美國金融制裁的霸權邏輯

王力

當今世界，美國依托其金融霸權，頻繁使用金融制裁工具實現其對外政策目標，引起世界各國的高度關注。2021年3月17日，環球網援引香港《南華早報》消息，美國對此前實施旅行限制的14名中方官員增加實施金融制裁，企圖報復我國十三屆全國人大四次會議通過的《關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》。美國這種“長臂管轄”的金融霸權邏輯，與構建公平、包容的全球新型金融秩序背道而馳，我們亟須研究應對反制之策。

金融制裁是指發起國以國家金融影響力為依托，通過阻礙正常金融流動使受制裁對象遭受經濟損失，迫使其改變行為主張或被動接受制裁條件的強制行為。當前，美國憑借其在全球金融體系中的主導地位，一方面通過美元霸權向全世界輸出通貨膨脹，迫使各國經濟被動與美國捆綁而實現“剪羊毛”目標;另一方面通過金融制裁使被制裁對象屈從“美國優先”戰略，引導全球資源和財富流向美國。

美國金融制裁的邏輯是將被制裁對象排除在美元支付清算體系之外，切斷被制裁國家的金融血脈。金融制裁實施主體是依托美國主導的兩大金融基礎設施——環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）和持續連接結算系統（Continuous Linked Settlement，CLS）。SWIFT是一個國際銀行間非營利性組織，運營著世界級金融電文網絡，銀行和其他金融機構通過SWIFT與同業交換電文完成金融交易。CLS則提供全球外匯交易實時結算服務，可以最大限度降低跨國支付中因時差和支付系統運行差異產生的“赫斯塔特風險”。CLS主要運作地在英國和美國，受美國聯邦儲備銀行監管。

與貿易制裁等傳統方式相比，美國金融制裁具有不對稱、成本低、易執行、難規避、破壞性大等特征。一方面，除美國以外其他國家很難獨立發動金融制裁，即使發動也必須在美國配合下才能奏效。在國際法層面，其他國家的制裁動議一般要以聯合國安理會決議為基礎，只有美國長期凌駕于國際法之上，經常繞開聯合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構發動單邊金融制裁。另一方面，美國實施金融制裁幾乎沒有成本，可以有針對性地實現精準打擊且難以規避，使被制裁國家陷入經濟困境或金融崩潰，使被制裁企業無法正常融資甚至失去生產經營能力。

目前，金融制裁已成為美國對外政策中一套完整的運作體系，主要制裁措施包括：凍結被制裁國海外資產和政府資金;禁止向被制裁國提供信貸或匯款，禁止國際金融機構提供援助，切斷其外來資金鏈;禁止與被制裁國有商業往來的外國公司與美國公司做生意，禁止美國公司向該國提供貸款及相關金融服務;對從被制裁國購買能源產品的國內公司進行懲罰;對與被制裁國銀行結算能源進口費用的外國金融機構實施制裁;對同被制裁國中央銀行或其他列入制裁清單的金融機構進行大宗金融交易的外國金融機構實施制裁;對同被制裁國進行石油貿易的國家實施制裁，切斷其金融機構與美國銀行體系聯系等。

中國既是聯合國授權多邊國際金融制裁的參與方，又是遭受美國單邊金融制裁實體的所在國。2017年中美發生貿易沖突以來，兩國在金融、經貿、科技等領域“脫鉤”言論甚囂塵上，我國諸多企業、機構、官員頻遭美國金融制裁。隨著國際形勢的復雜多變，我國金融、司法、外事、安全等部門應加強研究美國金融制裁的應對反制之策，建立相應的法律制度體系，完善制裁應對反制措施，充實維護國家金融安全工具箱，果斷反擊美國金融制裁的霸凌行徑。

鞏固輿論陣地，抵制美國金融制裁。美國慣用單邊金融制裁伎倆，特別是基于國內法替代國際法和聯合國決議的“長臂管轄”是典型的霸權主義行為，嚴重破壞了和平共處等基于聯合國憲章基礎上的國際關系基本原則。尤其是美國推行的二級金融制裁涉及面廣，嚴重侵害了非美國企業和金融機構開展正常經濟活動的合法利益。中國政府應聯合更多國家和國際組織，堅決反對任何凌駕于聯合國之上的單邊金融制裁，任何金融制裁都應當在聯合國框架下實施。政府主管部門應積極利用國際輿論和國際法理平臺，發揮輿論陣地作用，呼吁國際社會有效抵制美國實施的單邊金融制裁。

