村民自治的歷史嬗變與創新實踐

余道年

摘 要：村民自治是由廣大農民自下而上摸索出的一種民主方式，在不同階段、不同時期有著不同的有效實現形式。安徽省全椒縣大季村試點實踐出一種復合自治模式，走出了一條“柳暗花明又一村”可推廣可復制的特色創新之路。

關鍵詞：村民自治;大季村;復合自治;特色創新

一、“天地茫茫成古今”的村民自治嬗變

自治是一種十分悠久的治理方式，“當人類處于初始狀態時主要實行的是自治”，隨著社會的發展，自治方式也在不斷地歷史演進。

（一）傳統社會：鄉紳自治

在中國漫長的傳統社會里，“皇權不下縣”是一種常態的鄉村治理方式，朝廷命官一般只到縣級為止，縣下行自治。所以，傳統社會是一種“皇權到縣、鄉紳治鄉”的自治模式，“官治”與“民治”二元結構并存，一直保持到清末和民國時期。

（二）人民公社時期：生產隊自治

新中國成立前后，在農村治理上建立了新的基層治理制度，如全椒縣“1949年元月25日全椒解放，成立全椒縣政府。2月，改建區、鄉政權……同時，對原鄉轄保、甲進行改造，保改名行政村，甲改名行政組”。社會主義建設探索時期，在農村試行了一種政社合一的體制，即“三級所有，隊為基礎”的人民公社，以生產隊為最基本單元，用“記工分”等方式將廣大農民統一管理起來。

（三）改革開放后：“行政村”自治

改革開放后，黨領導廣大農民對農村治理進行了全新實踐和探索，村民自治由此產生。1978年，當鳳陽縣小崗村18位農民在開創家庭聯產承包責任制之時，獲得了土地經營權，實際上就是對人民公社制度進行了釜底抽薪。1980年前后，人民公社解體之際，農村有些地區一時之間陷入了“治理真空”狀態，廣西壯族自治區的宜州、羅城一帶出現了農民自己組織起來進行自我治理的機構——村民委員會（以下簡稱村委會）。1982年《憲法》第一次載入了村委會，規定其性質為基層群眾性自治組織。1987年《村委會組織法》（試行），進一步細致明確了村委會自治的屬性和內涵。這時的村委會一般是設在自然村落之中，因而是一種基于自然村為單元的自治。1998年《村委會組織法》（修訂），規定村委會所在的“村”不再是自然村，而是國家統一規定國家統一設置的建制村”（行政村）。因此，1998年之后，我國村民自治就是以行政村為單元的自治。

村民自治產生之后，取得了很好發展。20世紀80年代，最具代表性的成果就是吉林省的“海選”制度。這場“靜悄悄的革命”人們給予了很高的民主厚望、期待和想象的空間。

二、“山重水復疑無路”的村民自治困境

近些年來，村民自治的發展遇到了瓶頸，出現了很多問題，甚至逐漸變成了“上得了墻，但落不了地”的懸空狀態。

（一）村委會“自治屬性”褪色

村委會雖是法定的村民自治組織，但它天生就具有“行政屬性”。在1987年通過《村委會組織法》時，全國人大常委會委員長彭真就表示了憂慮，村民自治的發展存在的一個危險就是“給村委會頭上壓的任務太多”。2014年新華網就爆出了一條新聞：一村委會掛牌115塊。很多人覺得荒唐可笑，這不是“廟小牌子多”嗎？其實，建制村需要承擔的法律賦予的行政職能確實有100多項。而一塊牌子的背后，就是一份職責。

（二）“四個民主”結構性失衡

村民自治的民主包括四個內容：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。但是，20世紀90年代以來，受西方“選舉選舉再選舉”的民主思想影響，民主選舉成了村民自治的主流。再加上相對于其他三個民主，民主選舉的可操作性更強、社會影響力更大，所以普遍重視民主選舉，而其他三個民主成了擺設、流于形式。

