埃塞俄比亞民族聯邦制的分裂風險：以提格雷沖突為例

李捷

摘 ?要：國家結構形式事關國家統一與政治穩定，多民族國家的制度安排尤為關鍵。提格雷沖突不僅是埃塞俄比亞及其周邊的民族沖突，也是典型的地方與中央沖突。這一沖突反映出埃塞俄比亞民族聯邦制在民族領土化和政治化層面的嚴重弊端，最終威脅到國家的政治穩定與統一。埃塞俄比亞民族聯邦制是特定歷史條件和政治環境結合的產物。它在承認民族多樣性、促進民族發展方面曾發揮積極作用，但理念的僵化、民族權力關系的固化等造成了民族差異的本質化和沖突地方化，激化了一般性沖突和分裂主義沖突。在沖突不斷激化的背景下，埃塞俄比亞民族聯邦制已難以有效規制各類沖突，民族內戰持續化甚至國家分崩離析的風險不斷增大。埃塞俄比亞民族聯邦制遭遇的困境根源于該制度內在的結構性缺陷：學理層面的內在矛盾性、民族領土化和政治化、聯邦的不對稱性等問題。這表明，多民族國家的統一有賴于相關制度的靈活調適和完善，有賴于國家構建的不斷推進。埃塞俄比亞的案例也表明，多民族國家應探索和實施符合自身國情的民族問題解決道路，不能在理念和實踐中陷入教條主義和制度移植迷信。

關鍵詞：埃塞俄比亞;民族聯邦制;提格雷沖突;分裂主義;制度移植;國家建構

中圖分類號：D742.1 ???文獻標識碼：A ???文章編號：2096-3378（2021）05-0089-14

一、問題的提出

2020年11月，作為非洲的重要大國之一，埃塞俄比亞突發劇變。11月4日，提格雷州與聯邦爆發激烈武裝沖突。11月28日，提格雷州首府默克萊被政府軍攻克，提格雷人民解放陣線（簡稱“提人陣”）拒不妥協，宣布轉入游擊戰。目前，“提人陣”不僅重新奪回首府，而且對政府軍發動了強勢反攻。埃塞俄比亞總理阿比、阿姆哈拉地區和阿法爾地區領導人均對全國特別是本族民眾進行了武裝動員，沖突不斷升級。提格雷沖突的爆發并非偶然，它實質上是埃塞俄比亞國內權力結構劇烈變遷、新冠肺炎疫情期間聯邦與地方政治斗爭激化的產物。其中，執政聯盟的重組及繁榮黨的成立、提格雷地區的選舉爭議成為沖突的導火索。提格雷沖突爆發至今，仍未看到結束及和解的跡象。提格雷沖突不僅造成嚴重的人道主義危機，也嚴重威脅埃塞俄比亞的國家統一。

沖突中，“提人陣”在地方選舉和軍事部署上全面排斥中央權威，甚至公開否認政府的合法性。這一沖突反映出埃塞俄比亞實施多年的民族聯邦制正面臨嚴峻挑戰乃至危機。客觀地說，埃塞俄比亞1994年憲法提供了一個藍圖，在國家“各民族、國民和人民”自由合意的基礎上，打造一種新形式的統一。在隨后幾十年里，埃塞俄比亞發生了變化，既實現了前所未有的經濟發展，也構建了一個尊重文化特性權利的多民族國家的創新模式。然而近年來，“提人陣”喪失全國領導權這一權力格局的劇變引發了民族聯邦制的危機。在2016—2017年的大規模抗議活動和隨后的政治變遷中，特別是2020年11月提格雷沖突引發政治危機后，埃塞俄比亞的民族聯邦制再一次處于爭議焦點。

1995年埃塞俄比亞民族聯邦制實施以來，學界對其評價就存在明顯分化。一部分研究對該制度的施行予以積極評價，另一部分研究則重點分析其內在的不足和隱患。前者如國內學者張湘東所著《埃塞俄比亞聯邦制（1950—2010）》等。基于汲取教訓的需要，本文重點梳理后一類研究。

在總體評價方面，有研究對埃塞俄比亞民族聯邦制及民族政治的復雜運作進行了系統分析，認為這一制度總體上導致了民族領土化、政治化乃至本質化。阿斯納克·凱法萊闡述了埃塞俄比亞聯邦重組對民族沖突的影響。斐莎等人的研究則在梳理這一制度的弊端及其引發的各類沖突基礎上，提出增強聯邦單位“地方性”而非“民族性”的建議。在此基礎上，有學者側重于從工具主義層面分析埃塞俄比亞民族勢力對民族聯邦制的利用。J.阿賓克認為，自提格雷民族主義組織“提人陣”建立民族聯邦制后，在其影響下，其他民族利用民族聯邦制中的民族自決原則煽動民族矛盾，造成新的沖突。當代埃塞俄比亞的民族主義已成為政治精英階層操弄民族歸屬感與實現經濟利益訴求的紐帶。希勞·梅吉巴魯·特姆斯根指出，“提人陣”以民族聯邦制為幌子，采取“分而治之”戰略，削弱了區域間和民族間的合作，加劇了沖突。

一些研究指出，民族聯邦制客觀上固化或加劇了原有的民族政治化。事實上，排除其他人以獲得資源的地方本土主義，在整個當代非洲都很突出。在許多非洲的案例中，各族群為了爭奪所謂“傳統家園”的權利而競爭，這種沖突并不需要聯邦制或權力下放來激發。然而，民族聯邦主義的因素大大加劇了競爭和沖突。1991年后，為適應新的民族聯邦制，埃塞俄比亞將許多族群按照民族動員和組織起來。民族區域化導致了整個國家以民族為中心的政治，國家將民族作為政治動員和國家組織的關鍵工具。最新研究表明，2016年以來，埃塞俄比亞政治危機的核心是向心力和離心力的博弈，加上程序和立法上的漏洞，破壞了憲法設計中民族主義的變革性。在這種背景下，族群邊界不斷固化，族群認同不斷朝單一性和排他性發展。

本文從制度主義的視角結合理論和實踐對埃塞俄比亞近年來權力結構的劇烈重組，特別是“提人陣”的大權旁落和邊緣化問題進行分析。

二、埃塞俄比亞民族多樣性與民族聯邦制的制度設計

埃塞俄比亞是一個典型的多民族國家。帝國擴張的歷史導致其民族關系進一步復雜化。為了達到有效治理，埃塞俄比亞采用民族聯邦制的國家結構形式，建立以民族為基礎的政黨體系。

