京津冀區域經濟合作的優化與拓展

[摘要] 區域經濟合作通過有效促進資源優化配置，加深相互間的經濟依存度，實現區域協調發展。京津冀協同發展戰略拓展了京津冀區域經濟合作的廣度和深度，協同發展成效顯著，為我國區域協調發展戰略提供了可供借鑒的經驗。“十四五”時期進一步深化區域經濟合作，助力京津冀協同發展，應強化區域金融行業的服務功能，優化區域基本公共服務功能，并在產業轉移中提供相應的政策保護，為拓展合作空間培育更多戰略支點。

[關鍵詞] 區域經濟合作;" 產業轉移;" 京津冀協同發展

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2021）06-0061-04

加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是“十四五”規劃提出的一項關乎我國發展全局的重大戰略任務。深入推進區域協調發展戰略，加強區域經濟合作，是暢通國內大循環的重要方面，能為擴大內需這一戰略基點提供廣闊的落實空間。京津冀協同發展戰略的實施，把京津冀區域經濟合作推向了更高的層面，拓展和深化了區域經濟合作的廣度和深度，為我國區域協調發展戰略提供了豐富的經驗借鑒。

區域經濟合作的動態演化

區域經濟合作是生產社會化和地區分工協作發展的必然結果，也是地區經濟專業化和市場經濟發展的客觀趨勢，其目的在于通過區域內各地資金、技術、人才、物資、信息等方面的緊密合作，充分發揮各自優勢，促進資源優化配置，推動實現區域協調發展。區域經濟合作的基礎是社會地域的勞動分工，動力是區域經濟的增長。實踐證明，區域經濟合作打破生產要素流動的行政壁壘和障礙，促進要素的優化配置和區域合理分工，從而形成聯系緊密、分工合理、發展協調的區域網絡。

區域經濟合作是一個逐漸深入和不斷演化的動態過程。在區域經濟合作的早期，合作的內容主要是圍繞生產要素的低水平合作，如物資交換、商品貿易、人才交換等。隨著經濟發展和區域經濟合作的進一步深入，區域經濟合作向縱深化發展，合作的范圍更加廣泛，層次更加深入，區域經濟合作更多地表現為資本、技術、人力資源、信息等多種生產要素的合作。在這個過程中，地區經濟聯系緊密度不斷提高，彼此間優勢互補，實現共贏。一般來說，區域經濟合作可以分為4個階段，一是以商品貿易合作為主的階段，這個階段的主要任務是消除商品流通壁壘，實現商品自由貿易。二是生產要素自由流動的階段，這個階段的主要任務是使各類生產要素在區域間自由流動，從而實現資源在區域內優化配置。三是區域政策趨同化階段，各區域在政策、法規、標準等各方面實現趨同，消除區域合作障礙，促進區域合作向深度和廣度發展。四是區域經濟一體化階段，在實現商品的自由貿易、生產要素的自由流動、基礎設施的共建共享、區域政策的統一之后，實現區域經濟的一體化。

京津冀協同發展戰略的提出是對京津冀區域經濟分工和合作的延續和升華，對我國的區域協調發展戰略具有重大的、關鍵性的影響。新中國成立初期，由于人、財、物嚴重不足，城市建設與發展主要圍繞工業建設有重點、有步驟地進行。20世紀70年代，北京投資建設了燕山石化等大型化工企業，擴建了石景山鋼鐵廠等大型項目。北京市與天津市、河北省產業逐步趨于雷同，最嚴重時，產業結構相似系數超過90%。1改革開放初期，為順應經濟發展趨勢，京津冀開始探尋從競爭走向合作的轉變路徑。20世紀80年代初，京津冀地區成立了全國最早的區域協作組織——華北地區經濟技術協作會，以物資交流作為主要的協作內容，開展三地間的物資調劑。1988年，北京與河北環京地區的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德6市組建了環京經濟協作區，以推進行業聯合為突破口，以商品交易為主要內容，建立起三地企業間的廣泛聯系，卓有成效地推進了區域經濟合作。基礎設施的合作是區域經濟合作邁向高級階段的主要標志。2000年，北京和天津機場實現了中國民航跨區域機場的首次聯合。2002年，北京與天津港口開始直通，實現了港口功能一體化。2008年，京津城際列車的開通，使京津同城化發展邁向新的階段。2010年5月，京津冀規劃部門共同簽訂了一系列規劃文件，對京津冀區域經濟合作起到了推動作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并強力推進京津冀協同發展，2014年2月，習近平總書記提出京津冀協同發展戰略，并先后作出一系列重要講話和指示，突出強調京津冀地區要加強頂層設計，建立起科學的長效機制，走出一條目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的區域合作之路。

