提升鄉村治理效能的邏輯路徑探究

翚婷

摘 要：提升鄉村治理效能，要具有以人民為中心、激發自治活力、彰顯公平正義和促進法治德輔的評價尺度。從浙江省象山縣“村民說事”制度的發展看，提升鄉村治理效能，前提在于發揮好基層黨組織政治堡壘作用，目標在于構建好鄉村層面活力共同體，關鍵在于創新好制度體系運行銜接機制，保證在于提升好鄉村治理制度執行能力。

關鍵詞：鄉村治理效能;“村民說事”制度;邏輯路徑

黨的十九屆四中全會提出了要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”這一深刻命題。這對于鄉村而言，要“把更多資源下沉到鄉鎮和村，提高鄉村治理效能”。因此，本文試著闡釋鄉村治理效能的評價尺度，對如何提升鄉村治理效能進行一些粗淺的探討。

一、新時代提升鄉村治理效能的價值尺度分析

鄉村治理效能主要指在鄉村社會為實現既定治理目標而進行的治理活動，并在活動中所顯示的能力程度及其治理成效的綜合反映。馬克思主義認為社會要發展，需要具有動力、平衡和調整三大機制，就如一輛車要到達目的地，首先發動機性能要好，這是動力機制;其次，底盤和輪子要穩，這是平衡機制;最后，還要有好的駕駛技能應對風險，這是調整機制。對于鄉村治理效能而言，一是要有以人為本的目標機制。要把以人民為中心的發展理念貫徹到鄉村治理實踐中，把滿足人的內在需要、維護人的合法權利、實現人的自我價值、促進人的全面發展擺在突出位置，并在制度設計上加以落實。二是要有增強自治活力的動力機制。自治是我國鄉村治理的主要內容。在傳統農業時代，兩千多年的封建統治卻對鄉村社會實行“皇權不下縣、縣下皆自治”，縣以下是憑借以家族為紐帶的鄉紳來協調官民關系;新中國成立后，高度集中的計劃經濟體制讓這種自治轉變為依靠國家指令進行的“他治”。改革開放后，為調動農民積極性，解決農村社會公共事務無人管的問題，就形成了鄉鎮依法行政、村委會依法自治的治理模式，但在現實中上級行政性事務通過村黨組織成為村委會的任務，而村級事務因復雜性不被重視從而引發基層矛盾。因此，增強自治活力可提升治理效能。三是有彰顯公平正義的平衡機制。公平正義是我國社會制度的目標追求，也是鄉村治理應遵循的價值原則。改革開放后，鄉村秩序發生巨大變化，村民的公平和民主等意識不斷增強，但以親疏遠近處理事情的方式讓部分鎮村干部以權謀私，導致基層社會矛盾不斷。因此，提升治理效能要有公平正義的尺度。四是促進法治德輔的調節機制。改革開放以來，以血緣和地緣為特征的熟人社會逐漸轉變為半熟人社會，人倫關系遭到破壞，國家的一些政策法令難以貫徹施行。黨的十八大以來，隨著依法治國戰略快速推進，有關村民自治的法規政策不斷出臺，2015年中央一號文件指出：“農村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設，善于運用法治思維方式做好‘三農工作。同時，要從農村實際出發，善于發揮鄉規民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來。”可見，要用法治德輔方式調節基層治理。綜上所述，影響鄉村治理效能的主要因素有：一是社會治理內部動力與平衡機制的配合性，即鄉村治理制度化水平狀況;二是外部環境具有的挑戰性;三是治理制度應對風險的適應性。當外部風險越小，治理制度化水平越高，治理效能就越高。因風險挑戰具有不確定性，所以要通過提高鄉村治理制度化水平，增強制度應對風險能力來提升治理效能。

二、以“村民說事”制度促進鄉村治理效能提升的邏輯分析

象山縣的“村民說事”制度從村鎮一線發源、經縣委全面推廣，經歷10年探索，從最初的搭建說事平臺，發展為今天制度化組織群眾參與村級事務的新型村級治理模式，2018年其相關內容被納入中央一號文件，2019年被農業農村部認定為首批全國鄉村治理典型案例。

