水環境治理項目是否都適用EPC模式

朱紅 嚴華東 王建浩 支建東

近年來，在水環境治理市場，各種項目管理模式層出不窮。根據E20研究院發布的數據，近年來，新中標的水環境治理項目中，EPC（Engineering-Procurement-Construction，設計—采購—施工）模式占比顯著上升，PPP（Public-Private Partnership）模式則從25%的市場占有率降至11%。公開新聞數據顯示，超過百億元的EPC項目比比皆是。

EPC模式是工程總承包模式的一種典型代表。工程總承包模式是一種先進的生產組織方式，同時也是國際工程管理領域公認的一種成熟的承發包模式。與傳統的平行承發包模式相比，它能集中解決設計、施工分離所導致的一系列問題，越來越受業界的重視，并得到了廣泛應用。

雖然國內EPC模式的探索、試點、推廣工作已經開展近40年，但是囿于管理體制、市場特點、業界認識等多方面原因，總體上，EPC模式仍處于發展的初級階段。同時， EPC模式也并非一種普遍適用的項目管理模式，該模式自成體系，自有邏輯，有明確的應用范圍。因此，如何能夠在水環境治理項目中更加精準地發揮EPC模式應有的作用，值得思考和探索。

水環境治理項目的特點

在選擇項目管理模式之前，我們應首先了解項目的特點。水環境治理項目主要有以下幾大特點。

（1）項目包含內容廣泛。采用EPC模式的項目應具備項目目標清晰、項目范圍明確、建設內容單一且功能需求明確等特點，而水環境治理項目通常是以“項目集”的形式出現，投資較大、工期較緊、內容復雜、以地下（水下）工程為主。以蘇北某項目為例，建設內容囊括供排水管網建設工程、河道治理（清淤）工程、泵站工程、污水處理廠提升改造工程等，水環境治理內容幾乎囊括其中，投資超25億元，政府作為業主很難提出清晰的功能需求，承包商也無法承擔相應的總價包干風險。

（2）系統治理難度高。水環境治理項目對整體設計、運營管理要求比較高，很少有能夠提供系統性治理方案的企業，多數企業“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，治標不治本。

（3）項目管理模式種類較多。近幾年，水環境治理領域的項目管理模式層出不窮，大致上可以分為三類。一是以“融資主導、建運一體”為導向的PPP系列模式。根據財政部PPP中心數據，截至2020年3月底，水環境治理項目已超6 000個，項目總投資已達千億元量級。二是以“運營主導、建運一體”為導向的委托運營模式、DBO（DesignBuild-Operation）、EPCO（Engineering- Procurement-Construction-Operation）等模式。三是以“建設主導、建運分離”為導向的DBB（Design-Bid-Build）模式、DB（Design-Build）模式和EPC模式等。

EPC模式的應用分析

工程總承包模式的分類

從知名行業組織及相關政府部門對工程總承包模式的定義來看，打破設計、施工分離，實現設計和施工一體化是工程總承包模式的本質要求和核心特征。也就是說，工程總承包模式存在和應用的重大意義是打破因設計和施工兩個最為關鍵的環節分離而導致的組織界面壁壘，以實現工程建設生產組織的集成化和工程項目管理要素的系統化，從而減少項目組織內耗，最終實現工程項目價值增值的根本目的。按照國際慣例，根據工程總承包商介入的時點、工作內容、工作深度的不同，工程總承包模式一般分為基本模式和衍生模式。基本模式包括DB模式和EPC模式；衍生模式則有多種，如交鑰匙（Turnkey）模式、EP（Engineering-Procurement）模式和PC（Procurement-Construction）模式等，如表1所示。但是，國內業界多將EPC模式等同于工程總承包模式，這無疑是放大了EPC模式的可應用范圍，混淆了兩者關系。

EPC模式的獨特之處

從概念上看，EPC的Engineering不能簡單譯為“設計”，而是工程之“應用過程”的意思，牛津詞典將其解釋為“the activity of applying scientific knowledge to the design， building and control of machines， roads， bridges， electrical equipment， etc.”。因此，Engineering具有“工程化/優化”的本意。換言之，如果某EPC項目的工程總承包商無法將其掌握的科學知識、工程經驗、管理特長應用于目標項目的優化設計上，而只是模塊設計、按圖施工，則背離了EPC模式的初衷。這也是EPC模式區別于其他工程總承包模式的特征之一。

