牽住牛鼻子 落子緊要處

[摘要]京津冀協同著力緩解“大城市病”，提升區域生態環境治理能力，縮小京津冀三地經濟差距，提高京津冀區域經濟總產值，謀求高質量發展新路徑?！笆奈濉睍r期，京津冀協同發展要重點關注區域重點領域面臨的突出問題，進一步完善現代產業體系，加快推進區域基本公共服務均等化，全面打造健康京津冀，推動京津冀協同發展取得新突破。

[關鍵詞]京津冀協同發展；成效評價；基本公共服務均等化

[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A[文章編號] 0529-1445（2021）04-0070-04

京津冀協同發展7年來成效明顯，特別是重點領域、關鍵環節的改革探索引人矚目?！笆奈濉睍r期，圍繞黨的十九屆五中全會提出的經濟社會發展主要目標，京津冀三地要準確判斷和重點關注當前面臨的突出問題，以點帶面，推動京津冀協同發展實現新突破。

協同發展的光輝歷程

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足黨和國家發展全局，謀劃推動京津冀協同發展戰略，指導協同發展規劃編制工作扎實推進，切實起到了規劃引領協同發展的積極作用。2014年京津冀協同發展上升為國家戰略，體現協同發展思想的重大規劃相繼出臺，京津冀三地探索人口經濟密集地區優化開發新模式，不斷完善頂層設計，謀求區域高質量發展的新路子。

具有規劃引領作用的一攬子實施綱要落地見效。2015年頒布《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），從戰略高度提出京津冀協同發展的頂層設計和總體要求。2016年印發實施《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》，首次把京津冀作為一個整體區域編制“十三五”規劃。2017年發布《北京城市總體規劃（2016年— 2035年）》，堅持抓住疏解非首都功能這個牛鼻子，緊密對接京津冀協同發展戰略，在落實首都城市戰略定位，明確發展目標、規模和空間布局等方面作出戰略部署。2018年發布《河北雄安新區規劃綱要》，2019年批復《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》，分別對河北雄安新區、北京城市副中心規劃建設作出具體安排。

體現協同發展要求的三個重點領域工作全面推進?！毒V要》提出交通一體化、生態環境保護、推動產業升級轉移為京津冀協同發展的重點領域。自《綱要》實施以來，這三個重點領域工作全面推進，成效顯著。交通一體化方面，“軌道上的京津冀”快速推進，京雄城際全線通車，高速公路網基本成型。北京大興國際機場、北京首都國際機場、天津濱海機場、石家莊正定機場已經形成網絡化、協同化空間布局。北京市公共交通基本實現與京津冀區域內接入省級平臺城市的互聯互通，北京市京津冀交通一卡通互聯互通功能已基本實現。生態環境保護方面，構建起聯防聯控機制，實現了環保統一規劃、環境質量標準統一認定、執法統一標準。推動產業升級轉移方面，北京非首都功能有序疏解，產業結構優化升級。天津濱?！嘘P村科技園、北京（曹妃甸）現代產業發展試驗區、三元河北工業園、廊坊京冀電子商務協同發展示范區、北京現代滄州生產基地、亦莊—永清高新技術產業開發區、中關村海淀園秦皇島分園、保定·中關村創新中心等落戶津冀。

展示協同發展成果的重大工程進展順利。2014年，北京聯合張家口申辦2022年冬奧會，2015年成功獲得舉辦權，此后北京和張家口在交通基礎設施、體育場館建設等方面協同推進，開啟京張合作新篇章。北京大興國際機場于2014年底批準建設，2019年9月底正式投入運營。這座承載京津冀協同發展期望的新機場從規劃設計上定位于服務京津冀協同發展的需要，特別是臨空經濟區的規劃建設充分體現了京冀對合作共贏的期盼。河北雄安新區目前正處于實質性開工建設期，2021年1月27日，京雄城際鐵路全線開通運營，這不僅對完善京津冀區域路網布局、加速構建立體式交通體系、加快產業聚集和區域經濟聯絡有重要意義，還將對推動京津冀協同發展和支撐雄安新區建設產生深遠影響。

協同發展的成效評價

7年來，京津冀創新區域協同治理體制機制，著力緩解北京“大城市病”，提升區域生態環境治理能力，在縮小京津冀三地經濟差距、提高京津冀區域經濟總產值等方面不懈探索，特別是北京“一核”輻射帶動作用的發揮，正愈益變得重要。

