新時代基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制創(chuàng)新研究

吳漢鋒 許國斌

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中圍繞“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出全面部署，明確提出要建設(shè)教育強(qiáng)國，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制改革作為全面深化教育改革的重要組成部分，是順應(yīng)基礎(chǔ)教育發(fā)展實際、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。

新時代基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制改革的政策

新時代國家持續(xù)加大基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制改革力度。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：深化辦學(xué)體制改革，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。其中特別提到要深化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，鼓勵行業(yè)、企業(yè)等社會力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)，進(jìn)一步增強(qiáng)辦學(xué)活力，提高辦學(xué)效益，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求。2017年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，提出要深化教育體制機(jī)制改革，進(jìn)一步完善政府宏觀管理權(quán)責(zé)，強(qiáng)化學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)限，規(guī)范社會力量參與機(jī)制，到2020年基本建立教育基礎(chǔ)性制度體系，形成更加有利于學(xué)校發(fā)展的教育體制機(jī)制。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，其中明確了實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的實施路徑，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮各級各類學(xué)校的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵大膽探索、積極改革創(chuàng)新，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于高質(zhì)量發(fā)展的教育體制機(jī)制。

新時代基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制改革的現(xiàn)狀

長期以來，我國一直在積極探索基礎(chǔ)教育體制機(jī)制變革，特別是針對公辦學(xué)校的改革。之所以變革公辦學(xué)校的體制機(jī)制，是因為其無論在外部管理還是內(nèi)部管理方面都存在諸多頑疾。

外部管理有待簡政放權(quán)。公辦學(xué)校因其事業(yè)單位性質(zhì)，需接受地方政府多部門管理，如教育行政部門、編制部門、人事部門、財政部門等。一直以來，政府管理教育都存在越位、缺位、錯位的現(xiàn)象，學(xué)校自主發(fā)展、自我約束機(jī)制尚不健全，社會參與教育治理和評價還不充分。

推進(jìn)管辦評分離、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)近年來廣受關(guān)注。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。2015年，《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》也提出，推進(jìn)管辦評分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系。做好管辦評分離工作，加大公辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，對于政府簡政放權(quán)提出了更高的要求，需要政府轉(zhuǎn)變職能，適當(dāng)下放權(quán)限，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。

然而，在實踐中，各級政府部門“自我革命”動力不足，“管辦評分離”推進(jìn)困難，學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，發(fā)展能力不夠、活力不足。

內(nèi)部管理有待診斷提升。公辦學(xué)校沒有人事權(quán)，在教師招聘、教師管理、教師懲戒方面缺乏自主權(quán)。公辦教師招聘多遵循“凡進(jìn)必考”的原則，主導(dǎo)權(quán)在人事部門和教育行政部門。由于學(xué)校在教師招錄程序中沒有考察權(quán)，招錄的教師很可能出現(xiàn)“人崗不相適”的情況。同時，公辦學(xué)校教師管理常采用“身份管理”而非“崗位管理”，沒有實施科學(xué)的崗位績效評估。公辦學(xué)校校長大多對教師績效沒有話語權(quán)，教育部門制定的績效工資體系中基礎(chǔ)性績效工資占比過高，學(xué)校通過獎勵性績效工資激發(fā)教師積極性的力度較小，無法真正體現(xiàn)“多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”，績效激勵導(dǎo)向的教師薪酬體系改革常常難以實施。在教師懲戒方面，除嚴(yán)重的師德問題外，對于教師其他方面的違規(guī)違紀(jì)行為，幾乎沒有懲戒或淘汰機(jī)制，公辦在編教師可謂是手捧“鐵飯碗”，“旱澇保收”。另外，公辦學(xué)校缺乏財務(wù)自主權(quán)。經(jīng)費(fèi)使用需要層層打報告審批，經(jīng)費(fèi)支出需要嚴(yán)格按預(yù)算及程序執(zhí)行，未及時使用的經(jīng)費(fèi)年終清零結(jié)轉(zhuǎn)，臨時性的支出不得使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)。在教師職稱評定、管理干部選拔、設(shè)施設(shè)備采購等方面，公辦學(xué)校自主權(quán)也有限。

新時代，如何在保證規(guī)范辦學(xué)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，成為公辦基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制改革的核心內(nèi)容。

新時代基礎(chǔ)教育學(xué)校體制機(jī)制改革的借鑒

擴(kuò)大公辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，需要政府聯(lián)合學(xué)校、社會共同探索創(chuàng)新體制機(jī)制改革路徑，破除制度壁壘。近年來，一些地區(qū)在試點公辦學(xué)校體制機(jī)制改革的過程中積累了不少好的經(jīng)驗。

全自主的北京師范大學(xué)合作辦學(xué)3.0模式

北京師范大學(xué)自1985年開始與各地合作舉辦基礎(chǔ)教育附屬（實驗）學(xué)校，通過對合作辦學(xué)模型的不斷探索升級，逐漸形成了具有北師特色的新3.0辦學(xué)模式，提出新辦學(xué)校遵循“政府主導(dǎo)、體制創(chuàng)新、自主管理、公益辦學(xué)”四項辦學(xué)原則：政府主導(dǎo)，指與政府談、和政府簽、同政府辦，希望政府能夠協(xié)調(diào)資源、配備條件、管理下沉、履行責(zé)任;體制創(chuàng)新，指在公辦體制下要創(chuàng)新機(jī)制，給予學(xué)校人、財、物等充分辦學(xué)自主權(quán);自主管理，指充分授權(quán)，由北京師范大學(xué)教育集團(tuán)自主辦學(xué);公益辦學(xué)，指3.0版合作學(xué)校優(yōu)先在教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)和國家創(chuàng)新改革發(fā)展實驗區(qū)域布局，不從當(dāng)?shù)赝诶蠋煟灰笳惺蘸脤W(xué)生，不從學(xué)校獲取任何收益。