從體制設計上看，根據FIDIC合同體系中《設計采購施工（EPC）/交鑰匙工程合同條件》（簡稱“銀皮書”），EPC模式總體采用的是“業主代表—EPC工程總承包商”的二元管理體制。與DB模式相比，該模式下不再有工程師這一角色，這是區別于傳統的平行承發包模式DBB或DB模式的重要方面（這兩種模式更加追求權利義務的一致性）。EPC模式之所以采用松散的管理體制，是因為該模式下EPC工程總包商承擔了絕大部分的風險和責任，在這種嚴重不對稱的風險分配機制下，只有對工程總承包商充分放權，才能充分激發其優化方案、采用先進管理方式和減少項目投資的潛力，也只有這樣才能真正發揮固定總價合同下的正向激勵作用。

綜上所述，EPC模式與DB模式存在本質差異。DB模式采用的是嚴格的“項目目標控制型”的控制點管控，而EPC模式則采用的是松散的“功能需求控制型”的里程碑管理。DB模式是傳統的DBB承發包模式的延續，而EPC模式則實現了承發包模式、項目管理體制的顛覆式突破。

可應用性分析

在國內水環境治理領域采用EPC模式，主要受以下四大因素的制約。

（1）國內政策約束。如上所述，EPC之Engineering本意是優化設計，因此業主往往只需要提出明確的“業主需求”“功能需求書”或“最低功能標準說明書”即可。從FIDIC合同和國內招標文件對業主要求的定位來看，業主需求一般包括項目的目的、范圍、標準。在水環境治理項目中，業主一般只需提出控制性指標（包括功能、規模、質量、限額、工期），以及基本設計需求、水環境質量要求和核心績效指標即可。

住建部、國家發改委聯合發布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》要求政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包。該條規定主要受限于政府投資項目長期以來概算控制的路徑依賴。水環境治理領域多為政府投資項目，業主出于多方面的考慮（政策約束、管理需要、能力限制等），一般也是在完成初步設計（核心方案已經確定）后開始招標，這是行業主管部門和業主單位對基礎設施領域項目管理現狀、政府投資項目投資管控水平、工程總承包項目推行現狀等諸多方面進行綜合權衡后的折中規定。但是，水環境治理EPC項目一旦采用初步設計成果招標，事實上工程總承包商絕大部分時間是在“按圖施工”，治理方案優化和設計方案優化的空間較小。國內部分地區已經認識到該項規定的負面約束，如上海市地方立法已有所突破。

（2）計價方式約束。工程計價方式一般有三種：單價合同、總價合同和成本加酬金合同。按照國際慣例， EPC模式一般采用固定總價合同。所謂固定總價合同，顧名思義，“總價包死、風險自擔”，是一種全新的風險調整機制。EPC模式下，絕大部分風險由工程總承包商承擔，工程總承包商只有充分發揮其風險偏好和主觀能動性，通過方案優化、設計優化、施工組織等一系列措施，才能控制工程投資，實現盈利。

在國內政府投資項目中，采用EPC模式時，往往存在兩對矛盾：一是業主部門為規避自身的審計風險，往往會出現同時約定“采用固定總價”和 “以審計結果作為竣工結算依據”的矛盾；二是業界習慣于傳統的DBB模式下的工程量清單計價模式，工程結算按“量”審核，按“量”支付，通常無法按國際慣例進行“里程碑”支付。事實上，實踐中，水環境治理項目絕大多數屬于政府投資項目，仍然依賴于各級各類審計的存在，工程款支付也是嚴格按照完成圖紙工程量的多少進行結算，因此，國內EPC模式下的“固定總價合同”的計價方式名不副實，沒有發揮其激勵作用。

（3）應用范圍約束。FIDIC銀皮書在合同文本的序言中明確列出的不適合采用EPC模式的四類情況：一是投標人沒有足夠的精力、資料去研究業主要求或進行針對性方案設計、風險識別和評估、工程估算；二是建設涉及過多的地下工程；三是實施過程中，業主嚴密監控工程總承包商工作，如審核大部分施工圖紙；四是業主采用嚴格的工程款支付制度，如每次期中付款的金額要經主管職員或其他中間人確定。

就水環境治理項目而言，一方面，該類項目具有較多的地下工程和水下工程，不可預見因素較多；另一方面，由于國內建筑業管理現狀，建設監理、跟蹤審計的角色天然存在，同時，投標人很少有足夠的時間對項目所在地進行詳細調研、勘察，很難有針對性地提出符合當地水環境現狀的治理方案。這些現狀顯然不符合EPC項目管理的國際慣例和模式的推行本意。

