日本高速公路投融資體制的啟示與借鑒

交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院發(fā)展中心總工程師 楊建平

日本高速公路的發(fā)展情況與我國(guó)非常類(lèi)似，暴露的問(wèn)題也非常類(lèi)似，但是解決問(wèn)題的思路和方法卻不盡相同。所以，今天我介紹一下日本高速公路的發(fā)展，希望通過(guò)這個(gè)發(fā)言給大家?guī)?lái)一些啟示。

將從以下五個(gè)方面為大家介紹：

第一，基本情況。

截止到2018年日本高速公路的總里程是11666公里，其中收費(fèi)的里程是9437公里，占到高速公路總里程的81%，非收費(fèi)高速公路里程是2229公里，占到總里程的19%，也就是說(shuō)在日本高速公路發(fā)展過(guò)程中有20%多的里程屬于非收費(fèi)公路。非收費(fèi)高速公路采取政府的全額投資，維護(hù)費(fèi)用由財(cái)政出資。日本的高速公路也分為國(guó)高和地高兩類(lèi)，其中國(guó)高的里程占到70%。2005年以前道路公團(tuán)或者是公社是日本高速公路投融資和運(yùn)營(yíng)管理的主體，在中央層面上叫道路公團(tuán)，在地方層面叫道路公社。在日本是經(jīng)全國(guó)統(tǒng)一的收費(fèi)費(fèi)率是24.6日元，合人民幣1.6元一公里。高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)收費(fèi)的費(fèi)率可以降價(jià)浮動(dòng)。

第二，對(duì)日本國(guó)家高速公路的投融資體制做一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹。

日本國(guó)家高速公路的投融資體制道路公團(tuán)體制。1952年日本頒布了高等公路建設(shè)的特別函，對(duì)國(guó)家公路和地方部分公路建立了收費(fèi)制度。1956年成立了國(guó)有的日本道路公團(tuán)，它的屬性和我們國(guó)家現(xiàn)代的高速公路投融資平臺(tái)幾乎是一樣的，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著政府的投融資職能。后來(lái)隨著城市化進(jìn)程的加快和交通需求的迅速增長(zhǎng)，為了加快城市快速路的建設(shè)，1959年成立了首都高速道路公團(tuán)，1962年成立了阪神高速道路公團(tuán)，1970年成立了本州四國(guó)聯(lián)絡(luò)橋公路團(tuán)，統(tǒng)稱(chēng)為日本道路四公團(tuán)。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，從1956年到2005年，道路公團(tuán)體制在促進(jìn)日本高速公路快速發(fā)展的同時(shí)，其長(zhǎng)期積累的問(wèn)題也愈發(fā)的突出。主要表現(xiàn)在：

1、投資決策受政治因素影響大，規(guī)劃投資不斷擴(kuò)張，債務(wù)規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷地積累。

由于建設(shè)國(guó)家高速公路資金主要來(lái)源于中央，無(wú)需地方承擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)各地方政府和地方選舉出來(lái)的國(guó)會(huì)議員，都把為本地爭(zhēng)取高速公路項(xiàng)目作為重要的選舉資本。在這種情況下，高速公路的規(guī)劃不斷擴(kuò)大，許多新建的線路因?yàn)榻煌康停鵁o(wú)法收支平衡。

截止到2003年，日本道路公團(tuán)運(yùn)營(yíng)的43條線路中，有23條收不抵支。隨著虧損線路的增加，整個(gè)公路網(wǎng)的收費(fèi)水平不斷提高，通行費(fèi)率達(dá)到世界最高水平，也就是說(shuō)每百公里23美元。

