基于PPP視角下的河南省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略問題研究

鄭嘉君劉軍英

(1.許昌電氣職業(yè)學院，河南 許昌 461000；2.平頂山學院經(jīng)濟管理學院，河南 平頂山 467000)

1 PPP視角下的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)理論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是指，要在加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的情況下，全面提高鄉(xiāng)村整體發(fā)展水平。該戰(zhàn)略包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興5大內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是系統(tǒng)的戰(zhàn)略性工程，覆蓋鄉(xiāng)村環(huán)境治理、鄉(xiāng)村文化傳承、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)互動等多方面。其建設(shè)的總體要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。

將PPP模式融入鄉(xiāng)村振興，有利于實現(xiàn)資金的最佳價值、降低項目建設(shè)運營的成本、彌補政府財政資金的不足、提升建設(shè)效率，降低其風險，較好地保證政府部門和私營部門各方效益均具有極大優(yōu)勢。通過合理選擇適宜的PPP模式，實現(xiàn)人、資源、資本和產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，既能重復發(fā)揮市場的有效性，又能使得財富的再分配體現(xiàn)最大限度的公平，進而可以強有力地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

1.1 鄉(xiāng)村的類型

結(jié)合河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體布局，根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，考慮城鄉(xiāng)差距以及各地自然稟賦的差異，將鄉(xiāng)村分為城市化地區(qū)鄉(xiāng)村、平原農(nóng)區(qū)和山區(qū)丘陵3類。

在城市化地區(qū)鄉(xiāng)村，由于其接近城市，城市的輻射作用明顯較強，該地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高，農(nóng)民整體素養(yǎng)明顯高于其它2個層次，對新事物比較了解，并易于接受。

平原農(nóng)區(qū)是河南省鄉(xiāng)村振興的重點，也是實施鄉(xiāng)村振興的主陣地。河南省的平原農(nóng)區(qū)占據(jù)鄉(xiāng)村的絕大部分，其農(nóng)業(yè)發(fā)展水平遠高于工業(yè)和商業(yè)，難以開發(fā)，且生態(tài)和環(huán)境方面的約束較多。平原農(nóng)區(qū)的總體經(jīng)濟居于中等水平，農(nóng)民整體素養(yǎng)需要進一步提高。

山區(qū)丘陵由于受到地形和地勢的諸多限制，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，但生態(tài)環(huán)境保護和特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢明顯。

1.2 鄉(xiāng)村振興項目的類型

鄉(xiāng)村振興項目包括營利性項目、準營利性項目和非營利性項目3種類型。

1.2.1 營利性項目

營利性的鄉(xiāng)村項目主要包含非義務(wù)教育學校、收費道路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)營利性醫(yī)院、天然氣的集中供應(yīng)、旅游景點等。營利性項目建成后取決于私人消費水平，可以通過向使用者設(shè)定收費標準，利用價格形式來進行補償。

1.2.2 準營利性項目

準營利性鄉(xiāng)村項目主要包含小型泵站、小型水庫、污水處理工程、代燃料水電站、垃圾處理工程等項目的建設(shè)和經(jīng)營管理。這些項目往往介于公共消費與私人消費之間，通過向使用者收費彌補其中部分工程成本，不足部分則需以財政補貼形式加以彌補。

1.2.3 非營利性項目

非營利性鄉(xiāng)村項目主要包含農(nóng)村義務(wù)教育、非營利性診所、一般農(nóng)村道路、排澇和灌溉的電力排灌站等。此類項目屬于純公共物品范圍，項目本身無法以收抵支的特性決定了其投資主體必然是政府。

1.3 PPP模式的類型

PPP(Public-Private Partnerships)指政府與社會資本合作，公私合作制、公私伙伴關(guān)系等。結(jié)合前人研究成果和我國PPP模式運用的現(xiàn)狀，從廣義角度來說，PPP模式包括3類，外包類、特許經(jīng)營類、私有化類。

圖1 PPP模式3結(jié)構(gòu)分類法

3種類型中，社會資本承擔的風險從高到低排序為私有化類、外包類和特許經(jīng)營類。外包類PPP模式往往是由政府投資的，會把整體項目的一項及以上的項目承包給私人企業(yè)，也可以由私人企業(yè)代替政府對項目進行管理維護、或者提供所需公共服務(wù)部分。特許經(jīng)營類的PPP項目一般需要私人企業(yè)參與部分甚至全部投資，同時與政府部門實現(xiàn)風險共擔，收益共享。私人企業(yè)依據(jù)項目的實際運營情況來獲得收益，向政府部門繳納一定的特許經(jīng)營費。因此，政府部門的管理水平高低是此類項目能否成功的關(guān)鍵。私有化類項目的部分或全部投資都是由私人企業(yè)來負責，通過向使用者收取適當?shù)氖褂觅M用來實現(xiàn)收益。由于此類項目的最終所有權(quán)為私人部門的永久私有，政府部門僅僅起到有限的監(jiān)管作用，因此私人企業(yè)在此類中承擔的風險是最大的。