（4）運營屬性約束。水環境治理項目是典型的重運營、重績效的環境基礎設施項目，DB模式和EPC模式是建設導向的項目管理模式，無運營環節。很多人將EPC模式下的試運行誤以為是運營導向項目管理模式，這屬于誤解。EPC模式下的試運行是工業項目竣工投產前的“功能檢查”，本質上并非“日常運營”。國內目前諸多改良模式，如EPCO模式，在工程總承包模式上拓展運營模塊，是國內特色EPC模式和委托運營模式的雜糅，國際上一般稱之為DBO項目。

結語

基于上述水環境治理領域EPC模式的適用性分析，結合國內目前EPC模式適用泛化趨勢，我們認為，應正確認識模式設計和推廣的本意，抓住其核心特征，同時辯證認識國內實踐形勢，避免非理性、運動式強推。我們建議從以下三個方面入手，完善水環境治理項目中EPC模式的推廣工作。

（1）EPC模式應具有明確的適用原則和要求。某個具體的水環境治理項目是否適用EPC模式應從兩個層次來認識：一是能否適應風險分配原則調整下的新型工程計價方式以激勵承包商提出系統性的解決方案和持續優化方案；二是是否具有足夠數量、具備相應專業能力的市場主體來完成相關工程。

具有以下三個特點的水環境治理項目不適宜采用EPC模式：一是業主方未采用固定總價合同且對項目過程保持嚴格管控的（如仍然采用單價合同、堅持以竣工審計作為結算依據的）；二是承包商所有圖紙均需要業主方審核的（如任何設計優化方案均需通過業主或其指定的項目管理單位審核）；三是建設內容具有較大不確定性的項目。

我們建議提出具體水環境治理項目中EPC模式的基本要求：一是項目功能需求明確、建設內容具體、投資管控清晰；二是市場上具備足夠多的掌握相應水環境治理技術且能夠承擔一攬子風險的承包商；三是業主方愿意讓渡項目控制權，讓承包商能夠充分發揮其專業優勢。同時滿足以上三點要求的水環境治理項目，可采用EPC模式。

（2）堅持實事求是，合理選擇項目管理模式。從我國現行的建設管理體制、建筑業實踐現狀和建筑業政策演進情況來看，各種項目管理模式均具有一定的發展需求和存在意義。以DBB模式為代表的傳統模式是建筑法框架下的通行承發包模式，以DB模式和EPC模式為代表的工程總承包模式是先進的生產組織方式的典型代表，以PM和PMC模式為代表的項目管理導向模式是業主方項目管理的主要轉型方向，而以EPCO模式和DBO模式為代表的建運一體化模式則是未來運營導向下的主流模式。因此，具體水環境治理項目選擇項目管理模式時應根據項目的核心特點和實際需求，如設計要求、工期要求、運營要求、風險分配、業主方項目管理力量等，在滿足相應的原則和要求下選擇匹配模式，不能盲目追求政策熱點。

（3）遵循國際慣例，尊重具體模式特點。學術研究應對國內建筑業發展現狀、技術水平和管理現狀保持清醒認識，激進宣傳不利于建筑業的健康發展。在未來很長一段時間內，國際化仍然是國內建筑業市場改革的趨勢之一，學習國外先進管理經驗仍有時代意義。遵循國際慣例，用“國際標準”做中國工程、用“國際話”講中國故事是建筑業不可回避的話題。一方面，EPC模式只是工程總承包模式的一種類型，我們不能將其等同于工程總承包模式，更不能將其泛化應用于每一類建設工程項目；另一方面，我們應尊重EPC模式的本意和特點，既要避免“拿來主義”，也要考慮客觀規律，更要適應中國國情。創新和完善中國工程管理情境下的項目管理模式，既是與國際建筑市場接軌的需要，也是充分發揮市場在資源配置中決定性作用的基本要求，更是建筑業長治久治、良性發展的必由之路。

朱紅，江蘇省工程咨詢中心副總經理兼總工程師，長期從事政府投資項目管理研究。

嚴華東，江蘇省工程咨詢中心工程師，咨詢工程師（投資）、一級建造師，長期從事工程管理與項目管理研究。

王建浩，江蘇省政府采購中心招標師、經濟師，長期從事政府采購管理研究。

支建東，中國能源建設集團江蘇省電力設計院經濟師、總包項目部費用控制主管，長期從事工程管理與項目管理研究。