（一）“村民說事”原始版：治理目標新內涵，治理方式適時變

“村民說事”源于象山縣西周鎮。“十一五”期間，該鎮經濟社會快速發展，但因工業集聚區、上漲水庫移民區等重點項目所涉及的征地補償、集中安置等問題引發上訪不斷，鎮村干部疲于應付。2009年4月，西周鎮黨委先從蓮花、夏葉、土下等四個村開始試點說事，由鎮村干部牽頭召開說事會，給村民一個說事爭理的平臺，會上干部認真聽，能當場答復的就答復，能辦的事會后馬上辦，取得了良好效果。2010年3月，該制度因搭建說事平臺，滿足了多元化需求，緩解了干群矛盾，被命名為“村民說事”在全縣范圍內推廣。

（二）“村民說事”發展版：治理制度新升級，鄉村活力方顯現

該制度推廣后，2014年以群眾路線教育實踐活動為契機，象山縣將“村民說事”擴展豐富為集民意收集、回應、落實、反饋為一體的鄉村治理系統化制度。一是“說議辦評”激發治理主體性。該制度主要有四大環節。基礎在說，主要通過固定日子集中說、聯戶干部上門說、急事要事現場說形式，充分激發了村民參與自主性。核心在議，根據訴求事務類別，通過黨員大會、村務聯席會議等方式公開商議，找出問題的解決對策。關鍵在辦，依托縣鎮村三級服務平臺，充分發揮基層黨員干部的積極作用，采取分類分級流轉辦理，確保事事有回音、件件有著落。保障在評，由說事村民對代辦、交辦、聯辦的結果進行滿意度評價，不滿意的說明意見后提交下一個議事環節，滿意的則簽字歸檔。把民意評價作為聯村干部年度考核和評優評先的重要標準。二是制度化流程彰顯治理規范性。為促進“說議辦評”真正落地，象山縣建立了“一圖三表四會議五清單”的操作手冊（一圖即村民說事工作流程圖;三表即村民說事登記流轉表、黨員干部聯戶表和村干部責任分工表;四會議即村黨組織委員會、村務聯席會議、黨員大會、村民會;五清單即基層黨建清單、村級集體經濟清單、村莊建設清單、農村穩定清單、干部廉潔清單），讓制度運行能照圖操作、看圖做事，流程簡單明了，也易被群眾認可，以程序和制度保障基層民主權利，這讓鄉村活力不斷顯現。

（三）“村民說事”升級版：治理體系更完善，制度調適強能力

“村民說事”制度提升了鄉村活力，但在運行中也存在一些問題：說的環節說不清;議的環節議得慢;辦的環節不愿辦、沒空辦;評的環節評不好等。自2017年起，根據省市要求，象山縣將該制度升級為自治法治德治三治融合的鄉村治理體系。一是拓展參與平臺，提高自治共治能力。打造“鄉賢參事”制度，培育和引回能夠動員和組織村民、具有村莊治理能力并熱心為當地作貢獻的新鄉賢成為鄉村治理主體力量，發揮新鄉賢在引資引智、資政參事等方面的治理作用;建立“人大代表督事”制度，在人大代表閉會期間建立常態化履職平臺，探索形成“問議督評”的閉環機制，以完善評價問效機制更好暢通制度運行各環節，促進治理效能提升。二是下沉法治資源，提升法治建設能力。安排大量政法干警、法律工作者下沉到鄉鎮村莊，創新“警民說事”“法官說法”和“檢察官說案”等平臺，由專業的人員宣傳律法政策，讓村民親身參與說事感受公平正義，更好接受法治教育。三是發揮道德功能，強化成本控制能力。法治建設為鄉村治理筑牢了底線，但卻消耗大量執法成本，在一定程度上抵消了治理效能，因此，要發揮德治作用，通過“四會樹四風”降低效能成本，組建“紅白理事會”，以降低人情交往成本，樹婚喪新風;組建“家庭聯盟會”，以降低監督管理成本，樹優良家風;組建 “鄉賢參事會”，以降低議事參事成本，樹和諧村風;組建“道德評議會”，以降低執法成本，樹最美民風。總之，該制度以法律的底線為約束、道德的高線為引領，不斷完善治理制度化運行體系，推進治理效能提升。