北京“大城市病”治理取得明顯成效。交通擁堵治理方面，2015年北京高峰擁堵延時指數為2.06，是全國最擁堵的城市，2019年這一指數降至1.86，治堵效果比較明顯。常住人口控制方面，2014年北京常住人口為2151.6萬人，2018年、2019年基本穩定在2153萬人左右，人口過度膨脹的勢頭基本得到遏制。解決中心城區人口過密方面，2014年北京中心城區（東城區和西城區）常住人口密度約為2.4萬人/平方公里，2019年降至2.1萬人/平方公里左右，成效比較明顯。

區域生態環境保護合作成效顯著。大氣污染治理方面，2014年京津冀三地PM2.5年平均濃度均超過80微克/立方米，2019年分別降至42微克/立方米、51微克/立方米、50.2微克/立方米，空氣質量明顯改善，但是仍然高于二級空氣質量標準35微克/立方米的上限，大氣污染治理仍不能松懈。生態建設方面，北京森林覆蓋率由2014年的41%提高到2019年的44%；天津人均公園綠地面積由2015年的10.1平方米提高到2017年的12.8平方米；河北森林覆蓋率由2015年的31%提高到2017年的33%，生態建設的成效持續增強。

區域經濟協作力和北京的輻射作用需要進一步加強。從區域內部看，京津冀三地經濟發展差距主要體現在京冀之間。統計數據顯示，2014年河北省GDP總量和人均GDP分別為北京市的137.9%和40%，2019年下降至99.2%和28.2%。從區域整體來看，2014年京津冀三省市GDP總量占全國的比重是10.5%，2019年下降到8.5%；2014年京津冀周邊五省區內蒙古、山西、河南、山東、遼寧GDP占全國的比重分別為2.8%、2.0%、5.5%、9.3%和4.5%，2019年分別為1.7%、1.7%、5.5%、7.2%和2.5%，①除河南省勉強持平外，其他四省區的比重出現下滑。京津冀區域經濟整體發展并帶動北方腹地發展仍有待加強。

關注重點領域完善產業體系

當前和今后一個時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，但機遇和挑戰都有新的發展變化。“十四五”時期，深入推進京津冀協同發展戰略，不僅要深刻認識我國發展環境的深刻復雜變化，也要準確判斷和高度關注區域協同發展面臨的突出問題，以點帶面，推動區域高質量發展。

消費方面。黨的十九屆五中全會提出，要“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來”“增強消費對經濟發展的基礎性作用”。①近年來，京津冀區域消費市場出現萎縮，2014年三地社會消費品零售總額占全國的比重為9.6%，到2019年下降為7.9%。同時，三地內部消費市場也出現分化，2014年北京社會消費品零售總額在全國的占比為3.5%，2019年提高至3.7%；2014年天津和河北社會消費品零售總額在全國的占比分別為1.7%和4.3%，2019年分別下降至1.0%和3.2%，②北京的消費需求增長不足以抵消津冀消費下降。京津冀尤其是津冀兩地的消費需求弱化應予以關注。

技術創新方面。北京建設國際科技創新中心，積極助力建設區域性創新高地，構建自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈，解決重大“卡脖子”技術問題。目前北京科技創新成果在津冀就地轉化率不足，原因主要是科技創新體制機制仍不完善，區域產業鏈創新鏈仍不完整，導致研發成果接不住。

城市發展方面。習近平總書記強調指出：“目前，我國超大城市（城區常住人口1000萬人以上）和特大城市（城區常住人口500萬人以上）人口密度總體偏高，北京、上海主城區密度都在每平方公里2萬人以上，東京和紐約只有1.3萬人左右。長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制標準。”③2019年，北京中心城區（東城區和西城區）常住人口密度約為2.1萬人/平方公里；2018年，天津中心城區（和平區、河東區、河西區、南開區、河北區、紅橋區）常住人口密度約為2.8萬人/平方公里。中心城區人口和功能過密不僅不利于城市治理，而且不利于打造更健康安全宜居的高品質生活空間。

基本公共服務均等化方面。自《綱要》實施以來，交通、生態環保、產業升級三個領域已取得重要突破，但教育、醫療衛生等基本公共服務均等化進程相對緩慢。“十四五”時期，京津冀區域應加快推進領域的基本公共服務均等化配置，這不僅關乎民生福祉和區域高質量發展，而且關乎北京非首都功能疏解、“大城市病”治理、產業鏈創新鏈區域化配置以及區域內部經濟發展差距縮小等問題。實踐中，這些問題往往相互交織、相互影響，加快教育、醫療衛生等基本公共服務均等化是解決這些問題的一個很好的突破口。