（一）多樣性的背景

2020年埃塞俄比亞人口約為1.05億，分為80多個民族，主要有奧羅莫族（40%）、阿姆哈拉族（30%）、提格雷族（8%）、索馬里族（6%）、錫達莫族（4%）等。居民中45%信奉埃塞俄比亞正教，40%～45%信奉伊斯蘭教，5%信奉新教，其余信奉原始宗教。阿姆哈拉語為聯邦工作語言，通用英語，主要民族語言有奧羅莫語、提格雷語等。該國使用的語言分為四個語系：閃米特語系、庫希特語系、奧莫特語系和尼羅-撒哈拉語系。研究者以“高地/低地，富人/窮人，11個選區，9 000萬公民，4種信仰”來概括埃塞俄比亞內部高度的多樣性和差異。11個選區包括2個自治行政區（首都亞的斯亞貝巴、商業城市德雷達瓦）和9個自治民族州。由于歷史和現實因素，多樣性導致了相當的復雜性。

現代埃塞俄比亞帝國形成于19世紀下半葉。在此期間，埃塞俄比亞的版圖擴大到南部、西南部和東南部的大部分地區。在帝國擴張過程中，該國內部的多樣性和復雜性進一步擴大，階級和民族矛盾相互疊加，導致了嚴重的沖突與隔閡。埃塞俄比亞中部和北部的各州構成了高地閃米特語民族的歷史基地。帝國時代，這些民族在政治、經濟、文化和語言上占主導地位。南部各州在近代才被納入埃塞俄比亞。1995年民族聯邦制確立之前，南方的民族群體在政治、經濟、文化和語言上一直處于邊緣地位，但是南方的奧羅莫民族又是該國人口最多的民族。阿法安-奧羅莫語屬于非洲-庫希特語系，與高原人的閃族語言不同。由于奧羅莫地區在帝國擴張的最后階段才被納入埃塞俄比亞，而且奧羅莫族缺乏相應的政治權力感，文化和語言上的不滿情緒普遍存在于奧羅莫人尤其是年輕的奧羅莫人中。此外，南方各民族群體大多規模較小，民族和語言的多樣化更突出。

埃塞俄比亞東正教會作為一個機構（及其神職人員）與前帝國政權和高原精英密切相關。教會的宗教事務傳統上用閃米特語言——吉茲語開展。一些奧羅莫族的積極分子認為這是高地人在文化上的持續統治。隨著城市化和現代化的發展，挑戰埃塞俄比亞東正教的主導地位已經成為他們特別是年輕人表達異議的工具。宗教認同還沒有明確的政治表現，民族認同仍具有絕對優勢。

簡言之，埃塞俄比亞的民族主義至今仍具有鮮明的歷史色彩，或是強調民族自身的主體性，或是由積怨情緒轉化為反抗意識，體現出埃塞俄比亞這一共同體的傳統性。在很大程度上，當代埃塞俄比亞的民族主義已成為政治精英階層尋求民族歸屬感與利益訴求的紐帶。

（二）民族聯邦制的制度設計

1994年12月8日，《埃塞俄比亞憲法》（簡稱“憲法”）正式生效，確定了民族聯邦制的國家結構形式。全國9個民族州主要按民族聚居程度劃分，享有高度自治權利。其中提格雷州、阿法爾州、阿姆哈拉州、奧羅米亞州、索馬里州和哈拉爾州都是以單一族群聚居的自治州，貝尼山古爾·古穆茲州、南方人民民族州、甘貝拉人民州則是多族群聚居的自治州。憲法規定各民族有自決乃至分離的權利。憲法第8條第1款規定，所有主權權利都屬于埃塞俄比亞各民族、國民和人民;第39條第1款明確提出：埃塞俄比亞的各民族都享有包括分離權在內的民族自決權，第3款規定：每個民族、國民和人民都有充分自治的權利，其中包括在其居住的領土上建立政府機構的權利，以及在聯邦和州政府中享有公平代表權的權利。

依照憲法，埃塞俄比亞人民革命民主陣線（簡稱“埃革陣”）政權上臺后，以民族劃分重新塑造國家結構，建立具有分離選項的“道德化”聯邦制國家。以此為基礎，埃塞俄比亞的政黨體系也在民族界限上組織起來。20世紀90年代以后，埃塞俄比亞逐步建立起以“埃革陣”為執政黨，包括7個全國性政黨、51個地方性政黨的民族政黨體系。

三、埃塞俄比亞民族聯邦制的緣起

憲法提出建設一個以民族聯邦制為基礎的多民族國家構想，賦予埃塞俄比亞“各民族、國民和人民”包括分離權在內的自決權。這一制度的建立是其歷史與獨特政治環境相結合的產物。

（一）反對軍政府時期的認同政治與民族問題

20世紀60—70年代，現代埃塞俄比亞反軍政府革命運動爆發。由于帝國時期民族關系的積怨及軍政府時期民族矛盾的激化，20世紀70年代反軍政府的革命斗爭又不可避免地與民族解放的目標結合。1974年革命的實質是埃塞俄比亞各族反封建、反軍政府的起義，但是由于各民族的地位、訴求不一，造成了內部自決和外部自決，即解放和獨立的目標差異。具體言之，反封建的旗號下相關民族群體的自決斗爭包括：提格雷民族主義的覺醒與解放全國的斗爭，厄立特里亞的獨立斗爭，索馬里的民族統一主義運動，其他被壓迫民族爭取解放和自治的斗爭。

1.提格雷民族主義運動與領導全國解放斗爭。20世紀60年代起，提格雷青年學生運動迅猛發展，標志著現代提格雷民族主義的覺醒。它源于內外因素的助推，內因主要是提格雷地區饑荒問題嚴重，民眾被迫揭竿而起求得生存;提格雷地區的知識精英不斷以共同的歷史記憶喚起民眾對曾經輝煌地位的渴望。外因是厄立特里亞緊鄰提格雷地區，厄立特里亞人民解放陣線（簡稱“厄人陣”）的武裝起義勝利給提格雷人民以極大鼓舞。提格雷精英積極與“厄人陣”建立聯系，尋求幫助。

