提升“接訴即辦”的有效認知

[摘要] 對“接訴即辦”改革的有效認知，不僅直接影響北京市各區、部門和街道的排名，而且影響“接訴即辦”改革的效果和進一步深化。各級政府既要著眼當下問題的解決，又要學會主動治理和“未訴先辦”，積極實現民有所呼、我有所應。應推動對“接訴即辦”改革的認知提升，形成對“接訴即辦”改革的共同認知、共同理念和共同責任，夯實“接訴即辦”的理論根基。

[關鍵詞] “接訴即辦”;" 黨建引領;" 基層治理

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2021）08-0067-04

在北京“接訴即辦”改革兩年多的實踐中，有的區在綜合評分排名中持續位列前茅，有些區后來居上，有些區排名下降。排名背后是否存在一般性規律？如何解釋“接訴即辦”的績效差異？這些問題不僅困擾北京市、區、街道各級機關部門，也為學者所關心。究其原因，一個區、部門、街道對“接訴即辦”的認知直接決定其態度、偏好和行為。只有當一個區、部門、街道真正接受“接訴即辦”的理念和邏輯時，才會發揮主觀能動性，一方面積極解決問題，另一方面推動實現主動治理和“未訴先辦”。在“接訴即辦”改革持續推進中，應推動對“接訴即辦”的認知提升，糾正認知偏差，形成共同認知、共同理念和共同責任。

“接訴即辦”是黨建引領“吹哨報到”改革的新延伸

“接訴即辦”不是從石頭縫中蹦出來的，更不是憑空想象出來的，它是傳統、改革和新理念相結合的產物。“接訴即辦”一詞最早出現于2018年11月30日北京市召開的第四次區委書記月度點評會，當時主要是針對媒體反映的問題，提出：“凡是媒體曝光的問題，各級各部門都要聞風而動、接訴即辦，堅決做到民有所呼、我有所應。”由此可見，“接訴即辦”的初心是民意，最根本的還是以人民為中心。總體而言，“接訴即辦”實現了政府由內向外的轉變，以外部訴求來推動自身改革。

隨后，“接訴即辦”創造性地將“吹哨報到”和12345服務熱線有機整合，實現民眾通過12345服務熱線“吹哨”，各級政府和部門聽到市民哨聲，就要快速行動和及時響應。1在2019年1月29日召開的2019年度首次區委書記月度點評會上，重新激活了12345服務熱線，對黨建引領“吹哨報到”改革進行了深化，根據訴求情況進行綜合排名。這意味著，將12345服務熱線與“吹哨報到”改革進行對接，從街道鄉鎮吹哨到市民吹哨，“吹哨報到”仍然是主要的解決問題機制。

“吹哨報到”是政府自身內部結構改革的重要機制，它強調通過讓街鄉吹哨來解決條塊分割問題，讓看得見的管得著，發現問題的人能夠及時解決問題，實現整體性政府訴求。“吹哨報到”面臨的一個短板是吹哨的部門和人員級別低、職權小，而被吹哨的部門和人員級別高、職權大，這種權力的不對等性使得“吹哨報到”不太可能成為常態機制。當市民吹哨之后，問題解決的責任被分配給街道和鄉鎮時，會倒逼街道和鄉鎮使用“吹哨報到”機制來解決一些棘手和復雜難題。這樣，“接訴即辦”就構成了對黨建引領“吹哨報到”改革的深化和延伸，更是對“吹哨報到”改革機制的再激活，為其發揮作用創造了更好的場景。

“接訴即辦”是基層治理改革的新舉措

郡縣治，天下安。基層是國家治理的基石，基層治理更是超大城市治理體系的重要組成部分。建立簡約高效的基層管理體制，推動在基層一線解決問題，提升基層治理能力，夯實基層治理基礎，成為超大城市基層治理改革的方向。基層治理改革從表面上看是基層政權、公共事務和民眾三者之間的關系，從深層次看是國家與社會關系在基層的映射，它既涉及國家政權建設，又涉及社會自治，更涉及國家與社會之間的良性互動。因此，如何讓基層政權有能力和有資源在第一線解決問題，打通國家治理的“最后一公里”，形成在基層一線解決問題的導向，成為國家治理和超大城市治理面臨的共同挑戰。為此，各個超大城市無不將基層治理改革作為城市治理變革的重要選項，街道、社區、社會組織等成為改革的關鍵詞。在這個意義上看，北京推行的“吹哨報到”“接訴即辦”也屬于這個范疇。