對京津冀協同發展實踐的梳理與思考

京津冀的經濟合作歷程與區域經濟合作的4個階段相一致，這反映出區域經濟合作存在一定規律，并在此基礎上形成區域特色。京津冀協同發展戰略實施7年來，區域協同發展取得很大成效，為我國現行區域經濟合作模式提供了可供借鑒的經驗，有助于走出一條具有中國特色的區域經濟合作可持續發展道路。

京津冀協同發展戰略以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，以產業、交通、生態環保為率先突破的重點領域，以促進基本公共服務均等化為推動協同發展的重要內容。第三產業都已成為支柱性產業。2020年底，京津冀三地三次產業結構的比例分別為：0.3：15.8：83.9、1.5：34.1：64.4和10.7：37.6：51.7，2相較協同發展戰略實施初期均具有一二產縮小和三產增加的趨勢，這說明三地均已進入工業化后期，特別是北京已處在后工業化社會，產業高端化和服務化特征顯著，對津冀兩地起到外溢和帶動作用。交通一體化水平不斷提高。區域空間布局不斷優化，加密交通網絡、打通斷頭路，逐步構建起現代化交通運輸網絡和管理體系，統籌管理區域交通發展與建設，大力推進區域交通運營市場化，積極促進區域交通服務一體化。生態環境協同治理成效顯著。三地在區域經濟合作中始終注重區域協同聯合治理，推行大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治等行動計劃。2019年，京津冀及周邊地區“2+26”城市的PM2.5濃度為57微克/立方米，同比下降1.7%，優良天數比例為53.2%。2020年，北京PM2.5年均濃度首次實現“30+”，為38微克/立方米。2020年，天津PM2.5平均濃度為48微克/立方米。2020年，河北省PM2.5平均濃度為44.8微克/立方米。

從全國范圍來看，2019年京津冀區域生產總值占全國的比重為8.56%，比2014年下降了1.76個百分點。同期，長三角區域生產總值占比提升0.77個百分點，粵港澳大灣區（不包含香港、澳門特別行政區）占比提升0.37個百分點。2014年，京津冀區域生產總值占比與粵港澳大灣區基本持平，到2019年底已經低于粵港澳大灣區2.33個百分點，1這說明京津冀區域經濟發展存在動力弱化的問題。原因在于，一是京津冀地區資源短缺問題較為突出，水資源、土地資源嚴重短缺，資源對外依賴度較大，造成工業等領域發展較慢。二是京津冀地區尤其是津冀兩地產業同構化水平依然較高，產業鏈和價值鏈較短，沒有充分發揮各自比較優勢。三是區域內發展薄弱地區存在較多困難，需要統籌城鄉發展，逐步縮小城鄉差距。

京津冀協同發展是一個系統工程，不可能一蹴而就，雖然目前還面臨一些挑戰和問題，但京津冀協同發展戰略實施的實踐仍為我國區域經濟合作提供了有益思考。

人口疏解與功能疏解并行。京津冀協同發展的關鍵，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”。疏解北京非首都功能，更多的是要解決存量問題，而設立各類禁入類型清單，只是解決增量問題。那么，以人口疏解帶動功能疏解，還是以功能疏解帶動人口疏解？京津冀協同發展戰略實施的實踐經驗表明，兩者之間可能不是互相帶動的關系，只有人口疏解與功能疏解同步進行，才能從根本上解決問題。

產業轉移與產業引入并重。產業轉移的目的是讓中心城市的產業結構更加優化，使產業獲得更好的發展，從而促使區域內產業布局實現最優。從產業價值鏈和區域專業化分工的角度來看，中心城市發揮知識、技術、人才等高端要素資源集聚的優勢，專注于高新技術產業的發展，是必然選擇。京津冀協同發展推動產業在京津冀地區有序轉移和優化配置，把一般制造業、部分生產性服務業和陸路物流等產業北靠和南移，帶動環京津地區發展，北京聚焦價值鏈高端環節，促進金融、科技、文化創意、信息等現代服務業創新發展和高端發展，利用騰退空間建設產業協同創新平臺，吸引和配置高精尖產業項目。因而，在供給側結構性改革的戰略指引下，將產業轉移和產業引入相結合，才能去除中心城市冗余功能，補齊區域經濟發展短板。

交通建設和大氣治理一體化。京津冀協同發展將交通一體化作為先行領域，強調加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡，加快高速公路、高鐵和軌道交通的建設和銜接，服務三地要素流動的大趨勢，這是京津冀協同發展的最大機遇。同時，生態環境的共享性和不可分割性決定了治理環境污染問題必須加強區域合作，京津冀啟動大氣污染聯防聯控機制，加強水資源保護和治理、清潔能源使用等領域的合作，為京津冀的發展提供了堅實的生態保障。