推進協同發展實現新突破

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期我國經濟社會發展的6個主要目標。圍繞這6個主要目標，京津冀三地應科學應變、主動求變，積極推動京津冀協同發展實現新突破。

進一步完善現代產業體系，推動經濟體系優化升級。這是“十四五”時期京津冀實現高質量發展重中之重的任務，區域產業發展不能再局限于產業疏解和承接、產業園區合作等方面，而要在“堅持自主可控、安全高效，分行業做好供應鏈戰略設計和精準施策，推動全產業鏈優化升級”④的更高站位上，進一步完善現代產業體系，將區域科技創新、成果就地轉化、輻射帶動周邊地區等統籌考慮。同時，堅持實施擴大內需戰略，注重提高消費對經濟增長的基礎性作用。全面梳理區域產業鏈上游的科技研發、中游的科技成果就地轉化、下游的內需市場開發等涉及的各個環節，是否自主可控，是否安全高效，是否能夠滿足內需，要做到心中有數。全面評估區域重要產業園區包括高新區、經開區、自貿區等產業發展狀況，哪些產業符合自主可控、安全高效的原則，哪些產業關聯性強，哪些符合擴大內需戰略，同樣要心中有數。打破行政區劃整合京津冀區域資源，按照比較優勢原則，完善區域產業鏈創新鏈，進一步完善覆蓋京津冀地區、輻射整個北方地區的現代產業體系。

加快推進區域基本公共服務均等化，提升區域治理水平。黨的十九屆五中全會將“民生福祉達到新水平”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一，其中包含“基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛生健康體系更加完善”。①京津冀協同發展要不斷建立完善教育、醫療衛生等基本公共服務均等化發展的體制機制。在此基礎上，探索區域創新治理，提升基層治理水平。健全京津冀基本公共服務的多元化供給。引入社會資本參與基本公共服務供給，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，增強基本公共服務供給方式的靈活性和多樣性。創新探索優質公共服務資源向河北轉移的新路徑，在人才、技術等方面加強合作，京津優先向重點承接平臺和具有一定建設基礎的地區轉移資源，在短期內補短板，縮小地區差距。加快建設與區域大城市中心城區保持適度距離，與之形成功能互補、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，逐步解決中心城區人口和功能過密問題。學習借鑒長三角和粵港澳大灣區經驗，探索在不調整行政區劃的前提下實現京津冀地區同城化治理和均衡化發展的可行辦法，在北三縣地區率先探索并實現疫情常態化防控政策同城化、積分落戶準入年限同城化累計互認、醫保費用同城化結算等新突破。

全面打造健康京津冀，環保協同治理取得新成效?！笆奈濉睍r期，以習近平生態文明思想為指導，在更高站位上整體推進山水林田湖草一體化治理，構建人與自然生命共同體，全面打造健康京津冀。打造生態宜居的京津冀。鞏固京津冀環境污染協同治理成果，繼續強化生態環境保護工作力度。深入貫徹新發展理念，以大宗工業固體廢物、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物的減量化、資源化利用和安全化處置為重點，以地區和行業部門落實任務清單和責任清單管理為手段，積極推進“無廢城市”建設，推動綠色生產和生活方式形成。打造有安全保障的京津冀。堅持安全發展，提升應對自然災害和流行性疾病擴散預防的能力建設，對京津冀地區現有相關法律法規和城鄉建設標準進行針對性修訂完善。

[參考文獻]

[1]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2020.

[2]習近平.國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題[J].求是，2020，（11）.

[3]孫錚，孫久文.“十四五”期間京津冀協同發展的重點任務初探[J].河北經貿大學學報，2020，（6）.

[4]周建高，王凌宇.城市人口密度的中日比較及對城市研究的反思[J].現代城市研究，2013，（7）.

（作者簡介：宋迎昌，中國社會科學院生態文明研究所研究員）

責任編輯/曹晶

①數據來源：根據國家統計局、各省市統計局公布數據整理得出。

①《〈中共中央關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》，人民出版社2020年版，第30、31頁。

②數據來源：根據國家統計局、各省市統計局公布數據整理得出。

③習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，《求是》2020年第21期，第8頁。

④《〈中共中央關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》，人民出版社2020年版，第27頁。

①《〈中共中央關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》，人民出版社2020年版，第23頁。