新安江流域橫向生態補償的經濟效應

劉 聰,張 寧

新安江流域橫向生態補償的經濟效應

劉 聰*,張 寧

(杭州電子科技大學管理學院,浙江 杭州 310012)

以新安江流域橫向生態補償試點作為準自然實驗,采用2001~2017年中國安徽和浙江省內縣域面板數據,利用雙重差分方法(DID)定量研究了試點政策對流域上下游地區經濟發展的影響及可能機制.結果顯示:試點政策對上游地區的經濟發展造成了一定程度的抑制影響,表現為相關地區的人均GDP或地區GDP出現了下降,而對流域下游地區經濟發展并無顯著作用,這一結論在進行多項穩健性檢驗后仍然成立;新安江試點政策對上游地區經濟發展的負面影響呈現出了“先增強后減弱”的動態變化規律;此外,機制分析顯示5個試點縣內規模以上工業企業個數顯著下降,表明“企業退出”是新安江試點政策對上游地區經濟發展造成負面影響的重要原因.本研究可為后續制定和實施跨地區水資源保護的利益調配機制提供依據.

橫向生態補償；流域上下游地區；地區經濟發展；雙重差分法；新安江流域

在我國,由于地區間要素稟賦和經濟發展水平的差異,在跨省流域污染治理過程中通常存在較為嚴重的政府間博弈現象,政府為追求本級利益,在制定和執行環保政策時通常選擇本地效用最大化的行為[1],進而導致環境規制的“非完全執行”現象[2],在很大程度上影響流域環境治理的實際效果,加劇流域污染程度.在此背景下,為提高對水生態環境的保護力度,解決跨行政區域水污染治理的難題,近年來政府采取了一系列措施,其中較為典型的是跨省生態補償機制試點項目,即覆蓋浙江、安徽兩省的新安江流域上下游橫向生態補償試點.該試點倡導以市場橫向補償為主、財政縱向轉移支付為輔[3],通過綜合應用各種環境經濟手段[4],對污染者可選擇的行動進行費用評估[5],從而激勵責任主體減少環境損害,當前已經取得了一定成效.

以往學術界主要關注新安江流域橫向生態補償試點政策對環境保護、生態改善等角度的效果評價,發現其具有良好的環境效益[6],可以顯著降低上下游地區的水污染強度[7],有助于生態、經濟和社會效益的共同提升[8-10]等.但與此同時,諸多實踐表明新安江試點實施下經濟發展和環境保護的矛盾正不斷凸顯.以往基于“波特假說”的大量研究分析論證了環境規制與經濟績效之間的關系,很大一部分研究得到了積極的結論[11-12],也有一部分研究對該積極影響持懷疑態度[13-14].根據環境規制“不確定假說”,環境規制對經濟績效的影響可能受到環境規制方式、環境規制質量等眾多政府控制因素的影響[15],尤其是應當充分考慮標尺競爭[16]等不同政府間策略互動對環境規制經濟效應造成的非確定性影響[17].實際上,與以往追求本級利益這一邏輯相反,新安江跨省流域生態補償機制試點確實有其特殊性,特別是“對賭”機制的引入使得地方政府之間可能呈現出“競相向上”(race to the top)[18-19]的環境規制互動模式.也就是說在中央政府環保考核、以及上下游地區政府間博弈[20]的共同作用下,地方政府傾向于與上級政府間形成“互惠偏好”[21],在地區之間促成“環保競賽”[22]機制,激勵政府不斷加大環境治理力度,甚至不惜犧牲大量經濟發展機會,比如拒絕企業入駐、推動污染企業關停并轉、限制漁業等,由此產生地區經濟活動受限等一系列負面效應.值得注意的是,以往有關這方面的研究并不多見,尤其是沒有充分開展在“水質對賭”等一些特定政策背景下、污染治理政策對地區經濟發展負面影響的定量評價.因此,關于新安江試點政策的經濟抑制影響有待進一步開展定量研究.