2、關(guān)聯(lián)企業(yè)壟斷，形成內(nèi)部分配機(jī)制，運(yùn)營(yíng)管理效率低下。道路公團(tuán)名義上有四家，實(shí)際上控制著7家的投融資，壟斷著高速公路幾乎所有的業(yè)務(wù)，包括收費(fèi)、管理、維護(hù)、巡檢、服務(wù)區(qū)設(shè)施的管理及商品銷(xiāo)售。有專(zhuān)家估計(jì)，如果把道路公團(tuán)的這些外包業(yè)務(wù)在市場(chǎng)上公開(kāi)招標(biāo)，至少可以降低成本30%。在改革之前，道路四公團(tuán)改革委員會(huì)認(rèn)為：道路公團(tuán)已經(jīng)到了按照企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)難以持續(xù)的地步。

第三，日本國(guó)家高速公路投融資體制改革及成效。

為了處理債務(wù)問(wèn)題和運(yùn)營(yíng)管理低效率問(wèn)題，日本政府2005年開(kāi)啟了高速公路投融資體制改革，它的改革措施第一項(xiàng)是拆分和改股。是將日本的道路四公團(tuán)拆分成六個(gè)公司，成立了一個(gè)新的道路保有和債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，是一個(gè)獨(dú)立的行政法人，非常類(lèi)似于現(xiàn)在的事業(yè)單位。拆分的方式打破了壟斷實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，把以前的道路公團(tuán)投融資平臺(tái)職能，把它轉(zhuǎn)化成了獨(dú)立的市場(chǎng)化投融資主體，他們以前的公團(tuán)改成六家。在這次改革過(guò)程中，是把四家國(guó)有企業(yè)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理的能力進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，但是對(duì)它的高速公路資產(chǎn)卻沒(méi)有改革，這是跟我們國(guó)家完全不同的地方。第二項(xiàng)明確了資產(chǎn)債務(wù)關(guān)系。明確公路的債務(wù)由新成立的獨(dú)立法人代政府持有，這個(gè)獨(dú)立法人承接了道路四公團(tuán)共計(jì)40萬(wàn)億日元的債務(wù)，并計(jì)劃在45年內(nèi)用道路通行費(fèi)進(jìn)行償還。第三項(xiàng)建立委托關(guān)系。獨(dú)立法人與新拆分的六家高速公路公司，承諾簽訂委托經(jīng)營(yíng)效率，將國(guó)家高速公路以委托經(jīng)營(yíng)的方式交給六家公司進(jìn)行管理。這六家經(jīng)營(yíng)公司和日本的政府承擔(dān)了委托經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。

改革以后高速公路建設(shè)的資金由獨(dú)立行政法人負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)債、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一償還。同時(shí)，承接政府的資金，高速公路的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)由六家高速公路公司負(fù)責(zé)，養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)源于高速公路通行費(fèi)，扣除養(yǎng)護(hù)管理支出以外，其他的由獨(dú)立行政法人進(jìn)行債務(wù)償還。

這項(xiàng)改革我們目前看到了四個(gè)方面的成效。1、通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)了通行費(fèi)平均降低了10%；

2、大幅度降低了建設(shè)和管理成本；原計(jì)劃要投入20萬(wàn)億日元修建2000公里的高速公路，改革以后投入7.5萬(wàn)億日元就修建了1300公里。

3、有效控制了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，獨(dú)立行政法人通過(guò)統(tǒng)一發(fā)行政府擔(dān)保債券，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本。截止到2018年財(cái)年末，獨(dú)立行政法人承接的債務(wù)規(guī)模減少了30%，也就是改革13年以后，債務(wù)減少了30%。

4、實(shí)現(xiàn)了45年以?xún)?nèi)，發(fā)行債務(wù)的法定化。償還債務(wù)的期限最長(zhǎng)從2005年起，往后的45年的安排。

第四，日本地方高速公路投融資體制的改革探索情況。

對(duì)日本地方高速公路的投融資改革探索，日本地方高速公路由地方的道路公社進(jìn)行投資建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。近年來(lái)一些地方高速公路的運(yùn)營(yíng)管理方面開(kāi)始了嘗試改革，比如愛(ài)知縣的道路公社自2017年將所管理的8條公路收費(fèi)項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)方式委托了前田建設(shè)工業(yè)株式會(huì)社一家私人公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，發(fā)揮私人資本的活力來(lái)提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

