[11]。而脫離“熟人社會”和鄉村隸屬關系的村民日益呈現原子化、個體化的狀態，難免對本村公共事務產生冷漠態度。在鄉村治理過程中，村民個體的缺席無疑會造成主體結構的重大缺陷。并且，由于在選舉制度之外，其他落實村民自治權利的渠道，如民主監督、民主協商、民主決策等并不通暢，效果也相對有限，就導致民主選舉成為了不得不承載過度的民主自治預期與功能的制度載體。相應的，如果民主選舉也蛻變為少數鄉村“精英”掌握特權的工具，那么普通村民對于自治的興趣和信心也會進一步降低，從而形成一個自治動力—自治可能之間的惡性循環狀態。

復次，新型經濟組織缺乏參與鄉村治理渠道。經由家庭聯產承包責任制而獲得生產經營自主權的農民，因“對經濟利益的追求和在追求中的競爭壓力”[12]，又進一步走向聯合，由此催生出了包括農民合作組織、鄉鎮企業等在內的各類新型經濟組織。由于這類組織能夠較為有效地確保農民經濟利益，幫助農民增收，因而獲得了較高的認同，也由此具有了一定社會資源和經濟資源的優勢。這些資源同時也是鄉村治理有效推進必不可少的要素，鄉鎮政府和村委會要維護社會穩定、促進經濟發展、建設文明鄉村，就必須同各類經濟組織展開合作，通過后者獲得資金、技術、人員等方面的支持。同時，這些經濟組織也需要從鄉鎮政府和村委會獲得政策、環境上的扶持和幫助才能進一步發展。因此，其在鄉村治理運行中的作用與深入參與鄉村治理的意愿日益重要和迫切。但是，在當前的鄉村治理主體結構中，其實際地位與現實作用卻并不相匹配。從《村組法》的相關規定看，新型經濟組織僅僅具有作為駐村企事業單位、群眾組織之一列席村民會議的權利，并無具體的管理權、決定權或監督權。當然，考慮到中國各地區情況的復雜性，以及避免資本力量對鄉村社會的過度滲透，在法律層面不賦予這些經濟組織以明確的治理主體地位是合理的。但是，這并不意味著不能在可行的政策領域的彈性空間中為其預留一定治理權利，因為對于那些經濟組織的活動與鄉村治理間正相關性很高的地區來說，規范化其在治理活動中的地位和權責，對于減少治理成本、提高治理效率顯然是有好處的。

最后，鄉村自組織的定位不明確。當前，村民經由自身結合、協作，自發產生了諸多公益性、互助性、服務性、娛樂性自組織。這些自組織承擔了鄉村社會在教育、交通、養老、治安、文體等方面的部分功能，并在事實上對鄉村治理過程產生了一定影響。但與其現實功能形成對照的是，在制度層面，自組織作為鄉村治理主體的地位卻并不明確，相關法律并未對自組織活動及其參與鄉村治理的方式方法作明確規定。由此就可能導致或以血緣、地緣、業緣為紐帶構建，或“基于資金、技術、政策、文化等新型要素而形成”[13]的自組織產生一定的排他性，影響到鄉村自治對于自治主體平等性的原則要求，甚至可能從中進一步孕育出村民自治制度的異己力量，阻礙鄉村治理目標的順利實現。因此，如何審慎地對待自組織發展的客觀現實，如何將其由疏離于體制外的準治理主體轉變為體制內的治理主體，將是考驗未來鄉村治理主體結構科學性、穩固性的一個重要議題。

四、鄉村治理主體結構現有問題的成因

鄉村治理中影響自治效果的問題，有必要追溯至主體結構方面予以探究。同時，對其成因的深入分析，亦將使我們對于多元治理主體結構下的鄉村治理規律形成一個更為深刻、全面的認識。因此，基于鄉村自治不斷改進的目標，我們有必要在相關研究中進一步提升主體結構問題研究的權重。具體而言，據此所概括出的鄉村治理主體結構現有問題的原因主要有以下幾方面。