堅持人事自主：教師招聘自主、使用自主、退出自主，實行編制總額包干。由合作學(xué)校在核定的教師規(guī)模數(shù)內(nèi)，依據(jù)本校課程教學(xué)需要，自主確定教師人數(shù)、設(shè)定工作崗位、制定人員招聘方案，由北京師范大學(xué)教育集團(tuán)進(jìn)行招聘，教育部門、人事部門和紀(jì)檢部門做好事前事后監(jiān)督，保障公平、公正、公開。教師工資總額包干，由學(xué)校自主制定工資發(fā)放方案，最大程度發(fā)揮教師績效激勵作用，激發(fā)教師干事創(chuàng)業(yè)的活力。對于考核不合格或無法滿足工作需求的在編教師，由相關(guān)部門做好分流工作。

堅持經(jīng)費(fèi)自主：向?qū)W校下放資金管理和支配權(quán)，進(jìn)行經(jīng)費(fèi)總額包干，賦予學(xué)校財務(wù)自主權(quán)。教育局將經(jīng)費(fèi)分為日常經(jīng)費(fèi)和項目經(jīng)費(fèi)：日常經(jīng)費(fèi)由教師工資總額及生均公用經(jīng)費(fèi)總額構(gòu)成，選取同級同類學(xué)校近三年來的經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行測算，一次性打到學(xué)校賬戶，由學(xué)校根據(jù)發(fā)展計劃統(tǒng)籌使用;學(xué)校工程修繕、設(shè)施設(shè)備采購、特色課程建設(shè)等項目經(jīng)費(fèi)不納入包干經(jīng)費(fèi)，由學(xué)校申請，教育部門審定撥付。

堅持管理自主：理順政校關(guān)系，賦予學(xué)校充分事權(quán)。學(xué)校實行管委會/理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，管委會由北京師范大學(xué)代表與地方政府代表共同組成，負(fù)責(zé)審定、決策和監(jiān)督學(xué)校重大事項，以及合作辦學(xué)協(xié)議賦予的各項職能，主要職能包括校長及管理團(tuán)隊的任免、財務(wù)預(yù)算的審核及其他重大事項的審定等。管委會/理事會的設(shè)置將學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教育教學(xué)管理、課程開發(fā)、教師聘任、中層干部選聘、學(xué)校經(jīng)費(fèi)支配等事項和權(quán)力交給學(xué)校，將教育局的履職重心轉(zhuǎn)換到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理上。

部分自主的深圳龍崗模式

2015年，深圳市龍崗區(qū)教育局推動創(chuàng)新型公辦學(xué)校改革，陸續(xù)與企業(yè)及高校合作創(chuàng)辦了一系列合作辦學(xué)學(xué)校，均登記為二類事業(yè)單位法人。相較于傳統(tǒng)公辦學(xué)校，合作辦學(xué)學(xué)校在學(xué)校建設(shè)、委托管理、評價考核方面體現(xiàn)出一定的體制機(jī)制優(yōu)勢。

合作辦學(xué)學(xué)校大多由社會資本負(fù)責(zé)投資工程建設(shè)，建設(shè)后產(chǎn)權(quán)無償捐贈給政府，或由政府逐年回購。學(xué)校建成后，引進(jìn)教育品牌管理團(tuán)隊，由政府、企業(yè)、管理團(tuán)隊共同組成理事會對學(xué)校進(jìn)行管理。在辦學(xué)的不同階段，聘請專業(yè)的第三方辦學(xué)質(zhì)量評估團(tuán)隊，對合作辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評價，依據(jù)評價結(jié)果兌現(xiàn)合作協(xié)議約定的相關(guān)條件。

深圳市龍崗區(qū)盡力保障合作辦學(xué)學(xué)校的公辦屬性和公平性：這些學(xué)校在注冊登記、用地規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)撥付、招師招生等方面與其他公辦學(xué)校完全相同，只是在學(xué)校建設(shè)、委托管理和辦學(xué)評價方面適當(dāng)進(jìn)行體制機(jī)制突破。在委托管理的內(nèi)容上，合作辦學(xué)學(xué)校可以通過“合同制”人事制度改革，建立靈活的用人機(jī)制，同時可以建立符合學(xué)校發(fā)展需求的教師薪酬體系，這在很大程度上激發(fā)了教師的工作熱情，學(xué)校發(fā)展呈現(xiàn)蓬勃活力。

總體來看，全自主的北師大合作辦學(xué)3.0模式更加適合新建學(xué)校，深圳龍崗模式更適合現(xiàn)有學(xué)校的改革突破。但無論哪種模式，都在辦學(xué)實踐中取得了良好的辦學(xué)效果，學(xué)校發(fā)展動力充沛，優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。這為新時代基礎(chǔ)教育學(xué)校創(chuàng)新辦學(xué)機(jī)制、破解辦學(xué)難題、激發(fā)辦學(xué)活力提供了良好的思路和借鑒。