1975年2月18日午夜，提格雷民族組織領導軍隊避開警察和政府民兵，在距離亞的斯亞貝巴約900公里的德迪拜特發動武裝起義，標志著“提人陣”誕生。“提人陣”將此次起義稱為“第二次沃延尼起義”，提出“推翻壓迫人民的德格軍政府，實現民族自決”的口號。他們在1976年發表宣言呼吁建立一個獨立的提格雷共和國，但后來又修改為在統一的埃塞俄比亞內實現文化和政治自治。

1989年2月，“提人陣”在恩達·塞拉西戰役中取得了決定性的勝利，整個提格雷地區實現了真正意義上的解放。自此，德格軍政府退出提格雷地區，“提人陣”實現了在提格雷地區的民族自治。在此基礎上，“提人陣”逐步成為反對軍政府、解放全國的領導力量。

2.革命中的非殖民化、自決與自治問題。其一，非殖民化之爭。當時典型的非殖民化運動是“厄人陣”領導的厄立特里亞民族運動。1941年，二戰北非戰場失利的意大利在厄立特里亞的殖民地被英國接管。20世紀50年代聯合國通過決議，決定厄立特里亞成立地方政府，與埃塞俄比亞組成聯邦國家。20世紀60年代埃塞俄比亞政府取消聯邦制，將厄立特里亞強行改為第14個省。厄立特里亞的民族主義者試圖通過武力挑戰這一合并，認為厄立特里亞獨立問題是一個不完整的非殖民化問題。

奧羅莫解放陣線（簡稱“奧解陣”）主張，與厄立特里亞問題類似，奧羅莫的獨立也是一個非殖民化的問題。他們聲稱，新的“殖民者”是非洲人而不是歐洲帝國主義者。這種說法認為，埃塞俄比亞的邊界是梅內利克皇帝在19世紀末通過強行征服政治上獨立的實體而形成的，這種殖民行為與歐洲列強的殖民行為一樣非法。“奧解陣”在1973年宣布成立時頒布了第一個斗爭綱領，即“實現民族自決，將奧羅莫人民從壓迫中解放出來”，并強調“這一目標只有通過民主革命和建立奧羅米亞民主共和國才能夠實現”。

其二，民族統一主義運動。埃塞俄比亞帝國明確將埃塞俄比亞與阿姆哈拉語、北部高原的文化和習俗以及東正教相提并論，但帝國臣民是具有不同身份和特定社會文化結構的民族成員，他們要求得到承認。在此背景下，二戰之后，位于埃塞俄比亞境內的索馬里人發現，他們很難認同埃塞俄比亞，想要與索馬里合并。

其三，邊緣民族權利問題。這些邊緣民族既沒有殖民地前的獨立歷史，也沒有與鄰國的親緣關系。他們的權利斗爭更多地帶有反壓迫、反剝削的革命色彩，這在南方的民族權利運動中較為明顯。

3.革命運動內部圍繞民族問題的博弈。各地民族主義運動風起云涌之下，軍政府不僅堅持埃塞俄比亞的統一和領土完整，還堅持中央集權的治理模式。1977年，德格軍政府向厄立特里亞人發出和平呼吁，建議厄立特里亞實行區域自治。在區域自治未果后，軍政府最終選擇使用武力維持領土完整。對于其他民族的各類自決要求，軍政府均予以明確拒絕。對于前述問題，埃塞俄比亞革命運動內部的態度也有較大差異。

“提人陣”的領導人對殖民問題和民族問題進行了靈活區分。他們將厄立特里亞問題定義為唯一的非殖民化問題，并將其他民族問題（包括索馬里人和奧羅莫人的問題）確定為民族自決問題，而不是非殖民化問題。在他們看來，被殖民的厄立特里亞有立即和不可削弱的分離權利，而在埃塞俄比亞的民主進程失敗時，其他民族可以正確地援引分離權。埃塞俄比亞人民革命黨支持厄立特里亞的獨立要求，也同意各類民族的自決甚至是分離的權利。但是，埃塞俄比亞人民革命黨后來轉向反對民族運動，認為它是阻礙階級斗爭的“反動”運動，這一立場使它與“提人陣”發生激烈沖突。索馬里和奧羅莫等民族主義團體，都同意厄立特里亞問題的殖民主義定性。全埃塞俄比亞社會主義黨則與軍政權結盟，認為革命已經取代了民族問題，并支持使用武力鎮壓厄立特里亞的“分裂主義”。對于自決問題，它主張將自決限制在區域自治之內。在埃塞俄比亞革命者的意識形態辯論中，索馬里民族主義議程是一個不太重要的因素。

（二）聯盟、妥協與民族聯邦制的確立

20世紀90年代初，埃塞俄比亞的德格軍政府受到各族民兵的攻擊。在迅速變化的世界秩序中，該政權已不能再依賴蘇聯的軍事、政治和經濟支持。冷戰的結束給非洲大陸帶來翻天覆地的變化。同時，民主化和自由市場改革一度成為冷戰后世界的“規范”，西方也失去了以反共產主義為由支持專制政權的動力。在這種背景下，德格軍政府的倒臺不可避免。

面對革命運動內部的分歧，“提人陣”加大了反封建斗爭聯盟的建設。1989年，“提人陣”聯合阿姆哈拉民族民主運動、奧羅莫人民民主組織正式成立了“埃革陣”，共同開展反封建斗爭，最終于1991年5月取得政權。然而，此時埃塞俄比亞內部的權力格局并沒有完全穩定。雖然“提人陣”主導的“埃革陣”逐步實現對大部分領土的實際控制，但是在該國東部，歐加登民族解放陣線正在為埃塞俄比亞的索馬里人建立一個獨立的民族家園而戰，民族間的激烈競爭導致民族沖突頻發。

那是一個地緣政治劇烈變化和制度重設的時代。這個時期，在南非和埃塞俄比亞，聯邦制被認為是后威權主義的民主解決方案中平衡統一和多樣性的潛在方式。然而，聯邦制并不是聚攏所有族群和反對派的預先確定的藍圖，它只是一種可行的折中方案。“埃革陣”在正式采用聯邦制作為埃塞俄比亞國家領土重組的新指導原則方面發揮了關鍵作用。這不僅是出于其對最初的自決理論的信奉，也是出于政治上的需要。