首先，主體缺位，即主體未能在主體結構中承擔起應有的責任。以制度文本為參照，可以發現這種缺位具有兩方面表現：列于制度文本中的主體未充分發揮其法定作用，導致主體的功能、作用缺位;未列于制度文本或在制度文本中并不重要的主體在實踐中發揮了更大的作用，或不適當地發揮作用。前者如作為領導核心的黨組織的作用缺位、村民在鄉村治理的空間缺位，后者如新型經濟組織和鄉村自組織的體制缺位等。無論何種意義上的主體缺位，都可能影響鄉村治理主體結構的穩定性和有效性。從結構-功能的角度講，前述鄉村治理主體結構在實踐中組織動員、意識塑造、能力培養等作用的發揮是以其自身健全和內在關系平衡為前提的。在有關主體缺位的情況下，主體結構作為一種“規范的系統”[14]在事實上已經被改變，因而其對鄉村治理的正向推動作用就可能弱化。另一方面，主體結構各組成部分之間的作用是具有互補性的，黨組織、村委會、鄉鎮政府、村民和相關經濟社會組織等在鄉村治理過程中不可能單獨存在，不僅各主體作用的發揮寓于與其他主體的有機互動過程中，甚至鄉村治理的任務目標也是經由主體結構中各主體不斷博弈、協調、合作過程所確定的。因此，其中任何部分的缺失都可能制約相關主體的活動，也使鄉村治理的推進缺乏動力。

以基層黨組織為例，黨的領導核心地位要求基層黨組織必須切實發揮組織、凝聚、團結等方面的作用，其他主體正是在黨的領導下展開互動、推進治理的。然而，實踐中基層黨組織某些領導作用的缺位和虛化，導致其難以統籌協調鄉村治理全局，致使其他主體的活動失去方向引導和政治保證而出現種種問題。具體來說，一個無法回避的問題就是鄉村人口結構的改變給黨組織發揮作用帶來的影響。由于青壯年人口的流失，基層黨組織在發展新黨員，特別是擁有較高知識技能水平的新黨員問題上面臨著難以克服的障礙，嚴重影響了基層黨組織的凝聚力和戰斗力。同時，在民主選舉中，由于相關制度設計偏重從競爭性選舉的角度考慮治理主體的產生與授權，導致一些地方出現了黨組織在選舉過程中被虛化的情況，從而也間接地造成了一些村莊的治理權力被宗族、宗教和黑惡勢力所把控，進一步弱化了黨對基層社會的掌控力度。

其次，權力越位，即主體的行為超出其規定權限，侵蝕其他主體的活動空間和基本權利。從成因上看，越位的出現與主體權力關系的失衡有關。鄉村治理中，鄉鎮政府和村委會所分別代表的行政權力與自治權力并存，優化、協調這兩種權力的關系，歷來是維持鄉村社會秩序、推動鄉村治理發展的關鍵。當然，從規范意義上講，這兩種權力并不是非此即彼的關系，二者統一于人民當家作主。不過，由于自治權力的社會支撐體系相對薄弱，不足以對行政權力形成有效制約。故此，在實踐中往往出現強勢的行政權力越位侵蝕自治權力的現象。從結果上看，這種越位削弱了村委會的自治功能，造成了村委會的“附屬行政化”，壓縮了村民和各類經濟社會組織發揮治理作用的空間。權力關系的嬗變也造成相應主體關系的異化，并進一步造成主體結構本身作用趨向發生變動。例如，原本應作為“農村自治性和自主性政治空間拓展的推動者”[15]的各類經濟社會組織因缺乏參與鄉村治理渠道，就可能轉而扮演體制挑戰者的角色。

與此同時，在行政壓力下，作為基層群眾性自治組織的村委會也在一定程度上成為凌駕于村民之上的“管理機關”，其同村民之間的負責、服務關系成為管理、命令關系，由此進一步構成了鄉村治理中權力對權利的越位。實踐中，某些村委會往往借機擴大自治權限，并把權力壟斷于特定范圍之內，抑制村民的權利實現要求和民主參與渠道，導致其權利“只能是‘本本上（rights on book）的而不是‘運作中（rights in action）的”[16]。同時，一些鄉村干部也缺乏對村民基本權利的尊重，其精力也未集中于鄉村建設和公共服務上，反而蛻化為“謀利型政權經營者”[17]，加劇了“基層組織和農民之間的疏離”[18]，也使基層政權合法性不斷流失，政治認同下降。在這種情況下，鄉村治理主體結構本身的穩定性勢必受到影響，各主體間本應達成的力量聚合就可能轉變為沖突。由此，不僅降低主體結構對制度運行的保障作用，也弱化了村民自治制度本身的有效性和合法性。