當前，超大城市基層治理改革或者采取自上而下的路徑，由城市治理中的上級決策者通過改革來推動基層治理創新，或者采取自下而上的路徑，激發民眾參與基層治理的積極性，實現法治、德治和自治的三治融合。自上而下的路徑一般會針對基層治理中面臨的問題，常常會選擇賦權、下沉和增能等改革措施，來強化、提升街道和社區治理能力。此外，也會針對基層治理中的形式主義和官僚主義等問題，采取一些減負等改革措施。自下而上的路徑一般會通過加強協商、促進對話、讓更多主體參與，實現自我管理、自我服務、自主決策、自主監督，從而提升基層自主治理能力。這些路徑都在一定程度上提升了超大城市基層治理水平，基層治理薄弱的現狀有所改善。

“接訴即辦”是基層治理改革的新舉措，開創了自上而下與自下而上路徑相結合的基層治理創新模式。“接訴即辦”將市民放到基層治理更核心的位置上，圍繞市民訴求所體現的需求和問題開展基層治理變革，市民從基層治理的邊緣走向中央，從單向的基層治理走向雙向互動的基層治理，從合規式基層治理走向問題解決式基層治理，正在形成以市民為中心、面向需求和問題導向的具有首都特點的基層治理體系。“接訴即辦”通過將屬于街道和鄉鎮的事項直接派單，減少信息傳遞的中間環節，促進基層政權在一線解決問題。與此同時，“接訴即辦”還將一些屬于區政府、政府部門、公益事業、國有企業等職責范疇的事項，實現雙重派單或者直派，形成不同層級政府和部門到基層解決問題的格局。通過讓區政府和市政府部門直接與市民接觸，轉變了基層問題只是基層政府和基層政權的職責的傳統觀點，更是對狹隘的“屬地管理”的糾偏，形成了解決基層問題的多元治理體系。這意味著，“接訴即辦”既不是單純的自上而下的推動，也不是單純的自下而上的實施，而是尋找自上而下與自下而上相平衡的基層治理體系，從而形成解決基層問題的治理合力。

“接訴即辦”是踐行人民城市為人民的

新機制

習近平總書記在對北京、上海等超大城市考察時，多次強調人民城市人民建，人民城市為人民，城市的人民性成為中國特色超大城市治理的重要特征。要實現人民城市為人民，就需要在城市治理中感知人民的需求、回應人民的需求、解決人民的問題、為人民提供服務、讓人民來評價政府、按照人民要求規劃城市，簡而言之，超大城市規劃建設治理都需要體現人民的主體性。人民城市人民建，作為一種理念要轉化為治理實踐，就需要尋找一些路徑，實現政府決策與人民需求有效連接。事實上，城市與人民之間的有效互動，構成了超大城市治理面臨的普遍性難題。

“接訴即辦”踐行了人民城市為人民的新機制，找到一條問題解決驅動基礎性制度變革的超大城市治理新路子。“接訴即辦”是從正確對待民意開始。民眾反映的問題構成了對城市治理的反饋，如果城市政府能夠及時有效回應，就能夠形成良性的正反饋機制。城市政府通過回應民眾需求和解決民眾問題，提升城市治理水平，民眾通過問題解決和需求滿足再次反饋城市治理中存在的問題，通過多輪循環往復最后達到一個較好的平衡水平。可以預測，在一定時期之內，民眾的訴求量還可能上升，但是隨著城市治理水平上升，民眾訴求量會逐步減少，形成一個倒U形的市民訴求分布。“接訴即辦”把城市治理中問題解決如何的評價權歸還給人民，讓人民滿意不滿意、高興不高興成為一切治理績效的最終評價。

“接訴即辦”機制在回應民眾訴求解決民眾問題的同時，還通過舉一反三、主動治理、未訴先辦等機制的建立，實現了從問題解決到元問題解決，推動超大城市治理體系和治理能力現代化。訴求作為一種反饋機制，它是城市治理短板和弱項的“晴雨表”，訴求少不一定治理水平高，訴求多一定是在治理方面存在不足，需要不斷改進。這意味著，這些問題不僅需要解決，而且還需要進一步解決好產生問題的問題，即元問題的治理問題。正是在這個意義上，“接訴即辦”在更深層次上成為實現人民城市為人民的推動機制。

“接訴即辦”是以人民為中心的新實踐

“接訴即辦”是以人民為中心的新實踐，它主要通過踐行“七有”“五性”的要求來實現。這里“七有”主要是指“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，“五性”指反映市民需求的便利性、宜居性、安全性、公正性、多樣性五個方面。北京在推行“接訴即辦”改革中，強調“民有所呼，我有所應”，并且為了突出以人民為中心，將“七有”“五性”要求的落實情況作為判斷各個街鄉區是否以人民為中心的具體指標。這樣，北京以“接訴即辦”為依托，將以人民為中心從一種抽象的理念轉化為具體、可操作化的指標，并且以這些指標為基礎推動各級政府治理變革。北京從2019年10月開始建立“七有”“五性”測量評價指標，推行新的考核排名體系。2019年10月25日召開的區委書記月度點評會議，強調：“接訴即辦”是我們堅持以人民為中心的發展思想、踐行初心和使命的實際行動，是最直接、最生動的主題教育。……本市已建立“七有”“五性”監測評價指標體系，專門設置社會評價指標，就是要從“接訴即辦”中考察改善民生的成效及作風。