2018年我們到日本愛(ài)知縣進(jìn)行考察的時(shí)候，他們也介紹了委托的時(shí)候也制定了非常詳細(xì)的特殊經(jīng)營(yíng)合同，這個(gè)里面的權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。

第五，啟示。

首先，高速公路的資產(chǎn)債務(wù)歸政府所有，體現(xiàn)了高速公路的公益屬性。為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供高速公路服務(wù)是政府的責(zé)任，但也不能因?yàn)椴扇〉氖召M(fèi)機(jī)制，而改變高速公路的基本公益屬性。

本次日本政府對(duì)高速公路投融資平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理能力進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，但是對(duì)高速公路資產(chǎn)卻沒(méi)有進(jìn)行改革，而是歸政府所有。這也體現(xiàn)了日本政府對(duì)高速公路發(fā)展的政府責(zé)任。

然后，由獨(dú)立行政法人統(tǒng)一發(fā)行低成本的政府擔(dān)保證券，實(shí)行統(tǒng)一統(tǒng)團(tuán)機(jī)制，既體現(xiàn)了政府責(zé)任，又體現(xiàn)了公路的網(wǎng)絡(luò)特性，符合高速公路發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

我們前一段時(shí)間對(duì)日本的發(fā)行債券情況做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，從2005年的改革到2018年底，一共發(fā)行了385支債券，他們的債券非常低，接近0利率。

其次，推進(jìn)高速公路投融資平臺(tái)建設(shè)養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理能力的市場(chǎng)化改革，同時(shí)打破壟斷、實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，或者發(fā)揮私人資本的活力，提升了運(yùn)營(yíng)管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

再次，建立長(zhǎng)期消費(fèi)制度；剛才給各位嘉賓和各位領(lǐng)導(dǎo)介紹了，它是從2005年起往后的45年，在日本的長(zhǎng)期消費(fèi)制度里面，明確了一個(gè)長(zhǎng)期的期限45年。后來(lái)因?yàn)?014年日本大量的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施造成了損壞，然后統(tǒng)一發(fā)債進(jìn)行大修，這樣消費(fèi)期限延長(zhǎng)到60年。

最后，實(shí)現(xiàn)了差異化消費(fèi)政策，日本制定了統(tǒng)一的上限高速公路企業(yè)可以根據(jù)不同時(shí)段、不同路段、不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢M(fèi)，來(lái)提升路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的效率和償債能力。

不僅如此，在我們考察的時(shí)候有幾條信息：

1、日本車(chē)輛的90%實(shí)現(xiàn)了ETC通過(guò)，按照他們的說(shuō)法達(dá)到了50%；2、實(shí)現(xiàn)差異化的收費(fèi)，差異化的收費(fèi)離不開(kāi)大數(shù)據(jù)的支撐；不管是ETC還是對(duì)道路的監(jiān)測(cè)也好，離不開(kāi)大數(shù)據(jù)的支撐。通過(guò)技術(shù)的支持，對(duì)差異化收費(fèi)提供了很好的基礎(chǔ)。

從整體來(lái)看，日本的高速公路收費(fèi)政策與我國(guó)相比既有相同，又存在著差異。發(fā)展的模式相同，存在的問(wèn)題也相同，但是解決問(wèn)題的思路和理念不同。這些不同既有發(fā)展階段的不同，因?yàn)槿毡颈任覀冊(cè)?0年，又有國(guó)情的不同，但是不管這些不同，我認(rèn)為按照以下幾個(gè)原則，來(lái)制定收費(fèi)公路政策應(yīng)該是相同的：①體現(xiàn)政府的責(zé)任；②實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期收費(fèi)和統(tǒng)一統(tǒng)團(tuán)的機(jī)制；③降低管理成本，提升路網(wǎng)運(yùn)行的效果。這幾條原則無(wú)論是在日本還是我們國(guó)家，都體現(xiàn)了高速公路經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。另外，制定我們的高速公路收費(fèi)政策，既要考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要符合我國(guó)的國(guó)情。