最后，職權錯位，即主體職權互為交叉、重合，其間互動混亂。這一問題與制度供給不足有關，如前所述，《村組法》從文本制度上規定了不同主體所處地位和所應發揮的作用。但在制度的實際運行中，由于規定過于原則化或相應的配套機制的缺乏，致使主體間邊界模糊，由此造成的錯位發生的制度空隙亦絕非僅見。在基層黨支部和村委會的關系上，其表現尤為突出。按照制度規定，村委會經由村民選舉產生，負責辦理本村的公共事務，同時也接受基層黨組織的領導。但由于對兩種權力的具體內容、運行界限和互動方式等的相關規定并不明確，導致政治領導與行政管理權力相分離的現象普遍存在。在具體實踐中，作為兩種權力代表的村主任或村支書個人在能力、素質等方面的差異，及本村宗族勢力和利益群體的影響，都可能導致兩種權力錯位運行，其表現或為黨組織代行村委會的部分職權，導致《村組法》中賦予村委會的功能難以落實到位;或為村委會的自治權超出法定界限，弱化基層黨組織的領導核心作用。如此一來，在主體關系“錯位”的情況下，鄉村治理主體結構就處于一種內在沖突的狀態之中，從而干擾了鄉村治理結構主體合力的形成，阻礙了治理現代化的進程。當前，有必要著重理順鄉村自治與治理結構中的“兩委”關系，既不能沿著行政化的老路，使其退回到原有的支部書記“一言堂“的舊格局中，也不能采取放任自流的態度，讓”兩委“不受限制的權力博弈干擾到鄉村治理現代化的推進與穩定自治格局的維系。

五、優化鄉村治理主體結構的著力點

綜合上文的分析，不難發現，主體缺位、權力越位和職權錯位已經成為主體結構推進鄉村治理的主要障礙。而鄉村治理現代化的總體需求和鄉村振興戰略的目標，則要求對癥下藥地解決這些問題，從而優化鄉村治理主體結構，為村民自治制度的運行和鄉村治理的發展提供社會關系方面的支撐。

首先，加強基層黨組織對鄉村治理主體的集中統一領導。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，鄉村治理過程中同樣需要發揮基層黨組織對各個主體的領導作用。上文已指出，當前鄉村治理主體結構存在的各種問題，很大程度上是由于一些農村黨組織本身軟弱渙散、脫離群眾和責任意識淡薄而造成的職能缺位。在此情況下，有必要以“提升組織力為重點”[19]推進基層黨組織建設。積極發揮黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用，解決基層黨員干部不擔當、不作為、與群眾聯系松散的問題，構筑起黨聯系群眾、聯系社會的體制機制。黨員干部也需要及時發現并解決各主體生產、生活、發展中的各類問題，加強對弱勢群體的關愛服務，從而在引導、服務主體的過程中潛移默化地增強黨領導的權威性。同時，重塑“規范自律、務實高效、服務群眾的黨內風氣”[20]，促成鄉村政治生態的凈化，從而團結群眾，增進鄉村社會各主體的有機聯系，進而為村民自治制度的有效運行提供組織基礎。

在推進黨組織建設的基礎上，基層黨組織深入村民自治各個環節，強化對相關主體的領導和服務，以此促進鄉村治理主體結構不斷優化。具體來說，在民主選舉中，基層黨組織在資格審查、候選人提名、競選、投票等各流程發揮組織、引導、協調和保障的作用，保證選舉過程的程序規范。在民主協商中，基層黨組織發揮政治保證和組織力量的作用，各類主體的協商活動都必須在黨組織的協調和領導下進行，由此動員村民，解決村民“缺位”的問題。在民主決策和民主管理中，推動村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、經濟合作組織負責人，以此化解“兩委矛盾”，也為各類經濟組織參與鄉村治理提供空間。在民主監督中，明確村黨組織對村監委的領導關系①，以此帶動村民的日常監督活動。這樣，基層黨組織以全面領導實現了對鄉村治理各主體關系的協調，也降低了各主體之間的齟齬與沖突，增進了主體結構對鄉村治理的正向推動作用。

