“村改居”社區失地農民市民化存在的問題及對策

劉澤霖 班仙平 趙永波 永 軍

（內蒙古大學滿洲里學院，內蒙古 滿洲里 021400）

“村改居”是我國推動快速城鎮化的產物，其區別于由于產業升級和人口集聚驅動而形成的城鎮化，是一種由政府“土地財政”政策推動、由行政和資本主導的新型城鎮化模式。截至2019年年底，我國的城鎮化率雖已跨過60%這一關鍵節點，但仍存在著與我國經濟體量及人口規模失衡的問題，折射出我國仍有很大比例的人群屬于經濟收入水平較低、發展前景較差的農業人口。我國的城鎮化水平仍有很大的提升空間，也就意味著在我國城鎮化實踐中“村改居”社區數量會進一步增加，如何解決“村改居”社區治理中存在的種種問題也就成了一門顯學。崔寶琛等提出，目前我國的“村改居”社區可劃分為3種類型，具體見表1［1］。

表1 “村改居”社區類型

從表1可以看出，無論是哪種類型的“村改居”社區，其核心都在于失地農民的安置問題。但由于“村改居”社區的失地農民被動參與了城鎮化過程，城市的經濟關系中也并未完全接納其新市民的身份，導致其在實際身份上轉變為了城市居民，但在心理認同和生活方式上仍然保留了鄉村特征，并由此滋生了一系列的社區治理問題。

關于失地農民概念的界定，學術界的觀點較為統一，即認為失地農民是指在現代化進程中由于種種原因失去或占有極少土地使用權的農民。而如何解決失地農民的市民化問題，不同的學者提出了不同的觀點與意見。孟納納認為要通過改革落后體制、加快制度創新、加強宣傳引導、消除城鄉隔閡以及提高農民綜合素質來解決失地農民市民化過程中存在的如城市化水平低、政策制度不完善等問題［2］。陳國梁則提出失地農民本身對市民化存在顧慮，認為失地農民的市民化水平受其年齡階層和所處地區的影響，并指出要進一步完善戶籍落實制度、幫助失地農民再就業和創業、完善公共服務體制和優化國家調控體系［3］。由此可見，解決失地農民市民化問題的關鍵是要積極發揮政府的核心作用，使“村改居”進程得以持續健康推進。但在我國的具體實踐中，由于難以有效協調政府同其他治理主體的關系，使得多數“村改居”社區治理往往陷入行政力量包攬一切的治理模式中。這便需要以一個新的理論視角審視我國“村改居”社區在推動失地農民市民化中的具體實踐，為解決失地農民的市民化問題提供方法論指導。

1 當前我國“村改居”社區中失地農民市民化存在的問題

由于我國長期實行城鄉二元體制，“市民”往往在經濟關系、政治參與、文化生活等方面處于優勢地位，所以“農民”向“市民”的轉變不僅僅是戶籍和居住地的改變，更大程度上是失地農民在諸多方面向市民靠近，獲取與市民相同的優勢資源。具體來看，我國“村改居”社區中失地農民市民化存在以下問題。

1.1 職業的市民化

首先，職業狀況相對不穩定。張雪靜調查后發現，在有固定雇主的比例中市民的數量多于失地農民，而個體工商戶和散工、零工的比例中市民群體明顯少于失地農民［4］。這便說明失地農民的工作狀況更加不穩定且存在更高的風險。其次，失地農民缺乏良好的就業保障。由于失地農民法律意識缺失，導致其在就業前往往缺乏簽署勞動合同的意識和審查勞動合同中各項條款的能力，在勞動關系中處于弱勢地位，缺乏有效的就業保障。最后，失地農民的職業收入偏低。馬林靖等研究發現，無業的失地農民收入在1 萬元以下達到峰值，實現再就業的失地農民則在1萬～3萬元的收入中達到峰值［5］。而我國同期人均收入已經超過1 萬美元，可見我國失地農民在職業收入中處于弱勢地位。

1.2 社會保障的市民化

城市社會保障是城市經濟關系的重要內容，居民是否被納入城市社會關系中也是居民對城市認同感和歸屬感的重要來源［6］。在我國長期實行城鄉二元體制的背景下，城市與鄉村實行二元的社會保障制度，導致失地農民成為社會保障機制的盲點，一方面難以參與城市的社會保障機制，另一方面不能享受國家給予的附著在土地上的農民社會保障。同時，從現階段所出臺的政策文件來看，僅2007 年發布的《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》，對其社會保障提出了相關規定。拋開其時滯性，其主要內容是如“進一步明確被征地農民社會保障工作責任、確保被征地農民社會保障資金”等概括性的描述，缺乏具體且具有針對性的方針與手段。

1.3 文化素質的市民化

文化素質指人們在文化方面所具有的較為穩定的、內在的品質，表現為個體對人文科學知識等信息的了解程度以及對世界的認知和對事情的判斷。從現實情況考察，可從以下3 個方面來考察失地農民文化素質上存在的問題。

第一，受教育水平偏低。受教育水平對失地農民的再就業有著重要的影響，我國失地農民的受教育水平普遍集中在小學與初中學歷，使得失地農民在城市生活中往往缺乏選擇權，與市民相比處于被定價的狀態。

第二，普通話水平偏低。受長期生活習慣的影響，失地農民往往更加習慣于用方言來進行表達。從社會學角度來看，講方言的失地農民逐漸形成了一個獨特的亞文化圈層，并由此來排斥主流文化對其影響的沖擊。這對其市民化進程產生了較強的阻礙效應，并深化了市民群體與失地農民群體之間的不認同感。