“接訴即辦”對民生的監測和評價，主要圍繞“七有”和“五性”展開，以區為單位，目前已經成為“接訴即辦”考評體系的重要組成部分。2020年7月30日召開的區委書記月度點評會上，首次對“七有”“五性”監測評價結果進行半年情況通報。由此可見，“接訴即辦”將“七有”“五性”放到一個非常突出的位置，既重視一般性訴求的辦理和解決，更重視涉及民生事項的訴求辦理和解決，通過這些機制不僅推動各級政府和部門解決民眾訴求，更促使各級政府和部門將民生訴求解決放到更優先位置，這是以人民為中心的具體實踐。

“接訴即辦”是民眾給黨和政府出的新考題

進京趕考的隱喻一直是中國治國理政的重要思想來源，它體現了考官與答卷人、考題與答卷、答卷人與閱卷人等幾對關系，其核心是對黨和政府與民眾之間關系的比喻，以突出人民的主體性和政府的服務性。1949年，黨中央從西柏坡前往北平時，就提出了進京趕考的比喻，強調“務必使同志們繼續地保持謙虛、謹慎、不驕、不躁的作風，務必使同志們繼續地保持艱苦奮斗的作風”的“兩個務必”精神。2018年，習近平總書記在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發表重要講話，提出“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”的精辟論述，這是從考試角度理解治理的進一步深化。2020年的新冠肺炎疫情構成了對國家治理的又一次大考，需要我們進一步完善國家治理體系和治理能力。

“接訴即辦”是民眾給黨和政府出的新考題，隨著“接訴即辦”的深入，市民對于各級政府出的考題難度越來越大，都是一些難啃的硬骨頭，需要應答人能夠有耐心、毅力和擔當，這樣出卷人才能夠對答案滿意。從這個意義上看，“接訴即辦”是對首都治理體系和治理能力的大考，能否持續推行“接訴即辦”，直接決定了首都治理現代化水平。為了更好地應答市民的考卷，各級政府既要著眼當下問題的解決，又要通過主動治理和“未訴先辦”來減少考題數量，最終能夠經受超大城市治理的考驗，建設人民滿意的首都治理體系。

“接訴即辦”是新時代群眾工作的新范式

群眾路線是我們黨治國理政的重要方法，做好群眾工作也是黨和國家的重要工作，它強調“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”。隨著時代的發展，群眾路線不僅沒有過時，而且其生命力更是不斷增強。各種政策如果得到群眾的認同和主動配合，那么政策本身的執行成本會大大降低。同樣，如果群眾能夠參與到治國理政實踐中，這本身就是合作生產和合作治理過程，有利于提升治理績效。因此，治理環境可能會發生變遷，治理場景也會改變，但是群眾路線的精神內核仍然可以在治理中發揮重要作用。

“接訴即辦”是新時代群眾工作的新范式，它讓各級政府官員主動去傾聽民意，與群眾溝通，共同促進問題的解決。做好群眾工作則是基層治理最重要的內容，基層事務都與群眾密切相關，都是一些“小事”，但是每一件“小事”對于群眾而言都是“大事”，如何與群眾交朋友，贏得他們理解、認可、尊重和配合，這是做好群眾工作的核心。“接訴即辦”的推行，使得各級干部直面群眾，在與群眾交往中提升治理能力。

群眾工作做得好，“接訴即辦”工作就會取得好的成效。近兩年來，北京大興區“接訴即辦”工作每月基本上都會名列三甲，這與其良好的群眾工作分不開。針對“接訴即辦”，大興區提出了“三轉三包三上門”工作模式，逐步提高解決群眾訴求的能力和水平。“三轉”，即“圍著一線轉、圍著群眾轉、圍著問題轉”，明確重點地區、核心人群、難點問題，強化工作靶向性。“三包”即“領導包片、干部包村（社區）、兩委包戶”，廣泛動員各級力量，構建區、鎮、村三級職能體系，強化職責任務分工。“三上門”即“合理訴求上門辦、不合理訴求上門勸、咨詢建議上門談”，直面群眾、直面現場、直面問題，把工作責任傳導落實到全區每一位黨員干部身上。事實上，這些工作模式與群眾路線不謀而合，是群眾路線的具體體現。

[參考文獻]

[1]接訴即辦，牽引超大城市基層治理創新[N].人民日報，2019-12-24.

（作者簡介：李文釗，中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、公共管理學院教授）

責任編輯 / 曹" "晶