然而，“埃革陣”雖然倡導保護民族自治、自決乃至分離的權利，但它對民族聯邦制的制度設計缺乏清晰規劃。1991年7月的和平與民主會議宣告埃塞俄比亞過渡政府成立。會議通過了《過渡憲章》，承認厄立特里亞的分離;承諾以民族聯邦制為原則，承認“民族、國民和人民”包含分離權利的自決權。這些類別的模糊性不是偶然的，而是制憲者希望引入各民族群體自我認同的所有術語——無論他們認為自己是“民族”“國民”還是“人民”。1994年憲法通過后，“埃革陣”將“民族矛盾”視為國家政治的首要問題。

四、民族聯邦制與民族沖突、分裂主義

埃塞俄比亞民族聯邦制的確立，實現了對國家的重組，也在一定程度上保障了少數民族權益、推動了各民族的發展。但在復雜的革命形勢下，埃塞俄比亞民族聯邦制本身就是各方妥協的產物，對于自決的共識也帶有臨時性，背后充滿了嚴重沖突。民族聯邦制不可能從根本上規制各類民族主義，而國家與地方民族間的博弈也日趨激化。

從理論上看，民族聯邦制存在一種風險，即將文化群體身份轉化為政治群體身份可能使身份認同本質化，從而加劇現有的政治分歧。實踐表明，埃塞俄比亞民族聯邦制帶來的問題非常明顯，即民族差異的本質化和沖突地方化。這一制度促發或激化了兩種沖突。一種是一般性沖突，主要包括聯邦單位內圍繞認同、邊界、資源和權利的沖突，此類沖突是埃塞俄比亞內民族關系的反映。沖突雖然烈度不高，但如果涉及人口眾多的主導民族，則可能對政治穩定產生重大沖擊。另一種是分裂主義沖突，埃塞俄比亞內的暴力分裂主義由來已久，它的激化將對該國的穩定與統一造成嚴重威脅。對此類沖突的管理是埃塞俄比亞民族聯邦制的根本目標之一，分裂主義沖突的長期存在自然影響到民族聯邦制的合法性。

（一）一般性沖突

1.聯邦結構調整和身份沖突。憲法和民族聯邦制的施行，賦予民族在國家組織、代表、權力和動員方面的中心地位，在實質上將民族問題歸入政治法律領域。但政府主要基于身份原始特征的民族識別和管理手段有問題，導致一些群體民族身份的重新調整。相關工作的不足在一定程度上造成民族間的隔閡及缺失信任，隔斷了不同民族可能存在的共同紐帶，不利于民族間的交流互鑒。

2.聯邦內部的邊界沖突。民族聯邦制的施行首先需要劃定民族自治區域的邊界，其前提是使民族、區域以及在某些情況下次區域的邊界（如南方各族州）一致。這個過程的特點是嚴格的領土民族化。然而，這一過程并不順利。一方面，劃定邊界導致了各民族間的暴力沖突，而事實上這些民族并沒有長期沖突的歷史。另一方面，索馬里、阿法爾和奧羅米亞地區相鄰部族之間的長期爭端發展成為民族地區的邊界沖突。

3.區域內圍繞聯邦資源的沖突。該沖突帶有相當普遍性。在提格雷、阿姆哈拉、奧羅米亞等單一民族占主導地位的州，主導民族的強勢地位使得沖突的暴力程度較低;但是在南方各州、甘貝拉和貝尼山古爾-古穆茲等多民族地區，民族的多元化和碎片化導致了暴力沖突的普遍發生。

4.名義民族和非名義民族之間的沖突。埃塞俄比亞的民族聯邦制將自決權置于各民族群體之上。生活在指定民族家園的人，即名義民族，成為權利的擁有者;而不在指定民族家園的人，即非名義民族，其權利可能被忽視。民族聯邦制將地區權益和民族權利限制在原始民族，剝奪了移民群體的權利。這實質上限制了民族間的混居和交流，也在很大程度上擴大了上述三種沖突。

（二）分裂主義沖突

1991年以來，埃塞俄比亞面臨的分裂主義挑戰主要是：奧羅莫獨立問題、索馬里民族統一主義運動引發的歐加登問題以及2020年以來爆發的提格雷沖突問題。承認分離權和實施民族聯邦制是否有利于遏制分裂主義？“埃革陣”的官方觀點是，如果不是在1991年實行民族聯邦制和承認分離權，與德格作戰過程中，埃塞俄比亞會在17個以上的民族主義武裝力量的共同壓力下分裂。承認分離權被認為是穩定民族聯邦的一種手段。

對此，有的研究者持不同觀點。有研究認為1991年之前的埃塞俄比亞主要面臨“厄人陣”和“提人陣”領導的兩個分裂主義。這兩個組織在1991年5月取得決定性的軍事勝利后，實現了他們的最終目標。“厄人陣”成立獨立的厄立特里亞政府。“提人陣”則主導了新的埃塞俄比亞民族聯邦政府，并控制了其本土省份。將此時的提格雷民族主義運動作為分裂主義運動是存在問題的，雖然“提人陣”一度提出建立獨立提格雷共和國的目標，但最終放棄并領導“埃革陣”取得革命成功。厄立特里亞民族主義運動在革命時期已被認定為非殖民主義運動，它于1993年經過公投取得的獨立具有合法性。1998—2000年埃厄之間的邊境戰爭源于復雜的領土糾紛和經濟問題，并非由分裂主義引發。

1.分裂主義的持續存在。奧羅莫精英對奧羅莫人民被納入帝國的歷史記憶猶新，現代奧羅莫民族主義者一直未放棄獨立的目標。1991年，“提人陣”建立的以民族為基礎的聯邦制度受到友黨“奧解陣”的反對，后者退出“埃革陣”并試圖以武力手段實現獨立。“提人陣”嚴厲鎮壓了“奧解陣”武裝，俘虜1.8萬名士兵，宣布“奧解陣”為非法組織，“奧解陣”流亡海外。雖然此后奧羅莫分裂主義的暴力派系日漸衰弱，但這一運動本身并未終結。2018年奧羅莫民主黨的核心領導人阿比·艾哈邁德·阿里當選“埃革陣”主席、埃塞俄比亞聯邦政府總理后，邀請“奧解陣”回國，加深了“提人陣”的領導權危機。但雙方關系很快破裂，“奧解陣”選擇與“提人陣”結盟，聯合反對埃塞俄比亞聯邦政府。