本文以新安江跨省流域橫向生態補償試點作為準自然實驗,基于雙重差分方法定量評價試點政策對上下游地區經濟發展的直接影響及動態效應,深入挖掘可能存在的內在機制原因,分析新安江試點對地區經濟發展的抑制問題.這可以在一定程度上彌補以往對環境政策經濟效應探討的不足,為后續解決跨界水資源保護利益協調問題提供依據,同時也為政府評估跨流域橫向生態補償相關模式對高質量經濟轉型的推進成效及經濟體現提供借鑒.

1 研究方法與數據來源

1.1 研究區概況

本研究所用數據來源于新安江試點范圍內位于安徽、浙江省內的124個縣級行政區域.新安江流域發源于中國安徽省黃山市休寧縣境內,經浙江省淳安縣至建德市與蘭江匯合后成為錢塘江干流,自1959年新安江水庫建成后,新安江安徽段成為浙江省重要的水源地.但是,新安江流域“一江跨兩省”的狀態,導致同一流域生態系統難以得到統一的管理,使得新安江流域水質不斷惡化,嚴重威脅上下游居民的生產生活安全.鑒于此,2011年中國財政部、環保部牽頭啟動了新安江流域生態補償機制試點, 2012年,兩部兩省正式簽訂協議,每輪試點為期3a,涉及上游的黃山市、宣城市績溪縣和下游的杭州市淳安縣.經歷了2輪試點(2012~2017),總投入36億元,使得皖浙兩省交界斷面的水質恢復為二類水質,極大地改善了流域生態.因此,作為我國首個跨省流域的生態補償機制試點,研究該模式對流域上下游地區經濟發展的影響,對更好地制定和實施“青山綠水”和“金山銀山”之間的利益調配機制具有一定的指導意義.

1.2 研究方法

1.2.1 模型設定 新安江試點政策可以視為一次外生的環保沖擊,這為運用雙重差分法識別政策效應提供了條件.因此,本文利用政策的“準自然實驗”性質,結合地區經濟發展在試點政策實施前后的變化情況,構建基于縣域面板數據的雙重差分模型(DID)進行研究,以有效控制研究對象間的事前差異,將真實的政策影響效果準確分離出來.基本計量模型如公式(1)所示:

1.2.2 變量選擇 參考已有文獻及根據模型設定,本研究的變量包括:

(1)被解釋變量

經濟發展狀況(agdp):新安江流域橫向生態補償政策的實施目的不僅在于改善流域水生態環境,還應該將轉變生產生活方式、提高經濟發展水平作為評價生態補償政策實施效果的重要方面.按照學界通行做法[23],經濟發展狀況采用人均GDP或地區GDP衡量.

(2)解釋變量

本文將簽訂新安江流域橫向生態補償試點協議作為政策沖擊,以試點啟動年份2011年作為時間節點引入時間虛擬變量(time),用來識別政策實施前后試點地區和非試點地區經濟發展的變化.同時,文中還引入地區虛擬變量(treated),用來識別試點政策對試點地區和非試點地區是否會產生不同影響.此外,還引入時間和地區虛擬變量的交互項(time′treated),以此作為核心解釋變量,以檢驗新安江試點政策對地區經濟發展狀況的政策影響效果.

(3)控制變量

為減少由遺漏變量而導致的估計偏誤,本文借鑒已有研究成果以及資源環境經濟學相關原理,并基于隨機擴展思想,合理引入一系列控制變量:

經濟活躍度(fixedasset):根據以往研究[24],固定資產投資是縣域經濟增長的重要因素,可在一定程度上揭示出地區經濟發展的活躍程度和發展活力.因此,文中采用固定資產投資額作為經濟活躍度的代理指標.

