浙江省某市基層應急救援力量建設研究

吳佳亮 張遠 張金鋒

摘要：基層應急救援力量是實現基層自然災害、事故災難“打早打小，救早救小”的關鍵力量，隨著應急管理機構改革及職能調整，基層應急救援力量建設發展也進入新的階段。本文在對浙江省某市基層應急救援力量開展調研的基礎上，分析總結了基層應急救援力量建設發展中存在的問題，并針對性地提出了對策建議，以期為推進基層應急救援力量建設發展，提升基層應急處置能力提供參考和借鑒。

關鍵詞：基層應急力量? 隊伍? 規范? 體系

The Innovation of Grass-roots Emergency Rescue Force in a Certain City in Zhejiang Province

WU Jialiang^1，2 ZHANG Yuan^1，2 ZHANG Jinfeng^1，2

（1.Zhejiang Academy of Emergency Management Science， Hangzhou， Zhejiang Province， 310012 China;2.Zhejiang Provincial Key Laboratory of Safety Engineering and Technology Research， Linan， Zhejiang Province， 311305 China）

Abstract：The grass-roots emergency rescue force is the key force to realize the basic natural disasters and accident disasters "hit the early and fight the small， save the early and save the small". With the reform of the emergency management organization and the adjustment of functions， the construction and development of the grassroots emergency rescue force has also entered a new stage. Based on the investigation of the grassroots emergency rescue force in a certain city in Zhejiang Province， this article analyzes and summarizes the existing problems in the construction and development of grassroots emergency rescue force， and puts forward countermeasures and suggestions in order to promote the development of grassroots emergency rescue force. Provide reference and reference for improving the emergency response capability at the grassroots level.

Key Words：Grassroots emergency force; Team; Standard; System

2018年3月21日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》決定，將國家安全生產監督管理局、國務院辦公廳應急管理辦公室等13個相關部門的相關職能進行整合，組建應急管理部，標示著我國應急管理體制進入了新時代^[1];2018年10月9日，根據中央改革部署，公安消防部隊、武警森林部隊轉隸到應急管理部，組建國家綜合性消防救援隊伍，建設中國特色應急救援主力軍和國家隊^[2]。隨著機構改革與職能調整的深化，與“大安全、大應急、大減災”體系相匹配的應急救援力量體系將全面重塑重構。

因此，面對新時期的歷史使命，應適應職能轉變，理解掌握基層應急救援力量建設的狀態，分析伍建設發展過程中存在的問題，并針對性地提出解決意見和建議，從而進一步推動應急管理體系和能力現代化。提升應急救援能力既是形勢所需，也是時代呼喚^[3]。

1 基層應急救援力量建設基本情況

近年來，浙江省某市積極落實上級關于應急管理工作決策部署，按照“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理”的原則^[4]，基本建立了覆蓋全市區域的市—縣（區）—鄉鎮（街道）三級應急救援力量體系。社區、村和許多企業也紛紛建立了專兼職應急救援隊伍，壯大了全市應急救援力量。

全市所有鄉鎮（街道）都設立了消防工作站（含城區、消防中隊），消防隊員數量達到1369人，151個鄉鎮（街道）設立了應急領導小組和辦公室，88個應建立專職消防隊伍的鄉鎮（街道）已有81個鄉鎮（街道）完成專職消防隊伍建設，其中76個鄉鎮（街道）落實了“配備10～15名消防隊員”的人數要求，充分保證了鄉鎮（街道）應急救援力量。

2 基層應急力量建設存在的問題

從實地調研座談情況看，各鄉鎮（街道）應急救援力量建設中還存在著指揮協調機制有待完善、組織管理不規范、救援器材裝備配備不規范、隊伍建設不穩定等問題。

2.1應急指揮協調機制有待完善

由于應急管理工作涉及面廣、處突的綜合性和超地域性日趨明顯、相關部門救援力量分散、各部門平臺系統互不兼容等，導致應急指揮協調范圍不斷擴大、協調難度不斷增加，本身應急管理部門基本沒有直接管理的應急救援隊伍，各級消防救援隊伍由應急管理部消防救援局垂直管理^[5]。在實際工作中，容易出現部門之間、條塊之間、各區域之間協作不夠密切、信息溝通不及時、各類應急隊伍協同作戰難統籌等現象，甚至出現遇事推諉的情況。

2.2 組織管理有待規范

鄉鎮（街道）專職消防隊伍未統一歸口管理，有的認為由“政府組建，消防管理”，而實則各地不盡相同。有鄉鎮專職消防隊伍是依托派出所管理的，也有?????????????????????????????????????????? 依托綜合執法管理所管理的，還有依托消防大隊、應急所等管理的模式，人員看似專職，實則兼職。各隊伍以本身的業務為主，對于應急救援這塊平時很少投入精力，消防與救援作用得不到發揮。