1977年索馬里入侵埃塞俄比亞引發歐加登戰爭后，歐加登分裂主義成為威脅埃塞俄比亞國家統一的重要挑戰。經歷多年沖突后，歐加登民族解放陣線（簡稱“歐解陣”）于2018年8月宣布單方面停火，并在9月宣布將與埃塞俄比亞政府和平談判。然而，雙方并沒有就憲法第39條的實施達成共識。2018年9月，“歐解陣”外交秘書暗示，他們可能會推動自決公投。“歐解陣”聲稱，埃塞俄比亞的索馬里人從未參與過憲法的起草工作，而政府拒絕就索馬里人的歸屬問題舉行全民公決。此時，埃塞俄比亞既與厄立特里亞關系緊張，又與“歐解陣”存在沖突。厄立特里亞斡旋“歐解陣”與埃塞俄比亞政府的關系，表明埃塞俄比亞與厄立特里亞的和平協議延伸至進行中的代理戰爭。

從目前的形勢來看，埃塞俄比亞提格雷地區的沖突已由政治爭端演變成內戰，并隨著厄立特里亞的干預而國際化。提格雷地區變成多方角逐的戰場，一方為提格雷武裝，另一方包括埃塞俄比亞軍隊、來自阿姆哈拉地區和阿法爾地區的正規和非正規部隊、厄立特里亞軍隊。雙方在軍事上無法打敗對方，在政治上缺乏妥協的現實性，加之阿姆哈拉族和厄立特里亞軍隊缺乏撤離壓力，沖突進一步激化。雖然“提人陣”仍在等待正式宣布分裂或獨立的時機，但埃塞俄比亞的政治危機已不可避免。事實上，隨著中央與地方、提格雷人與阿姆哈拉人、提格雷與厄立特里亞三重沖突的疊加，提格雷分裂主義似乎已成為選項。

2.制度的內在不足。埃塞俄比亞改組為民族聯邦制并承認分離權后，武裝分裂主義的民族叛亂仍在繼續，表明該國聯邦主義的理論和實踐之間存在差距。對1991年以來埃塞俄比亞國內分裂主義沖突的產生和發展，需要分析兩個因素：民族聯邦制和“提人陣”。

其一，評估民族聯邦制在應對分裂主義方面的作用。客觀地說，在革命時期各民族主義運動目標高度多元化、各民族以自決為旗號的獨立運動蠢蠢欲動的情況下，保留分離權利的民族聯邦制成為各方的最大共識，也使得埃塞俄比亞的統一成為可能。但這種對民族政治權力化的妥協和承認，并沒有從根本上遏制歐加登分裂主義和奧羅莫分裂勢力，也未能杜絕提格雷分裂主義的滋生。鑒于民族聯邦制下聯邦與地方內部一般性沖突的普遍性，需要深入反思這一制度內在的弊端。

其二，“提人陣”在1991年以來埃塞俄比亞國內分裂主義事態的發展中扮演關鍵角色。一方面，作為核心領導者，“提人陣”堅決反對各類分裂主義，維護了埃塞俄比亞的國家統一。這一立場客觀上導致了“提人陣”與“厄人陣”“奧解陣”“歐解陣”等政治勢力的全面交惡，最終在權力斗爭中被擠出權力中心。另一方面，“提人陣”在大權旁落后從全國舞臺中心退回提格雷地區，在沖突后甚至可能倒向分裂主義，仍未能走出民族權力惡性競爭的窠臼。

兩個因素背后是埃塞俄比亞國家建構和制度完善的滯后。民族聯邦制在遏制分裂主義方面缺乏明顯效用，很大程度源于該制度創設過程中的妥協性。民族政治的強化加上民族自決權的保留，不可能從根本上推進國家的建構與整合。“提人陣”更多地從維護自身領導地位及權威的角度考量反分裂問題，在被擠出權力中心后，隨時可能倒向分裂主義，這反映出其設定民族聯邦制時的自利性。

五、民族聯邦制的結構性缺陷

埃塞俄比亞民族聯邦制遭遇的困境根源于制度內在的結構性缺陷。民族聯邦制實施以來，出現學理層面的內在矛盾性、民族領土化和政治化、聯邦的不對稱性等問題。這實質上成為制約埃塞俄比亞國家建構的結構性障礙。此次提格雷沖突雖然成為引燃民族聯邦制危機的導火索，但是這種危機的爆發本身存在必然性。

（一）學理層面的內在矛盾性

埃塞俄比亞憲法中的自決概念在20世紀70年代被學生革命運動的領導人廣泛采用，并維持至隨后的武裝斗爭。在革命運動期間，埃塞俄比亞革命者采取靈活方式處理自決理念，區分“外部自決”（獨立）和“內部自決”（自治），維護革命隊伍的團結和國家的統一。但他們對于民族聯邦制的核心概念——“民族”的界定和理念把握卻存在明顯僵化，從而產生制度設計的重要缺陷。

憲法對民族的定義與斯大林的定義幾乎相同。斯大林認為：“民族是人們在歷史上形成的一個有共同語言、共同地域、共同經濟生活以及表現于共同文化上的共同心理素質的穩定的共同體。”憲法第39條第5款為“民族、國民或人民”這三個相關概念提供了一個單一的定義：擁有或分享大量共同文化或類似習俗、語言，相互理解、相信共同或相關身份、有共同心理構成，并居住在可識別的、主要是毗連領土上的一群人。

斯大林的民族定義強調了“民族特性”“穩定的共同體”等元素，界定方式偏文化人類學。許多人在僵化地采用斯大林的民族定義時，往往忽視了斯大林在另一個層面的表述，即民族的歷史性和發展性。斯大林認為：“不言而喻，民族也和任何歷史現象一樣，是受變化法則支配的，它有自己的歷史，有自己的始末。”憲法對民族理念理解的僵化，導致制度實踐與設計相背離，后來成為政治動員的工具，助長了政治-官僚精英的利益，違背其應對不公正和不平等的初衷。

該教訓表明，對國家和民族問題采取理論上有說服力的方法，需要密切關注歷史，并在治理模式中把握歷史發展。如果在憲法框架中沒有考慮歷史演進，就可能使民族主義成為僵化的組織原則。長遠來看，這將破壞承認民族主義和自決作為聯邦基本原則的進步性和包容性目標。從制度實踐來看，民族聯邦制將人民劃分為不同“民族”而賦予其特殊權利、領土和自治權，使每個民族都有自己的政治共同體。他們可能據此認為自己的政治共同體是首要的，而聯邦的價值和權威是衍生的。