強化經濟合作助力京津冀協同發展

京津冀協同發展已經經歷了7個年頭，進入“十四五”時期，三地要立足新發展階段，全面貫徹新發展理念，積極融入構建新發展格局，全面服務于區域協同發展。一是推進公共服務一體化。加快解決勞動就業、公共教育、醫療衛生、社會保險等領域的標準不統一、行政區劃壁壘等問題。二是加快產業升級。始終堅持以實體經濟為核心，完善產業規劃，推動產業轉移，以核心項目支撐產業升級。三是建設世界級城市群。京津冀城市群的建設不僅關乎首都經濟圈的繁榮，而且能對北方經濟形成強大而系統的支撐帶，促進南北方經濟平衡發展。四是加快生態環境治理制度設計。加快建立京津冀三地之間科學核算、公平補償、市場化運作的補償機制。

“十四五”期間乃至更長一個時期內，加強推進區域經濟合作，深入實施協同發展戰略，應從以下幾方面著力。

優化區域基本公共服務功能。北京和天津中心城區的教育醫療資源比較密集，相關資源正向北京城市副中心、河北雄安新區等地有序疏解，因此，應積極推動中心城區的養老機構向外疏解。目前，養老產業已經成為西方發達國家的支柱產業和新的經濟增長點，有專家估算，西方國家的老年人消費總額占其國家消費總額的20%以上。隨著人口老齡化進程的加快，京津冀三地養老產業的潛在市場空間十分廣闊，這是一個重大的市場機遇。諸如“北京人去河北養老”的主張是很難行得通的，而吸引北京的養老產業投資發展河北的養老產業，才是發展的有效路徑。

強化區域金融行業的服務功能。金融服務是推動區域經濟合作的重要支撐，也是引領區域產業結構轉型升級、實現經濟結構優化的主要途徑。從北京的稅收結構來看，北京金融行業的三級稅收占全市稅收的比重接近40%。金融業已經成為北京經濟增長的重要支柱和財政收入的重要來源。應立足三地功能定位和實際發展情況，強化區域金融行業的服務功能，優化金融行業在區域的空間分布，進一步提升北京的金融管理功能，實現北京—金融管理、天津—離岸金融、河北—普惠金融的空間布局。

加快建設城市微中心。過去“大城市病”的主要原因是城市單中心空間結構引發的“虹吸效應”，多中心的城市空間結構是京津冀協同發展要遵循的發展規律。京津冀協同發展要在交通一體化的基礎上建設多中心或組合型城市，規劃建設中心城市周邊的微中心就顯得十分重要。要鼓勵一批企業總部將文化創意、醫療健康、教育科研等產業參與到微中心建設中，實行一個總部承擔一個微中心建設的模式，著力建設一系列帶有專業鎮性質的微中心，以由點及面的次序推動北京非首都功能疏解和京津冀協同發展。

注重產業轉移中的政策保護。京津冀協同發展目前面臨的主要問題是京津與河北的產業發展水平差距過大，因此，京津冀產業協同發展應當以縮小河北與京津的產業發展差距為主要目標，產業轉移是實現這個目標的重要方法。產業轉移的重要機遇在于能有效促進產業的集群化發展。北京和天津中心城區的企業向周邊轉移的過程中，形成產業集群、構建新的產業園區是必然要求。那么，如何才能把轉移的企業做活，就顯得尤為重要。建議完善對企業轉移的政策保護，鼓勵轉移，加強服務，解決轉移中碰到的各種問題;在企業轉移中對資源供給如土地、能源、用工等提供保障，幫助企業降低生產成本;營造良好發展環境，在同類企業集聚在同一地域的前提下，加強企業的生產聯系，提升企業間的協作水平。

[參考文獻]

[1]習近平.正確認識和把握中長期經濟社會發展重大問題[J].求是，2021，（2）.

[2]習近平.推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局[J].求是，2019，（24）.

[3]習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話強調 深入學習堅決貫徹黨的十九屆五中全會精神 確保全面建設社會主義現代化國家開好局[N].人民日報，2021-01-12.

[4]孫久文.中國區域經濟發展戰略與區域合作研究[M].北京：經濟科學出版社，2020.

[5]孫久文.京津冀世界級城市群的現狀研判與發展建議[J].理論與現代化，2020，（4）.

（作者簡介：孫久文，中國人民大學應用經濟學院教授;張皓，中國人民大學應用經濟學院博士生）

責任編輯 / 曹" "晶