2.3 隊伍建設不規范

按照《鄉鎮消防隊標準》（GAT998-2012）要求，一級鄉鎮專職消防隊宜采用獨立設置的單層或多層建筑，多數一級鄉鎮都達不到要求，如多個一級鄉鎮（街道）的專職消防隊都是依托派出所建立，未單獨建立消防工作站^[6]。按照《鄉鎮消防隊標準》（GAT998-2012）要求，一級鄉鎮專職消防隊人員不得少于15人（專職不少于8人），調研發現，全市一級鄉鎮（街道）專職消防隊人員數量均達不到要求。

2.4救援器材裝備配備不規范

按照《鄉鎮消防隊標準》（GAT998-2012）要求，一級鄉鎮（街道）專職消防隊水罐或者泡沫消防車不得少于2輛，目前全市絕大多數一級鄉鎮只配備了1輛消防車，且車輛老舊，性能差，多個一級鄉鎮（街道）只配備了1輛消防車;另外，鄉鎮消防員基本防護裝備配備也達不到“備份比例4∶1” 及以上的要求，個別區已建的7支鄉鎮（街道）專職消防隊裝備配備都達不到標準要求。此外，對于救援器材裝備缺少添置、更新、維護等機制，如抽水機、發電機等裝備無法保證救援時能正常使用，調研發現有鄉鎮消防器材室中的抽水機已損壞。

2.5 救援能力有限

專職消防隊員文化差異較大，素質參差不齊，且沒有專門針對專職隊伍的管理規范，隊員紀律意識差。雖然隊伍在人員配備上已基本到位，但大多數人員主要職責并不在消防執勤、訓練上，裝備較為簡單，實戰歷練少，大部分隊員主要以依托管理機構的日常工作為主，日常訓練和消防業務學習基本沒有開展，以其現有的體能、技能水平難以勝任應急救援工作。

2.6 隊伍建設不穩定

應急救援工作的性質決定了專職消防隊隊員必須年輕化、專業化。鄉鎮（街道）專職隊員在工資待遇方面明顯偏低，全市絕大多數鄉鎮專職消防隊員年收入在5萬以下，很多地方隊伍招聘工作難度大，沒人愿意干，加之缺乏相應的獎勵與晉升機制，崗位忠誠度較低，造成隊員的流動性大，影響隊伍的穩定和發展。

2.7綜合性應急隊伍缺乏

從全市鄉鎮（街道）應急救援力量來看，主要是專職消防隊伍和森林消防隊伍兩類，僅具有處置簡單的火災事故能力，沒有處置洪澇、地質等災害的搶險救援能力。全市鄉鎮（街道）應急救援力量還不能滿足由“單一災種”向應對“全災種”轉變的要求。

2.8志愿者隊伍整體建設水平較低

志愿者隊伍的組成是基于自發和自愿的原則，因此在日常隊伍管理、工作流程設計、救援任務開展等各項工作中，也均遵循自覺自愿原則，隊員根據自身實際情況自行決定是否參加應急救援相關的各項行動。鄉鎮雖然也有一些應急志愿者隊伍，但整體建設水平還很低。志愿者本身缺乏應急救援的技能與裝備，未接受過專業的應急救援培訓，難以勝任專業性強、高強度的救援工作，另外，預案中也沒有規定志愿者在災害事故應急處置各環節的任務、職責，志愿者隊伍的作用難以得到充分的發揮。

2.9航空應急救援力量薄弱

當前，全市航空應急救援力量建設比較滯后，與經濟社會發展水平不同步，航空應急救援還未廣泛應用到生產安全事故和自然災害的應急處置中，未能有效發揮航空救援機動性強、速度快、活動范圍大、受地形條件限制少等優勢。基層沒有獨立配置航空救援力量的經濟能力，更缺乏滿足要求的航空救援直升機臨時起降點及備勤點。

3 完善基層應急救援力量建設的對策及建議

推進基層應急救援力量建設是一項長期的、繁重的、系統的戰略工程，不僅要圍繞鄉鎮（街道）實際情況來展開，更要緊緊圍繞社會發展變革來推進。

3.1 加強規劃引領

一是把推進全市鄉鎮（街道）應急救援力量建設作為一項長期發展戰略納入市應急管理“十四五”規劃任務中。二是加強與國土空間規劃銜接，謀劃重大工程和重大政策，提早布局，量化建設目標，明確工作舉措，確保鄉鎮（街道）應急救援力量建設與經濟社會發展同規劃、同設計、同實施、同考核，強化規劃的引領作用。