（二）民族領土化和政治化

民族特性與民族共同體概念在憲法中受到固化，導致埃塞俄比亞民族聯邦制的制度設計將民族領土化和政治化，這不利于民族團結和國家建構。

憲法決定為每個大的民族提供一個家園，并通過讓民族在一個唯一的州占據統治地位來實現這一目標，這并非沒有問題。它雖在一定程度上回應了民族的要求，但將民族身份提升為了主要的政治身份。目前埃塞俄比亞持續的政治爭端中，不同方面正是利用民族性來獲得承認、自治和代表權。制度設計的地理邏輯將民族身份作為政治動員的現成基礎，實現民族政治動員與領土結構結合。

文化層面的民族身份越來越多地變成政治上的相關身份。許多民族群體開始不懈要求承認、自治和代表權，特別是在民族多元化的南部各州，各種規模的族裔群體都要求某種形式的承認和領土自治。“那些被認為有堅實的民族基礎和身份的共同體開始解體，因為其中的部族和分支出現了，他們聲稱有獨特的認同，并要求得到政治承認。”憲法采用了一種領土設計，即每個大的民族群體都被確定為一個單一的次國家單位，凍結了族裔-語言身份和領土邊界。這導致民族身份被提升為主要的政治路線，削弱了交叉或重疊身份的形成，促使人口按民族語言界限分裂。

國家在為各民族確定邊界、行政結構和官方語言，創造新的行政、法律和政治形式的制度設計時，可能產生某種形式的“行政民族主義”。這可能導致“狹隘的民族主義”的排他性傾向，即行政民族主義可以被精英用作爭奪國家權力的工具。近年來奧羅莫、阿姆哈拉等民族地方圍繞政治和經濟權益的激烈爭奪，實質上反映出行政民族主義的滋長。

埃塞俄比亞民族聯邦制結構性缺陷的負面影響是，政治變得高度民族化，或者說是民族政治化。人們通過身份政治的棱鏡來審查和討論公共生活的幾乎所有層面。人們主要在排他性民族主義的基礎上提出要求和表達不滿，這是“自我”與“他者”對立的思維模式。因此，國家以制度化的方式對民族多樣性進行承認和回應，往往不利于國家的穩定和統一。這種回應本身就可能成為政治分歧的根源。旨在確立民族平等的民族聯邦制進一步強化了本民族的身份認同，政治分野越發以民族身份為基礎，加劇民族矛盾尤其是民族混居地區的民族沖突。

（三）聯邦的不對稱性

少數民族的權益保護涉及聯邦制復雜的制度設計。首先，聯邦制度不足以包容少數民族，多數民族可操縱聯邦單位剝奪少數民族的權利。其次，當聯邦系統的子單元在其領土、人口和對自治的渴望方面存在差異時，設計一種“不對稱”形式的聯邦制非常復雜。再次，即使聯邦制成功地滿足了少數民族的愿望，它的成功也可能導致少數民族通過分離或聯合來尋求更大的自主權。埃塞俄比亞的聯邦不對稱性有橫向和縱向兩個方面。前者是聯邦各單位在政治和經濟權力方面存在差異，后者是政治中心與各地區之間的關系不對稱。

1.橫向不對稱。由于以民族作為國家重組的主要工具，埃塞俄比亞各地區的地理和人口規模存在巨大的不對稱性，這在實踐上對聯邦穩定造成諸多不利影響。憲法中為該國所有民族提供自治權的承諾以不對稱的方式轉化為實踐。在大約85個民族中，只有5個民族（提格雷、阿法爾、阿姆哈拉、奧羅莫和索馬里）被允許擁有自己的民族州。幾十個較小的族群要么集中在多民族地區（南部各州、甘貝拉人民州和貝尼山古爾-古穆茲州），要么作為少數族裔群體附屬于較大的民族地區。幾乎所有多民族地區都在領土、代表權和資源共享等問題上面臨沖突。一些民族群體試圖從現有的多民族地區分離出來，利用憲法關于內部分離的規定（第47條）形成自己的民族地區，這也造成了緊張和沖突。

“高地/中央”和“低地/外圍”地區之間的二分法也存在不對稱性，這是一種繼承性的不對稱。目前該國大部分人口居住的高原地區，包括提格雷、阿姆哈拉、奧羅米亞各州。與低地地區相比，這些地區在社會發展和基礎設施方面較優越。這種橫向不對稱擴大了埃塞俄比亞原有的核心—邊緣的地域分化和矛盾，不利于國家整合。

不對稱性有可能破壞民族聯邦的穩定和統一。在缺乏“埃革陣”強有力的統領下，埃塞俄比亞聯邦制可能導致兩個最大的地區——奧羅米亞和阿姆哈拉變成不穩定的兩極。像奧羅米亞這樣大型民族地區的分離將導致民族聯邦的整體分裂。同時，分離權對許多民族群體來說毫無意義，它們無法成為一個實在的聯邦單位，更不用說一個獨立國家。

2.縱向不對稱。縱向不對稱指政治中心與各地區之間的關系不對稱。一方面，埃塞俄比亞建立了中央集權的聯邦，政策決定來自中央，次級單位負責執行。另一方面，各地區在財政上對聯邦補貼存在依賴。憲法第51條第2款規定，聯邦政府有權制定和實施國家在整體經濟、社會和發展事務方面的政策、戰略和計劃。這一特權包括財政和貨幣政策的設計，外貿和投資政策以及戰略的設計和管理。頒布與土地、自然資源和歷史遺產的使用和保護有關的法律也被認為是聯邦政府的特權。憲法第98條將最有利可圖的稅收資源分配給聯邦政府，而大多數支出責任則由下級政府承擔。有關估計認為，80%的國內收入、90%的外部援助屬于聯邦政府。