（三）農村社會形態不斷變遷

改革開放后，農村社會發生著日新月異的變化，村莊也在承受著歷史的大浪淘沙，直接影響了村民自治的發展。

一是自治主體缺位。村民是自治的主體，但由于大量農民進城務工，不少農村出現了“空心村”現象。若是農村都沒有農民了，談何村民自治呢？二是半熟人社會形態。過去傳統的鄉村，村民是以血緣為紐帶，世代聚居，是熟人社會形態。而現在的鄉村是向現代法治社會轉變的過渡期，村民之間的就業、收入、品位等出現了差別，彼此之間處于一種半熟人社會形態。還存在行政村撤并后村委會服務半徑過大、村民民主意識不強等其他一些因素。面對這些困境，有悲觀者認為村民自治已經“走進了死胡同”。然而，村民自治作為一種人民群眾的實踐活動，在實踐中遇到困難，也總是會在實踐中去尋找出路。比如，一些地方出現了以自然村或村民小組為載體的村民自治，而且相當活躍，呈現了“柳暗花明又一村”的新景象。2014年中央一號文件站在國家的高度提出了一個新的時代命題：“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”。如此，理論、實踐和制度三位一體，沿著“下沉自治重心，化小自治單元”的基本思路，共同推進了村民自治的新發展。

三、“柳暗花明又一村”的村民自治實踐

2016年10月1日國家下發了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》的通知，2017年5月全椒縣大季村作為安徽省唯一的國家級試點單位開啟了探索征程，實踐出了一種“兩級聯動、復合自治”的新模式，亦可簡稱“大季模式”。

（一）“大季模式”的機制內涵

行政村層面：以完善為主。以村委會為主體的村民自治制度不動搖，但要加以完善，實行“黨組織+一會三委”制度，即黨總支、村民會議、村委會、村務監督委員會，新增村社區協商委員會。村社區協商委員會是一種協商民主形式，力求在不同利益、不同訴求的村民之間承擔溝通協調、化解矛盾的作用。自然村層面：改革的重點。新設立村民理事會，形成“黨組織+兩會一組”的組織體系，即黨支部、片區村民會議、片區村民理事會和片區村民監督小組，分別行使領導權、決策權、協商治理權和監督權。其中，村民理事會是“黨、政、村、民”四個方面有效溝通的橋梁，是整個體系的重要抓手和突破口，因為它像“牛鼻子”，一頭連著村“兩委”，一頭連著老百姓。行政村層面和自然村層面：有效互動非常關鍵。行政村對自然村，是領導與指導的關系;自然村對行政村，重在具體繁榮任務落實。同時，兩者之間雙向監督，形成上下分工、左右協作的聯動關系。簡要來說，這就是以“兩級聯動”為基本特征的大季村“復合自治”模式。

（二）“大季模式”的實際成效

推行“兩級聯動、復合自治”以來，大季村不僅有效解決了房屋漏水、村路斷頭等民生問題，更是逐漸實現了村務自籌、發展自抓、矛盾自調和困難自助“四個自”的成效。有村民說：“理事會不僅‘管大事，還管雞毛蒜皮的小事?！贝迕窭硎聲鉀Q的都是村委會想解決但沒有及時解決的事。

就成效而言，大季村實現了四點效果：第一，政策落地暢通了，村民自治不再是懸空狀態;第二，為民服務直接了，有事找理事會成了村民的一種習慣;第三，干群關系改善了，村民的事由村民自己商量著辦，而不需村干部進行行政干預，避免了直接沖突;第四，民主意識增強了，在這種參與型的村民自治中，村民有了機會行使自己的民主權利。

（三）“大季模式”的發展思考

經過3年試點老百姓受益”的“大季模式”，是對村民自治發展困境的一種有效結構，更是村民自治創新實踐中一種“有效實現形式”。不過這只是一個開始，在“大季模式”的“歷史延續性、現實有效性、未來走向性”三個維度中依然存在一些實際問題需要繼續探索和解決。

目前，全國有18個縣24個村的國家級村民自治試點，“不同村治狀況決定村民自治績效，要破解村民自治“落地”的難題，必須探尋不同經濟情況下村民自治的有效實現形式”。在多點開花的改革試點中探索創新出不同的模式，并及時總結一批可復制可推廣的經驗做法，對于推進鄉村治理體系和治理能力現代化具有十分積極的意義。

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基金項目：2020-2021年度滁州市黨校（行政學院、社會主義學院）系統科研項目（項目編號：CZDXKT202039）

（作者單位：中共全椒縣委黨校）