第三，對社會公德的敏感度低。在我國長期存在的城鄉二元結構中，形成了以城市社會為核心的城市社會公德和以鄉村社會為核心的鄉村社會公德，因此導致了失地農民在身份快速轉變后缺乏對城市社會公德的認同感和歸屬感。

1.4 生活方式的市民化

在傳統的鄉村空間結構中，私人居住空間往往通過半私密性質的農家院落向公共空間進行延伸，使村民的家庭生活、農業生產和社會交往得到了有效結合。但“村改居”活動打破了其原有的空間組織結構，使其居住空間轉變成了完全私密的私人空間，進而直接影響了其在原有空間結構下形成的生活方式和社會關系。尤其是在“村改居”社區這樣將多個傳統村莊拆分重組的新型社區中，社會關系和生活方式的紐帶被進一步淡化。從筆者的訪談中來看，多數失地農民的日常休閑活動和社交頻繁程度均明顯下降，積極推動失地農民生活方式的轉變以提升其市民化水平仍然有很大的進步空間。

2 推進“村改居”社區失地農民市民化的路徑

2.1 加強對失地農民的教育與培訓

首先，政府應在失地農民再就業的培訓與教育中扮演關鍵角色。一方面，政府要設立失地農民再就業的培訓基金，為失地農民提供高質量、多樣化的課程以供學習，幫助其提升就業能力；另一方面，要制定和完善保障失地農民培訓與教育的制度，將失地農民再就業水平納入我國基層政府的獎懲機制，推動基層官員著手解決失地農民的培訓與教育問題。

其次，在“村改居”社區中建立失地農民再就業的教育與培訓機構。“村改居”社區是失地農民融入城市生活的窗口，應充分發揮社區在推動農民再就業時的積極作用，建立多樣化的教育與培訓機構，就近解決失地農民的培訓需要。

最后，要加強失地農民的自我教育。自我教育對提升失地農民的知識水平和技術能力具有重要意義［7］。據此，可建立對失地農民培訓與教育的內部考核機制，將一部分工作崗位作為考核優異者的獎勵，激勵失地農民進行自我教育與培訓。同時，失地農民自身也應轉變觀念，認識對其進行再就業培訓的意義，發奮圖強，追求卓越，積極融入城市生產生活中。

2.2 構建良好的失地農民市民化的社會環境

首先，要構建良好的保障失地農民再就業的市場秩序，增強對失地農民再就業的就業保障。一方面，我國政府要提供專項資金，以“村改居”社區為基點為失地農民提供相關法律幫助，滿足失地農民多樣化的需求；另一方面，政府要嚴肅市場紀律，對有效保障失地農民再就業合法權益的工商企業進行獎勵，反之則要進行行政處罰，積極引導市場風向。

其次，要增強社會對失地農民的包容度。黨的十九大指出，要構建共建共治共享的社會治理格局。這從宏觀政策角度奠定了我國社會治理的總基調，有利于構建對失地農民包容的社會態度，推動失地農民的市民化進程。面對當前社會中仍然存在的不平等與歧視現象，要以法律為底線、社會道德為引導，構建平等包容的社會環境，建立失地農民進入城市生活的自信心，使其真正成為城市的一分子。

2.3 完善失地農民的社會保障機制

社會保障機制是城市經濟關系的重要內容，是衡量失地農民市民化質量的重要因素［8］。為加強失地農民的社會保障機制，首先，政府與“村改居”社區治理主體要合力加強對失地農民有關社會保障制度的科普教育，著力解決失地農民對社會保障制度的認知偏差，轉變其長期形成的“養兒防老”等思想觀念。其次，要實行精細化管理的社會保障制度。對于許多年紀較大的失地農民來說，社保金額超過了其承受能力，導致其無力參保。這便需要政府轉變農地征收的補償制度，并進行分類化、精細化管理。最后，要進一步完善我國的社會保障制度，確保失地農民社會保障關系的順利轉變。

2.4 充分發揮“村改居”社區在失地農民市民化中的積極作用

首先，“村改居社區可發揮對社會公德的宣傳與引導作用。一方面，“村改居”社區可以在社區內開展相關的主題教育活動來直接影響失地農民對社會公德的看法與態度；另一方面，可以通過懸掛宣傳標語等方式營造一個有利于傳播社會公德的軟環境，對失地農民起到潛移默化的影響作用。其次，“村改居”社區可以為失地農民提供豐富多樣的社區活動。作為其新的空間集聚形態，社區可通過開展一系列文化活動，重構其原有的人際關系和權威認同，加快其市民化身份轉變的過程。最后，“村改居”社區可提高失地農民的政治參與能力與意識。一方面，通過鼓勵失地農民有效參與居委會、業主委員會等的選舉活動，增強其政治參與意識與能力，并樹立其對新的生活方式的歸屬感和認同感；另一方面，通過“村改居”社區中基層黨組織的宣傳與引導，可積極吸引失地農民向黨組織靠攏，并在失地農民中逐步形成黨員群體，反映其利益訴求。

2.5 轉變失地農民的思想觀念

失地農民身份的轉變不僅要靠政府的幫扶、其他主體的協助，也要靠其自身的內在調整，認識到自己身份的轉變所帶來權利與義務關系的轉變。首先，失地農民要更加遵守社會公德，增強自身的規則意識與責任意識。其次，失地農民要充分利用各類社會公共資源。失地農民要充分利用如圖書館、博物館、黨史館等社會公共資源，主動學習、吸收新知識，培養自己的知識水平和道德情操，加速自身向市民身份的轉型。最后，要增強自身的自信心，積極進行社會交往。失地農民應認識到自身實際身份已經與市民無異，并據此建立新的社會關系，摒棄自身原有的自卑、不安的思想狀態，逐步融入城市生活中。