“提人陣”常常被視為埃塞俄比亞民族聯邦制縱向不對稱的主要原因，然而，不能將問題簡單歸于“提人陣”的集權和威權傾向。從根本上說，“提人陣”的集中式領導模式與民族聯邦制下民族政治的分散化訴求存在結構性矛盾。“提人陣”主導的“埃革陣”在武裝斗爭時期形成的領導模式無縫過渡到執政時期，未能進行全面調整以應對“后革命”時期國內治理的復雜挑戰。例如，“提人陣”的主導意識形態雖然經歷了民族主義、“民主發展型國家”等轉變，但并未緩解與地方民族主義勃興之間的張力。

在這方面，埃塞俄比亞民族聯邦制與蘇聯民族政策有一定差異。蘇聯民族政策采取雙重原則：以民族自決為基礎的自治政策和以使民族消亡的國家建設為目的的區域政策。兩個政策并行，前者是形式，后者是內容。至少在中亞地區，俄羅斯文化的推廣、各民族在階級斗爭和無產階級專政實踐中的合作、衛國戰爭、冷戰時期意識形態對抗等因素，都強化了以俄羅斯文化為基礎的國家認同。蘇聯的實踐以階級斗爭理論和無產階級專政理論為基礎，民族界限在當時大大淡化。

典型案例是埃塞俄比亞首都擴建引發的矛盾。2014年，“埃革陣”政府提出《亞的斯亞貝巴綜合計劃》，引起奧羅莫族的強烈不滿。面對大規模的抗議活動，政府被迫暫停該計劃。民族政治的劇烈反彈直接導致馬里亞姆總理辭職，來自奧羅莫族的阿比自2018年4月開始執政，從而拉開了政治權力結構劇變的序幕。

雖然埃塞俄比亞民族聯邦制存在多重結構性弊端，但是為何得以維系近30年，直至近年才出現危機？這與“提人陣”利用民族聯邦制維持自身的領導地位密切相關。如前所述，在20世紀70—90年代反軍政府的革命運動中，相應意識形態曾發揮了重要的指導作用。“提人陣”靈活區分了反封建斗爭與民族解放運動的主次目標，最終實現了革命勝利。1991年冷戰終結，“提人陣”失去了蘇聯援助的支撐。面對民族主義運動的挑戰，“提人陣”實用主義地選擇以蘇聯民族理論為底色、承認分離權的民族聯邦制，鞏固了自身的領導地位并維護了國家統一。通過聯邦中央與地方權力配置的縱向不對稱，人口處于弱勢地位的“提人陣”實現了對奧羅莫州、阿姆哈拉州的制衡。“提人陣”利用民族聯邦制維護了自身的統治合法性與權力壟斷。一旦“提人陣”的領導地位受到威脅，也就意味著以民族政治為核心的國家意識形態和政治架構面臨解體，少數民族的集權式領導對多數民族的制衡被打破。“提人陣”最終可能退守提格雷地區，建立高度自治區乃至尋求分裂。

六、余論與走向研判

國家結構形式的制度選擇是一國歷史和現實進程的產物，埃塞俄比亞對民族聯邦制的選擇也是如此。埃塞俄比亞民族聯邦制的未來和目前的政局變遷、提格雷沖突的走向密切相關。

（一）聯邦制的橫向比較

在非洲后殖民政治的早期階段，聯邦制作為調和統一性和多樣性的潛在方式，一度成為非洲國家的制度創建選項。然而，剛果、肯尼亞、烏干達、馬里和喀麥隆的案例表明，這種制度實踐維持的時間非常短暫。鑒于聯邦制很可能成為不穩定和分裂的根源，非洲國家整體對選擇聯邦制持謹慎態度。這是因為非洲國家的社會文化結構在身份、語言和宗教方面非常混雜，社會現實可能無法滿足聯邦模式的要求。非洲身份和社區最突出的特點是流動性、異質性和混雜性，所以文化邊界的強化和地方性身份的固化可能導致嚴重沖突。

非洲的3個國家（埃塞俄比亞、南非和尼日利亞）最終選擇聯邦制政府形式以適應民族多樣性。南非的制憲者拒絕了某些族裔群體以獨特的族裔身份為由提出的自治地位要求。埃塞俄比亞建立了以民族為組織基礎和自治單位的民族聯邦制。尼日利亞的聯邦結構是將每個民族的核心人口分布在幾個州，使區域的合法性高于民族性，避免民族身份圍繞特定領土具體化。尼日利亞聯邦制的韌性可以歸功于領土重組，從最初的3個州逐步擴大到36個州，聯邦邊界的重劃使尼日利亞從一個由民族/地區劃分的社會，轉變為多界限縱橫交錯的社會。尼日利亞中央政府反復調整來分割、交叉和升華3個主要民族的認同。埃塞俄比亞民族聯邦制制定時的妥協和不對稱、運行過程中民族政治化導致的僵化和沖突，特別是在分裂主義產生和應對中的乏力，都顯示出制度調適和完善的必要性。從橫向對比的角度來看，非洲國家整體上對聯邦制的謹慎，也反映出埃塞俄比亞民族聯邦制的突兀。

（二）聯邦與地方的兩股力量

雖然埃塞俄比亞的帝制時代在1974年終結，但數十年來該國實質上仍維持傳統共同體形式，即以對民族認同和權力邊界的承認和妥協作為國家政治的基礎。這突出表現為民族政黨和民族聯邦制對民族主義的代表和動員。隨著埃塞俄比亞國內政治的變遷，該治理結構受到兩股主要力量的挑戰。

1.聯邦整合力。這是一股向心力量，試圖扭轉民族聯邦制對國家統一與整合的負面影響。在他們看來，聯邦制破壞了民族團結與互信，加劇了民族之間的敵對情緒，制造了少數民族與多數民族之間的緊張關系。由于缺乏普遍公民權的保障，各地區、各民族因陷入安全困境而沖突不斷。

阿比上臺以來，喊出“讓埃塞俄比亞再次偉大”的口號。阿比政府以改革者的姿態，修改被民眾視為政治壓制手段的2009年《反恐怖主義法》，提前兩個月結束上屆政府實施的緊急狀態，釋放數千名政治犯，放寬媒體限制，開啟了野心勃勃的憲政改革計劃。經濟上開始打破埃塞俄比亞多年的國家主導經濟模式，啟動大規模的私有化和自由化進程。外交上與周邊國家積極緩和關系，尤其是2018年與北方鄰國厄立特里亞結束長達25年的沖突，達成和平協議。面對“提人陣”對中央權威的挑戰，特別是可能生成的提格雷分離主義，阿比政府實施了堅決打擊。