居民儲蓄能力(deposit):居民儲蓄存款余額在某種程度上反映了地區的經濟發達程度和經濟集聚程度,關系到地區經濟發展狀況:一方面適量存款積蓄為國家經濟建設帶來了支撐,另一方面過量的存款儲蓄又會反映出經濟發展動力受阻、市場缺乏活力、投資渠道不暢等問題,對經濟發展不利.因此,本文將居民儲蓄存款余額作為影響地區經濟發展狀況的一個重要控制變量.

金融發展水平(finance):地區金融業除具有服務功能外,也可能會在一定程度上推動地區經濟發展[25],應該予以充分考慮.因此,文中采用年末金融機構各項貸款余額作為金融發展水平的代理指標.

教育水平(education):地區教育水平也在很大程度上影響當地經濟發展狀況,是提高勞動生產率的重要因素.因此,限于數據可獲得性,本文采用普通中學在校學生數作為當地教育水平的代理指標.

政府支持(government):以往不少研究證實了政府財政支持對地區經濟發展的積極影響[26].結合獲取的數據資料,文中采用公共財政支出來衡量當地政府財政支持程度.

1.2.3 實驗組和對照組的選取 (1)實驗組的選擇.根據補償試點協議的規定,生態補償范圍覆蓋上游的黃山市、宣城市績溪縣和下游杭州市淳安縣.由于新安江流域橫向生態補償所涉及的流域范圍涵蓋了多個縣區,因此使用縣級口徑的統計數據更加客觀全面,可以更為微觀地刻畫政策效果.因此,就流域上游而言,選擇位于黃山市的黟縣、歙縣、休寧縣、祁門縣,以及宣城市的績溪縣共同作為實驗組;就流域下游而言,選擇杭州市的淳安縣作為實驗組.(2)對照組的選擇.對照組的選擇原則上不受政策影響,且在政策實施之前與實驗組具有類似變化趨勢.考慮到基于同一行政區域范圍內進行對照能夠更加準確揭示出生態補償政策的真實影響,故選擇安徽省境內除黟縣、歙縣、休寧縣、祁門縣、績溪縣以外的其余縣域作為安徽試點地區的對照組;選擇浙江省境內除淳安縣以外的其余縣域作為浙江試點地區的對照組.

1.3 數據來源及說明

表1 變量統計描述

數據來源于《安徽統計年鑒》[27]和《浙江統計年鑒》[28],各自選取62個縣級行政單位,然后構成2001~2017年縣級面板數據,涵蓋了2012~2017年前兩輪試點區間,數據描述性統計結果見表1.可以發現,上游安徽省境內固定資產投資和公共財政支出變量的標準差相對最大,在不考慮時間波動的情形下,意味著這兩個經濟指標在安徽省境內存在較大的地區絕對差距,具有較大的波動性;而在下游浙江省境內,固定資產投資、居民儲蓄存款余額、年末金融機構各項貸款余額、公共財政支出等指標的標準差均相對較大,若不考慮由時間變化產生的差異,則反映出省內總體存在較大的地區差異.

2 結果與分析

2.1 基準回歸結果

表2 新安江流域上游基本回歸結果

注:括號內為變量估計系數的標準誤,*、**、***分別表示10%、5%和1%的顯著性水平,下同.

2.1.1 上游地區的檢驗結果 利用DID方法檢驗新安江試點政策對流域上游地區人均GDP的影響,估計結果見表2.回歸方程(1)運用混合OLS回歸進行估計,未引入地區固定效應,也未加入控制變量,結果發現試點政策抑制了實驗組地區的經濟發展狀況,但是由于遺漏了其他變量,使得政策效應并不顯著.回歸方程(2)中繼續加入經濟活躍度、居民儲蓄能力、金融發展水平、教育水平、政府支持程度等控制變量,發現與對照組相比,試點政策顯著抑制了實驗組地區的經濟發展狀況,大約下降了0.22個百分點.回歸方程(3)中同時引入時間、地區固定效應,但未對各控制變量進行考慮,仍然支持前述結果.在回歸方程(4)中,同時包含時間、地區固定效應,并引入了控制變量,在此情形下試點政策的經濟抑制效應依舊穩健,did系數在1%的顯著性水平上通過檢驗.因此,無論是否控制時間、地區固定效應,抑或是否引入控制變量,回歸結果均顯示新安江流域橫向生態補償試點政策顯著抑制了安徽省境內試點縣區的經濟發展狀況,檢驗結果穩健.