三、新時代提升鄉村治理效能的路徑分析

（一）前提條件：發揮好基層黨組織的政治堡壘作用

推進鄉村治理制度化，提升治理效能，必須堅持以人為本的治理理念，發揮好基層黨組織政治堡壘作用。一是增強黨組織攻堅力。基層黨組織在性質上不是抓招商引資的經濟組織，不是搞公益事業的社會組織，而是凝聚人心的政治組織。要建立嚴密的組織體系，執行嚴明組織紀律，讓黨支部形成攻堅合力。二是深化群眾動員力。在不同歷史的時期，黨能組織動員群眾才能取得輝煌成就。革命戰爭時期，我黨不斷形成與群眾密切聯系;社會建設時期，我黨不斷實現與群眾全面依靠關系。農村支持工業，鄉村支持城市，僅用了20年左右時間我們形成了獨立較完整的工業體系;改革開放時期，我黨重建與群眾利益滿足關系，以經濟建設為中心，首先解決群眾溫飽問題;黨的十八大以來，以習近平為同志核心的黨中央高瞻遠矚，深謀遠慮，推進全面從嚴治黨向基層延伸，深化群眾動員力，不斷實現黨與群眾的良性互動，在保障群眾權利的同時發揮他們的主體作用。

（二）價值目標：構建好鄉村層面的活力共同體

提升治理效能要讓動力和平衡兩大機制更好配合，要調動治理主體的能動性，讓治理主體在追求實現自我利益的同時也要謀求鄉村社會的共同發展，構建鄉村層面的活力共同體。這一過程要遵循不同地區的實際情況。比如在人口流出、仍保留傳統農業特點的中西部地區，村民主要從事農業生產，村莊多為熟人社會，村莊事務的復雜性低，在推進制度化過程中，就不能設計較復雜的制度，因為過多的制衡可能會淪為各方利益主體無序博弈的工具，使得村級重大事務議而不決，決而難行，造成低效和高成本。再如在人口流入、村莊工業化程度高的東部沿海發達地區，在制度建設上要更加體現城市管理規則性的特點。總之，鄉村治理制度化的設計要在認識不同類型鄉村特點基礎上尋找權力制衡與積極性調動之間的平衡點，才能更利于鄉村治理效能的提升。

（三）關鍵環節：創新好制度體系運行的銜接機制

做好制度之間的集成運行，發揮出制度優勢所具有效能，主要包括兩個層面。一是在橫向層面上，促進各類制度集成創新。要找準制度之間的融合點，降低制度運行的成本性。如“村民說事”辦的環節與“浙江省最多跑一次”改革有機結合，將直接面向基層的事項納入鎮村便民服務中心，為群眾提供更高效服務;要找準制度運行的互補點，以功能互補增強制度運行的實效。如推動“小微權力”清單制度、村規民約等制度與“村民說事”中說、議等內容互補，提升治理規范性;要找準制度作用的擴展點，如不斷挖掘“村民說事”在村莊建設、鄉村振興、執紀監督、人才培養等工作中的作用，使其落實具有良好載體。二是在縱向層面上，促進機制體制改革創新。提升鄉村治理效能，不能僅僅局限在鄉村，還要創新完善縣、鎮鄉兩級工作體制。一方面，明確縣鎮村在鄉村治理的主體責任，促進村鎮縣三級資源聯動，打通從上至下的制度落實渠道;另一方面，要讓基層情況及時上報，暢通從下而上的制度反饋通道，能及時對制度進行調整，提升制度運行科學性。

（四）重要保證：提升好鄉村治理制度的執行能力

提升制度執行力是實現鄉村治理制度化的一個重要環節。一是強化制度執行的認同。應對制度內涵、運行方式等進行宣傳教育，形成對制度的認同和自信;將一切治理行為和成果分配都納入到制度框架內，讓制度治國理念厚植人心。二是創新制度執行方式。隨著互聯網、大數據、人工智能等信息手段運用，建立線上線下深度融合的執行平臺。比如將“村民說事”與寧波市“一中心四平臺一網格”治理體系融合，推行“‘村民說事+互聯網”，讓網格和說事信息雙向流通，讓收集民意更迅速，上報反饋更及時。三是加強制度執行督查。要加強對治理制度的督查，如象山縣嚴格落實縣鎮村三級“書記賬本”制度，舉辦鎮鄉黨委書記（街道黨工委）賽馬會，健全黨組織書記工作例會隨機匯報機制，倒逼兩級書記抓緊落實“村民說事”制度，提升制度執行力。

參考文獻：

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（作者單位：中共象山縣委黨校）