夯實應對反制金融制裁法律基礎。目前，我國尚未建立起應對外部金融制裁的相關法律法規，企業、機構和個人受到金融制裁后陷于被動，遭受損失日益嚴重。出臺應對和反制美國金融制裁的法律法規勢在必行。可借鑒歐盟1996年出臺的《歐盟阻斷法案》，切實保護本國企業、機構和居民免受外國政府針對第三國的金融制裁損失。通過出臺相關法律法規，明確美國政府金融制裁的“長臂管轄”在中國境內無效;通過制定相關對等反制裁措施，增加美國政府實施金融制裁的機會成本;給予本國企業、機構和居民對牽涉美國政府對第三國金融制裁發生經濟損失后申請賠償的權利。

完善人民幣替代美元計價結算體系。應對美國金融制裁，根本措施是建立自主可控的跨境金融支付結算體系。歐盟INSTEX機制以歐元計價結算方式為其他國家探索構建非美元結算體系提供了重要經驗。2015年，中國人民銀行組織建設的人民幣跨境支付系統（CIPS）一期投入運營。2018年，二期系統上線運營并不斷完善其功能，有效配合了人民幣國際化和“一帶一路”建設，初步形成了覆蓋沿線國家的合作伙伴網絡，在促進對外經貿合作中發揮著重要作用。CIPS系統在進一步升級過程中，應將應對外部金融制裁因素考慮進來，探索服務遭受金融制裁實體的國際金融結算需求，有針對性地加強相應技術功能模塊建設。還應將反制金融制裁與人民幣跨境支付結算業務有機結合，完善人民幣替代美元計價結算體系。

建設數字人民幣跨境支付結算平臺。美國金融制裁依托傳統的支付結算體系，而方興未艾的數字貨幣具有自成體系、去中心化、無邊界化和隱秘性強等突出特征。隨著全球主權數字貨幣的發展，黃金支持的數字貨幣或將成為削弱美元全球金融霸權的重要力量。從規避金融制裁的角度考慮，可以發揮數字貨幣優勢，探索數字人民幣在被制裁實體之間使用，可以拓展更豐富多元的應用場景和交易模式，打造以核心企業為超級節點的數字人民幣跨境支付結算平臺。此外，可以選擇性接納和規范引導其他主流數字貨幣類型（民間或者主權實體發行），構建以跨境金融為核心和開放包容的多元數字貨幣市場，為遭受美國金融制裁的各類實體提供高效、安全的金融解決方案。

擴大“一帶一路”沿線國家雙邊本幣互換。雙邊本幣互換、使用本幣結算是最為簡單直接的“非美元”結算方式。本幣互換不僅可以節約雙方外匯儲備、規避匯率風險、降低融資成本，還可以解決部分跨境支付結算機制“易貨交易”難以持續的問題，即使雙邊貿易不平衡也可以有效運行。更重要的是，雙邊本幣互換可以有效擺脫外部金融制裁。為此，加強與“一帶一路”沿線國家的貨幣合作，完善“一帶一路”沿線國家雙邊本幣互換網絡，重點推動與金磚國家和上合組織的雙邊本幣互換，可以推進人民幣國際化進程。

推廣使用人民幣計價結算原油期貨產品。“石油美元”機制構成美元霸權的戰略支柱，具有兩大核心內核：一是國際石油貿易以美元作為計價和結算貨幣;二是產油國出口石油所獲得的凈收入用于購買美元計價金融資產。目前，世界上越來越多的國家試圖擺脫“石油美元”束縛，并試圖建立諸如“石油盧布”“石油人民幣”等機制來繞開“石油美元”。2018年3月26日，上海國際能源交易中心掛牌交易人民幣原油期貨以來，中國已發展成為全球最活躍的原油期貨交易市場之一，有望在未來成為亞洲原油定價基準。有鑒于此，推廣使用人民幣計價結算石油期貨產品，推動形成石油人民幣定價結算體系，將有利于提高人民幣在國際原油市場的定價權和話語權，也有利于扼制美國動輒揮舞金融制裁大棒的蠻橫行徑。