2.地方民族主義。地方民族主義/離心力量強烈支持民族聯邦制，并要求有效執行這一制度，包括真正的自治和在聯邦一級的公平代表制。對于民族間的惡性競爭與沖突，族裔民族主義力量將其歸咎于執政黨未能有效實施聯邦制。該力量認為，“埃革陣”表面上采用了聯邦治理結構，實際上權力高度集中在中央。由此產生的不滿情緒加劇了民族分化和強烈的族裔民族主義情緒，導致民族惡性競爭和暴力。

在地方民族主義勢力看來，民族聯邦制不容談判。“提人陣”作為這一制度的主要設計者，堅決反對削弱地區自治。對于阿比上臺以來的系列政治改革，提格雷的精英階層感到沮喪，因為阿比削弱了他們維持20多年的權力。就2020年直接引發沖突的提格雷地方選舉而言，雙方對選舉的立場與選舉本身無關，而與更廣泛的權力問題有關。對提格雷領導人來說，這是為了抵制集權傾向和對憲法賦予的區域自治權的侵蝕。2016年以來，埃塞俄比亞面臨的政治危機核心在于向心力和離心力的博弈，加上程序和立法上的漏洞，憲法設計中民族主義的變革性遭到破壞。族群邊界不斷固化，族群認同不斷朝單一性和排他性發展。

提格雷沖突以及阿比上臺以來震撼全國的政治動蕩，反映兩種截然相反且不可調和的力量。一方是阿比政府對建立統一的、中央集權國家的設想，另一方是“提人陣”、奧羅莫反對派等代表的愿景——由中央政府與地區自治政府根據憲法分享政治權力。兩種意識形態的對立還體現出國家性質歷史敘事的差異。“提人陣”等民族力量始終對國家充滿排斥，對帝國經歷心存警惕。然而，所謂維護民族聯邦制內的民族自治權，并不能掩蓋民族主義的野心，也未能從根本上解決國內各民族對權力的惡性競爭及對共同體的消解。所以，圍繞埃塞俄比亞國家結構形式及發展愿景的分歧，升級成為“提人陣”與阿比政府之間全面的軍事對抗。

（三）制度慣性與前景

提格雷沖突中斷了埃塞俄比亞政府的憲政和經濟改革計劃，凸顯該國在資源、土地等方面深刻的民族矛盾。爭議不斷的民族聯邦制在很大程度上已然失靈，阿比政府的國家認同建構難上加難。任何關于重新規劃一個有近30年歷史的聯邦的建議都會引起非常嚴重和復雜的問題。

除了提格雷人外，對埃塞俄比亞國家結構形式及政局走向產生重大影響的還有奧羅莫人。在民族聯邦制實行后，奧羅莫族的概念不再是建立在“歷史空白”上的空中樓閣，也不再是與“過去經歷”或“普遍的客觀條件”毫無聯系的抽象概念。地方各級政客很可能把重組聯邦的建議看作對其“自治家園”形成的既得利益的威脅。此外，近年來，奧羅莫人的民族主義也在不斷激進化。奧羅莫人對同族的阿比總理寄予極大期望，希望他能遵照“奧羅莫至上”“奧羅莫優先”理念。然而阿比目前的態度、行動、愿景與奧羅莫的主流觀點矛盾。上任后不到百天，阿比遭到了“奧解陣”成員手榴彈爆炸伏擊;2018年10月，阿比在拜訪首都貧民窟時險遭暗殺。

阿比的支持基礎位于阿姆哈拉地區，主要是亞的斯亞貝巴的阿姆哈拉精英階層，他們希望以統一的名義廢除聯邦制并恢復中央集權制。對于阿姆哈拉人及其精英而言，戰爭是要奪回他們所謂“被提格雷非法占領的領土”，并通過“清除提人陣”來實現其重新建立國家集權制的夢想。他們的民族團結思想企圖重新建立一種同化體系，即將非阿姆哈拉的文化、語言和生活方式排除在埃塞俄比亞的政治生活之外。

隨著執政黨力量的削弱和國家提供安全保障能力的減弱，各民族、各州之間關于身份、資源和領土問題的潛在爭端浮出水面。日益增長的民族主義情緒加劇了各地區之間、地方政府和聯邦政府之間的權力斗爭，各地區為加強其安全部隊的能力而進行競賽，這在實質上體現出安全困境的趨勢。更嚴峻的挑戰在于，各種政治力量之間的深刻分歧和不信任，已對國家的完整性構成巨大威脅。如果提格雷沖突得不到有效解決，提格雷沖突將由短期權力之爭轉向長期沖突。在阿姆哈拉族、奧羅莫族的民族主義和沖突得不到抑制的情形下，埃塞俄比亞有可能分崩離析或走向長期內耗。2021年6月21日舉行的大選中，阿比政府所在的繁榮黨取得壓倒性勝利。阿比政府首先面臨的便是提格雷沖突趨于激化的局勢。自6月底提格雷武裝部隊全面反攻后，阿比和阿姆哈拉地方領導人已對民眾進行武裝動員。埃塞俄比亞的民族沖突正逐步走向民族內戰。

總而言之，埃塞俄比亞民族聯邦制以各民族的領土化和政治化為基礎，在實踐中已造成致命的惡性循環。一方面，它以承認分離權、認可民族政治權力等妥協方式試圖維護國家統一，建構多民族聯合體;另一方面，民族的政治化導致權力競爭激化，特別是民族沖突劇烈爆發，在聯邦中央和地方層面不斷消解著多民族聯合體。它內在的機理在于妥協以及中央層面的集權，但這難以從根本上遏制地方民族主義不斷膨脹的權力訴求。在國家權力結構劇烈變遷過程中，聯邦與地方、一元與多元的博弈與矛盾愈發激烈而難以調和。埃塞俄比亞民族聯邦制制定時的妥協性和不對稱性、運行過程中民族政治化導致的僵化和沖突，特別是防范和應對分裂主義的乏力，都顯示出制度調適和完善的必要性。面對當前的政治及共同體危機，埃塞俄比亞仍缺乏防止權力惡性競爭、民族對抗關系螺旋升級的機制。埃塞俄比亞的案例充分表明，多民族國家應探索和實施符合自身國情的民族問題解決道路，不能在理念和實踐中陷入教條主義和制度移植迷信。

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責任編輯：龔靜陽