3.2優化頂層設計

一是突破鄉鎮（街道）專職消防隊伍依托于消防、派出所、城管等機構的管理模式，單獨成立鄉鎮（街道）專職消防隊伍工作站（室），按照《鄉鎮消防隊建設標準》（GB/T35547-2017）進一步推進城市消防站、鄉鎮專職消防隊建設，并為新建城鄉消防站、隊配備消防車，滿足基本滅火救援實戰需要^[7]，形成城鄉統籌、全面覆蓋、響應及時的城鄉消防站、隊網絡，縮短滅火救援響應時間和作戰半徑。二是突破“一鎮一隊”模式，結合各鄉鎮（街道）經濟實力和應急救援需求，可多鄉鎮（街道）聯合建隊，同時優化場站選址，擴大救援輻射范圍，基本實現城鄉滅火救援公共服務均等化，打造“135”快速救援圈。三是明確“平時以防、練、服，戰時以消、滅、救”為主的工作職責，著力解決機構改革后 “公安消防不重視防”的體制弊端。四是確立“全政府領導，應急為主”的領導體制，推動鄉鎮（街道）應急管理站與專職消防隊伍工作站（室）一體化建設，協同應對鄉鎮（街道）安全生產、消防及自然災害防治等工作。五是統籌推進航空救援力量建設，加強航空救援基礎設施建設，根據全市重點林區的地形地貌、森林資源分布、化工園區布局、交通狀況、防火設施建設等現狀，完善航空應急場站布局，加快推進全市航空救援與應急運營、常態化備勤基地建設，配套建設多支地面航空應急救援隊伍，特別是要在重點鄉鎮加強航空救援備勤基地建設，逐步建設與經濟社會發展水平相適應的航空應急救援力量體系。

3.3 強化社會參與

一是大力推動各鄉鎮（街道）轄區規模以上企業成立專職消防隊伍，鼓勵中小企業組建兼職消防隊伍。二是統籌居民社區兼職應急救援隊伍建設，強化居民小區消防救援柜配置。三是注重社會公益救援力量的培育和聯系，充分發揮志愿者的宣傳作用。四是推進由鄉鎮（街道）民兵、預備役人員、保安人員、警務人員、醫務人員等構成的“一專多能、一隊多用”綜合性應急救援隊伍建設，充分發揮居民自救互救作用。五是創新應急救援模式，鼓勵化工園區以及小型企業與鄰近社會專業應急救援力量簽訂服務協議，提升救援的針對性和保障性。六是圍繞“打早打小，救早救小”的目標，全面形成專職消防隊伍為主力，國家綜合性消防隊伍為增援，社會應急救援隊伍為輔助的鄉鎮應急救援力量體系。

3.4 強化隊伍保障

一是充分發揮政府的主導作用，協調發改、財政等相關部門，將鄉鎮（街道）應急救援力量建設作為應急管理工作一項長期投入項目納入財政專項資金，確保有穩定的資金來源。二是強化專職消防隊伍的人員及隊伍管理，明確隊伍性質及職責、人員要求及隊伍管理規定、工資待遇、福利以及晉升機制，確保隊伍人員穩定。三是強化應急器材裝備的配備，嚴格按照相關標準，保障基本應急器材裝備的添置和更新，同時加強無人機、單兵布控球等裝備的配備，針對森林滅火自然環境復雜、突發性強、危險性高、處置難度大的重點鄉鎮，應為森林消防隊伍配備無人機偵察、航測、照明設備和火場通信裝備，優化逃生背心、避火帳篷等單兵防護裝備配備，提高個人裝備防護能力和滅火安全系數。四是統籌推進應急志愿者隊伍建設，有效地整合社會資源，搭建應急志愿者注冊管理平臺，充分發揮志愿者應急救援隊伍的能動性。逐步完善志愿者應急服務的制度建設，促進應急支援服務工作規范化，界定應急志愿服務范圍以及適當限制從事危險性應急志愿服務;加強對應急志愿者隊伍的指導和扶持，強化志愿者自救、互救知識培訓，增強服務技能;建立健全志愿者參與應急服務的激勵和約束機制，加大對應急志愿者宣傳報道的力度，對表現突出的志愿者和組織給予必要的獎勵。五是強化隊伍的培訓和演練，落實國家綜合性消防救援隊伍對鄉鎮（街道）應急救援隊伍的業務指導和日常訓練，提高隊伍的綜合素質和綜合救援能力。六是加強應急指揮平臺的應用，加快鄉鎮（街道）應急指揮平臺建設，實現與“基層治理四平臺”綜合指揮系統互聯互通，實現統一高效指揮^[8]。七是要提升職業榮譽感和吸引力，對在救援中不畏艱險、指揮得力、表現突出的集體和人員，及時予以表彰，開展典型選樹活動，在其子女就學、家屬就業等方面給予適當的優待政策，激勵各方應急力量的使命感、榮譽感，以及干事創業的奮斗精神。

參考文獻

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[6] GA/T 998-2012.鄉鎮消防隊標準[S].2012.

[7] GB/T35547-2017.鄉鎮消防隊[S].2017.

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