《突發事件應對法》在應急理念上存在的問題與建議

青宇航

摘 要：我國從2003年開始研究應急管理工作，至2018年3月國家應急管理部成立，在這過去的15年中，人們對應急工作的理解也不斷地在更新。而《突發事件應對法》自2007年11月1日實施以來，未做過任何修訂，緣于過去對應急的認知水平，其中的理念、管理體制等已與當下應急管理理念不符，筆者從應急管理角度思考提出《突發事件應對法》存在的問題與建議。

關鍵詞：突發事件應對法;應急管理;問題;建議

一、《突發事件應對法》出臺背景

2003年在7月28日全國防治非典工作會議上指出，“突發事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強;一些地方和部門缺乏應對突發事件的準備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進工作、更好地推動事業發展的一個重要契機。"會上強調，從長遠發展看，要進一步研究并切實抓好促進經濟社會協調發展、統籌城鄉經濟社會發展、加強公共衛生建設工作、推進社會管理體制的建設和創新、加強宣傳輿論工作、狠抓依法治國基本方略的落實、增強對外開放條件下做好工作的能力、加強黨的執政能力建設、做好關心群眾生產生活工作等9個方面的工作。也就是在這個非典發生以后，歷經4年我國制定頒實施了《突發事件應對法》（研究初期叫《緊急狀態法》），保障了老百姓的人身財產安全，維護了社會秩序公共秩序、國家安全，規范了各類政府機關應對突發事件的行為。

二、《突發事件應對法》在應急理念上存在的問題與建議

突發事件應對法從最當初設想的《緊急狀態法》最終演變面《突發事件應對法》，鑒于當初對應急管理的認識的局限性，《突發事件應對法》除了存在諸如中國政法大學馬懷德副校長所述責任規定不剛性、不夠周延，責任主體缺失外，從應急管理角度來看該法與目前應急管理的理念上也存在諸多不適宜的地方。

1、章節設置不夠清晰、不夠專業

突發事件應對法，第二至五章的劃分是按照事前預防與應急準備（第二章），事發監測與預警（第三章），事中應急處置與救援（第四章），事后恢復與重建（第五章）事件發展過程傳述的，看似合理，卻不符合應急管理的四個階段預防、準備、響應、恢復的閉環管理過程，也未能理解這四個階段的真正含義。

第三章監測與預警中不乏預防與應急準備的內容，第37至40條說的都是信息的報送，信息報送是一個應急準備過程。第41條國家建立健全突發事件監測制度……，監測制度又是一個預防過程，事實上還有一種監測是屬于應急響應的，如災區的環境污染情況實時監測。第45條第2款：……準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態、隨時可以投入正常使用;第4款：采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常運行;這本身就是應急準備工作，當發布警報時現準備是來不及的。

第四章應急處置與救援，應急處置與救援本身就很難說清何為應急處置？何為應急救援？應急處置本身就是應急救援的行為，應急救援也離不開應急處置，處置與救援分不開說不清，但都是應對突發事件而采取的應急行動，其實質為應急響應。

章節設置莫不如采用“事件預防、應急準備、應急響應、事后恢復”方式敘述既清晰明了又符合應急管理的四個階段。

2、事件分類缺失環境突發事件

第3條本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

目前深受國家重視的環境突發事件沒能在該法中體現，雖在突發事件應對法的解讀中對事故災害（難）有這樣描述的“事故災害：主要包括工礦商貿等企業的種類安全事故，運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等。而事實上，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件均可以引發環境污染，顯然將環境污染和生態破壞事件僅歸屬于事故災難的解釋是站不住腳的，另在事故災難分級時涉及環境的多單列，如2005年吉林石化11.13火災爆炸事故并引發一起跨省、跨國松花江水污染事件按現在的說法應是一起重大生產安全責任事故和特別重大水污染責任事件，因此建議環境事件應予單列。

3、應急管理體制已不合時宜

第4條國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

隨著政府簡化行政審批及新安全生產法的出臺，在安全管理方面政府的角色已由管理職能轉變為監管職能，分類管理已變成分類指導，同時應急管理也是一個動態管理過程。

第5條突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。

首先預防與準備是有區別的，預防是為了不發生事故，其目的是防止事故的發生;而準備是為了應對事故，其目的是使事故損失最小。突發事件應對法（宗旨為應對事故）不同于安全生產法（宗旨為防止事故），在經歷2013青島黃島“11.22”原油管道泄漏爆炸事故之后，應急管理工作重點已由應急救援轉向應急準備，突發事件的應對應采取平時準備與戰時應急相結合（平戰結合）的原則。

4、對應急預案的理解不準確

第44條第1款，宣布進入預警期后采取“啟動應急預案”措施，應急預案的啟動是從簽署發布時已經開始，一直處于啟動狀態，所謂的啟動應急預案這種錯誤的說法準確地說應為啟動應急響應。然三、四級警報，強調的是監測與報告，尚未達到啟動應急響應。

第45條第2款，調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態、隨時可以投入正常使用;應急預案是貫穿應急管理始末的工作方案，物資、裝備齊全、管用平時應急準備工作的基本要求，而不是進入預警期才采取行動去確保其齊全、管用。發布一級、二級警報，強調的是進入臨戰狀態，各就各位，依舊未達到啟動應急響應條件。

第58條“應當停止執行依照本法規定采取的應急處置措施”，建議改為“應當結束應急響應”。

三、結束語

從2003年應急管理的起步到2018年國家應急管理部的成立，我國的應急管理工作已步入正軌，對應急管理的理解也有了較為全面的認識，筆者建議在應急管理部的主導下有必要對目前的《突發事件應對法》給予必要的修改，從法律的責任上更明確，從應急管理上更專業。

參考文獻：

[1]馬懷德，周慧.《突發事件應對法》存在的問題與建議[J].人民論壇？學術前沿.2012（07）

作者簡介：

青宇航（1972-）男，中石油應急救援培訓演練大慶基地副教授，本科畢業于西南石油學院勘查地球物理（計算機軟件應用）專業，北京郵電大學軟件工程碩士研究生，2013年起從事應急培訓與應急管理工作，中石油應急預案審核員。