考慮到政策效應的釋放需要時間,表3中方程(1)~(3)考察了試點政策對上游地區經濟發展的動態影響效應,其中第(1)列和第(2)列分別代表未加入控制變量和時間效應的結果,第(3)列是考慮了時間、地區固定效應以及相關影響因素的估計結果.研究發現,當加入控制變量后,試點政策對上游經濟發展表現出了動態影響效應,尤其是在充分考慮時間、地區效應的影響后,該動態影響呈現出先增大后減弱的趨勢,經濟抑制影響有減緩趨勢,表明經濟發展模式正在不斷適應環保治理的需求.

表3 動態效應估計結果

2.1.2 下游地區的檢驗結果 表4列示了新安江試點政策對流域下游淳安縣經濟發展狀況的影響檢驗結果,第(1)和(2)列展示了以人均GDP作為因變量的檢驗結果,可以發現,無論是否控制地區效應,在試點政策實施后,與未執行該試點的地區比較,淳安縣的經濟發展狀況并無顯著變化,即新安江試點政策對流域下游地區的經濟發展狀況并無顯著影響作用.為保證結果的準確性,在第(3)和(4)列展示了以地區GDP作為因變量的檢驗結果,仍然支持前述結論,表明研究結果具有穩健性.這一研究結果與當前新安江試點模式的執行現狀較為符合,事實上,與下游地區相比,上游地區承擔了更重的源頭環保整治任務,并也因此面臨更大的經濟發展壓力.

表4 新安江流域下游基本回歸結果

2.2 穩健性檢驗

前述檢驗結果顯示新安江試點政策對流域上游地區的經濟發展狀況呈現出了抑制性影響,但對流域下游地區的經濟發展并無顯著作用.為此,本部分著重以涉及安徽境內縣區的流域上游地區作為分析對象,進一步對前述經濟影響檢驗結果進行穩健性分析.

(2)作圖法:為進一步驗證共同趨勢假設,本文選取了2001~2017年安徽省縣域數據,分別繪制實驗組和對照組歷年人均GDP的時間趨勢變化圖,若兩條線的走勢完全一致或基本一致,說明CT假設得到滿足.結果如圖1所示,在2011年之前實驗組和對照組的人均GDP變化趨勢具有高度一致性,且在2011年之后兩組別的人均GDP變化趨勢出現顯著差異,比如實驗組人均GDP的增速顯著小于對照組、兩組別人均GDP的相對大小出現了反轉等.因此,可知在政策實施前,實驗組和對照組滿足平行性假定,符合運用雙重差分法進行政策影響評價的前提條件.

表5 平行趨勢檢驗結果

圖1 經濟發展狀況平行趨勢檢驗(2001~2017年)

2.2.2 安慰劑檢驗 盡管實驗組和對照組在試點政策實施之前滿足平行趨勢假設,但仍需注意是否同時發生了其他可能影響趨勢變化的政策因素,也就是說,政策干預之后實驗組和對照組趨勢的變化,可能并不真正是由該政策導致的,而是由同時期并存的其他政策導致.因此,為檢驗處理變量對產出變量作用機制的排他性,分別從改變政策干預時間、虛構實驗組、重新定義被解釋變量3個方面開展穩健性檢驗:

(1)政策干預時間的隨機性

由于政策執行時間點的選取涉及到同時期諸多政策的干預,如果不排除其他政策效應的影響,那么文中所估計相關結果將無意義.基于此,為增加新安江試點政策的說服力,本文通過改變政策干預時間來進一步檢驗是否存在類似沖擊影響.2006年3月國家環保總局頒布了環保領域第一部涉及公眾參與的規范性文件《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,并在同年組建了11個地方派出執法監督機構,“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監察體制進入到實施階段,這些舉措與新安江試點存在不少相似之處,可以用來進行新安江試點政策排他性影響的對照檢驗.鑒于此,本文將政策執行時間提前到2006年,估計結果如表6第(1)列所示,可以發現,當將政策執行時間設定至2006年,政策效應變量(did)的估計系數不再顯著,這表明除本文所研究之外,并不存在類似的政策沖擊的影響,更進一步說明了本文估計結果具有可靠性.

(2)反事實檢驗

從理論上講,新安江試點政策并不會對非試點地區的經濟發展產生顯著影響.為此,本部分通過虛構實驗組來進行反事實檢驗,即選取已知的并不受政策影響的群組作為實驗組進行回歸,若政策效應不再顯著,則證明前述研究結果穩健.鑒于此,本文選取非試點區域內離黃山市較近但并不相鄰的安慶市作為虛構試點市,并選擇市內懷寧縣、太湖縣、宿松縣、望江縣、岳西縣5個縣作為新的虛構實驗組,估計結果如表6第(2)列所示.估計結果顯示新安江試點政策對這部分行政縣并不存在顯著政策影響,因此很好地支撐了前述結論,提高了結論的可靠性.

(3)變換被解釋變量

本文將人均GDP替換為地區GDP這一同樣衡量地區經濟發展的指標作為被解釋變量,在此基礎上以2011年作為政策節點,對政策影響及動態效應進行檢驗,估計結果如表6第(3)、(4)列所示.檢驗結果支持了新安江試點在一定程度上抑制上游經濟發展的結論,表明基本回歸結果是穩健的.

表6 穩健性檢驗結果

2.2.3 企業退出機制的檢驗 眾所周知,為保護新安江流域生態環境,黃山、宣城兩市執行了較為嚴格的生態環境和水資源管理制度,堅決制止可能影響生態環境的產業轉入,并關停并轉了一批污染型企業,大力推進產業結構優化調整的同時也犧牲了較多發展機會.因此,新安江流域橫向生態補償試點政策之所以顯著抑制上游經濟發展的很大一部分原因可能是部分企業被強制性退出了市場.鑒于此,為進一步對企業退出這一機制進行檢驗,以試點五縣內規模以上工業企業個數作為被解釋變量,然后進行雙重差分檢驗,估計結果(表7)表明無論是否控制地區效應、以及是否引入其他因素的影響,在試點政策實施后,安徽試點縣內規模以上工業企業個數顯著減少,證實了企業退出機制的存在性,表明安徽試點縣確實可能因為企業的大量退出,而對當地經濟造成了一定程度的不利影響.這可能意味著當前經濟出現下滑并不必然是悲觀表現,也可能是由于綠色新經濟的貢獻暫時還未抵消掉企業退出機制造成的影響.

表7 企業退出機制的估計結果

3 討論

本文并非“唯經濟論”或單純計算上游經濟賬問題,而是試圖通過分析新安江模式對地區經濟存在何種影響、影響程度多大、以及動態影響趨勢等關鍵問題,從側面判斷生態效益是否有轉化為經濟效益的良好態勢.在以下方面取得了進展:①在研究視角上,通過定量評價新安江試點政策對地區經濟發展可能產生的負面影響,一定程度上克服了以往主要側重環境保護效果的片面性.②在數據選擇上,相比于省級或市級數據,利用縣域層面數據能夠更好刻畫由政策產生的地區差異.此外,研究樣本覆蓋前兩輪試點周期,基于完整的政策執行區間開展研究,便于與后續政策區間進行比較分析.③在研究方法上,雙重差分方法的應用可以較好地解決內生性問題和遺漏變量偏誤問題,得出的結論更加準確可靠.