其次，加強村務公開的規范性和即時性。鄉村治理主體之間的互動主要圍繞對村莊事務的處理而展開，這就使得村務公開成為各主體得以討論和處理問題的前提和動力。因之村務公開的程度、方式等對主體結構的和諧運轉，以及鄉村治理和村民自治的有序推進具有重要影響。而且，前述鄉村治理主體結構中存在主體權利—義務關系不清、權力—權利關系失衡等情況，通過推進村務公開建設，厘清村莊事務的性質和處理要求，有助于解決權力越位和職權錯位問題。再者，村務公開在村民自治過程中屬于民主監督的范疇，其本身乃是特定主體的一種鄉村治理活動。《村組法》第23條、第24條和第30條規定了村務公開的主要內容、主體資質和監督機制，特別明確了村民會議、村民代表會議，以及由其所產生的村監委對村委會日常活動和村莊財務的監督要求。因而推進村務公開，有助于強化這些主體的地位和作用，增進鄉村治理主體結構的穩定性。

適應相關法制基礎和鄉村社會發展要求，推進村務公開一方面需增進規范化和制度化，嚴格執行《村組法》規定的村務公開的每一個步驟和程序，保障村務公開監督主體正常履行其職責。對需要公開的事項也應細致梳理，在村級財務、集體財產、惠農補貼、工程項目、土地征收，以及其他村民普遍關心的事項列出公開清單，標明完成情況，實現對村務事項辦理的事前、事中和事后全程公開。此外，有必要規范村務檔案的整理、保管、查閱、利用制度，方便各主體了解村莊事務的來龍去脈，明晰問題癥結，提高主體間共識。另一方面，互聯網在農村的普及也為創新村務公開手段，實現即時公開、經常公開提供了條件。可建立健全“村民微信群”“鄉村公眾號”等公開平臺和載體，推進村務公開信息化、電子化，確保村務網絡平臺與鄉鎮政府信息平臺有效銜接，使各主體更為方便、快捷地獲取信息和反饋意見，降低村務公開的人、財、物成本。

最后，加強多元主體互動方面的制度供給。當前，主體間權力、權利關系由以《村組法》為基礎的法律制度所規范。目前來看，現有法律制度的原則性規定難以盡然滿足主體互動、交流的需要，這也是引發主體職權錯位和權力越位的制度性因素。因此，需要適應鄉村治理主體互動要求，“提供一個完整的鄉村多元治理的法律框架”[21]。這方面的制度供給須對主體的治理資格、職責范圍和功能作用等作出更為明確的規定，保證各主體在制度框架內活動，避免因權限含糊而造成的推諉責任和爭權奪利問題。具體來說，法律制度要對鄉村治理主體可以就哪些問題、以何種方式、通過何種程序參與鄉村治理，以及哪些群體不具有相關資質做出說明。特別是對作為主體結構中樞節點的村委會而言，可以對其工作事項采取目錄清單和審核備案等管理形式，重點發揮其在“公共事務和公益事業辦理、民間糾紛調解、治安維護協助、社情民意通達等方面作用”，以規范職權的方式解決行政權力越位和自治權力異化等問題。另外，考慮到鄉村治理主體間互動是在一定的議事平臺上進行，法律制度供給也須進一步規范村民（代表）會議、村民議事會、懇談會等鄉村治理主體議事協商的程序，充分保障各主體的知情權、參與權、表達權，完善輿論監督、社會監督的實現方式，確保主體擁有充足空間參與鄉村治理，構建起民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。同時，實現不同機制之間的有限銜接，以此對村民自治制度查漏補缺、疏塞修繕、鞏固優化，減少制度空隙所可能造成的不規范參與。同時，還應確保制度本身的權威性，強化制度的執行力、增加違背制度的成本，使制度規定成為各主體活動、交往的基本規范，以此明確各主體之間的權力、責任界限，防止強勢主體對弱勢主體利益的越位侵犯和不同權力之間的錯位運行。

注釋：

① 《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出，“村務監督委員會主任一般由黨員擔任”。

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【責任編輯：雨 蕙】