總體而言,當前新安江試點政策對經濟發展產生的影響尚未突破負向拐點,至于其對經濟發展造成的不利影響會持續多長時間,可能取決于產業結構調整、科技創新等進展狀況[30].根據以往類似環境政策實踐,新安江試點政策對經濟的影響可能會遵循先抑制后改善的時間變化規律[31],最終帶來上下游地區經濟效益的提升[32].經過兩輪試點后,浙皖跨省斷面水質得到顯著提升,結合環境經濟效益綜合狀況看[33],目前試點政策對經濟造成的負面影響尚在合理可控范圍內.正因為如此,針對環境改善與生態經濟效益之間的動態聯系進行更為細化地研究,將是今后攻克的重點和難點.

此外,在分析下游地區經濟影響時,并未考慮“因上游提供優質水源為下游所帶來的經濟效益”.關于這點:考慮到這部分經濟效益涉及面較為復雜,目前囿于數據資料和技術手段限制而在量化上存在困難;另外,關于“因上游提供優質水源”是否已充分轉化為下游地區的經濟效益仍存在一定疑問.為此,鑒于一系列操作上的難題,本文研究中未對此進行考慮,但這將是后續研究的重要方向.

4 結論

4.1 在前兩輪試點中,新安江跨省流域橫向生態補償政策對流域上下游地區的經濟發展存在不同影響,其中對上游安徽試點縣具有抑制性影響,表現為人均GDP或地區GDP不同程度下降,而對下游杭州試點縣則無顯著影響,相關研究結果在進行多項穩健性檢驗后仍然成立.

4.2 新安江試點政策對上游地區的經濟發展存在動態影響效應,具體為對上游經濟的抑制影響呈現出先增大后減弱的趨勢,達到一定程度后會逐漸減緩.

4.3 在執行新安江試點政策后,上游試點縣內規模以上工業企業個數顯著減少,驗證了企業退出機制的存在性,企業退出成為短期內經濟發展受到沖擊的一個重要原因.

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Study on the economic effects of Xin’an river basin horizontal ecological compensation.

LIU Cong*, ZHANG Ning

(School of Management, Hangzhou Dianzi University, Hangzhou 310012, China)., 2021,41(4)：1940~1948

Taking the pilot policy of Xin’an river basin horizontal ecological compensation as a quasi-natural experiment, the difference-in-difference method was used to systematically examine the impact of pilot policy on the economic development of the upper and lower reaches of Xin’an river basin, based on the county-level panel data in Anhui and Zhejiang in 2001~2017. The results showed that the pilot policy had restrained the economic development of the upstream areas to a certain extent, and the per capita GDP and regional GDP of the relevant regions had declined. However, it had no significant effect on the economic development of the downstream areas. These conclusions were still valid after several robustness tests. Moreover, the negative impact of pilot policy on economic development of the upstream areas increased firstly and then decreased. Additionally, the driving mechanism analysis showed that the number of “industrial enterprises above designated size” decreased significantly in the five pilot counties, and revealed that “enterprise exit” was an important reason for the negative impact of Xin’an pilot policy on the economic development of the upstream regions. This study could provide reference for the formulation and implementation of the benefit allocation mechanism of trans-regional water resources protection.

horizontal ecological compensation；upstream and downstream；regional economic development；difference-in- difference model；Xin’an river basin

X321

A

1000-6923(2021)04-1940-09

劉 聰(1993-),女,山東濰坊人,助理研究員,博士,主要從事資源環境經濟方面研究.發表論文8余篇.

2020-08-11

教育部人文社會科學研究青年基金資助項目(20YJC790075);浙江省教育廳科研項目(Y201942060);國家社科基金資助項目(20BGL188);教育部人文社會科學研究規劃基金資助項目(18YJA790107);浙江省自然科學基金資助項目(LY18G030018)

* 責任作者, 助理研究員, liucongmeinu@163.com