2 PPP視角下河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施情況

2.1 多政策鼓勵PPP參與鄉(xiāng)村振興

近些年來，國務(wù)院以及各部委都為在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式頒布了一系列的政策和文件，為PPP模式的具體運用指明了發(fā)展方向，并劃定出重點領(lǐng)域，規(guī)范了實施要求。如，2016年12月6日國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號)、2017年5月31日財政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》(財金[2017]50號)、2020年4月13農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》。同時，2020年中央一號文件也進一步在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中提出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，對標全面建成小康社會，加快補上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，促進農(nóng)民持續(xù)增收等。河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)提出要大力推廣PPP模式在鄉(xiāng)村振興中的運用，努力通過特許經(jīng)營、外包等方式吸引多樣化的社會資本鄉(xiāng)村項目。

2.2 PPP模式參與鄉(xiāng)村振興態(tài)勢良好

截至目前，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中共有項目10023個，項目整體金額規(guī)模高達154692億元，其中農(nóng)業(yè)類項目共有79個。其中，河南省共有818個，項目金額達10437億元，占全國總金額的6.75%，遠低于其它省份；而農(nóng)業(yè)類項目共有8個，主要分布在信陽市(2個)、駐馬店(2個)，南陽市(2個)、鶴壁(2個)和鄭州(2個)。

3 PPP視角下河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在的問題

3.1 PPP在鄉(xiāng)村應(yīng)用的法律法規(guī)不健全

法律法規(guī)的建立健全是保障PPP模式順利實施的關(guān)鍵。從以上分析可見，我國相關(guān)的法律法規(guī)往往是各部委、地方政府單獨或者共同發(fā)布的缺乏具體可操作性的原則性的指導文件或規(guī)章制度，整體缺乏國家高層次的立法保證，且立法范圍有所交叉，可能存在多頭管理現(xiàn)象。具體關(guān)于農(nóng)村PPP的法律、法規(guī)更少，這就導致鄉(xiāng)村的法治環(huán)境遠遠落后于城鎮(zhèn)，難以保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中充分發(fā)揮PPP模式的助力作用。如，PPP項目的鄉(xiāng)村用地除了包括國有土地使用權(quán)，還要考慮鄉(xiāng)村集體土地使用權(quán)的如何轉(zhuǎn)移，甚至對耕地用途轉(zhuǎn)換也有一定的政策限制。鄉(xiāng)村所有的集體土地類型除了有非營利性和營利性建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，還包含閑置宅基地等建設(shè)用地及荒山、溝、丘、灘等。

3.2 PPP融入鄉(xiāng)村振興的認識不到位

PPP模式在鄉(xiāng)村項目中的應(yīng)用時間還較短，缺乏可復制的應(yīng)用模式和合作方法，因此項目方對PPP模式的理論、相關(guān)政策和管理制度等不了解。在河南省，個別地方政府還把PPP看作緩解融資和政府財政負擔的主要手段之一，把鄉(xiāng)村項目“眉毛胡子一把抓”地引入PPP模式，PPP的濫用導致明股實債，還催生出各種中介和咨詢機構(gòu)。河南省鄉(xiāng)村PPP項目的私人資本來源一般是房地產(chǎn)、各類交通設(shè)施建設(shè)等。形成這種現(xiàn)象的原因在于PPP政策宣傳力度不夠，私人資本對PPP意義理解不深，甚至認為PPP模式是政府融資的一種手段而已，是政府部門彌補財政資金不足的短期之計，這就導致私人資本特別慎重，甚至將大部分項目風險轉(zhuǎn)嫁給政府，還要求政府承諾較高的投資回報率，政府債務(wù)無形中進一步擴大，財政負擔加大。

3.3 私人資本缺乏參與鄉(xiāng)村振興的積極性

目前國內(nèi)的鄉(xiāng)村項目建設(shè)絕大部分是地方政府財政出資建設(shè)，私人資本參與建設(shè)的積極性并不高。PPP項目庫可以看出河南省PPP項目建設(shè)周期均時間較長、項目初期資金投入量較大，總體處于較低的發(fā)展階段。在實施鄉(xiāng)村振興初期，還可能存在政府信用體現(xiàn)不足、項目準入門檻高、投資收益率低等，由此導致私人資本對鄉(xiāng)村PPP項目缺乏信心，對PPP項目參與度的積極性不高，也使得參與效果大打折扣。

3.4 鄉(xiāng)村PPP模式運營監(jiān)管經(jīng)驗匱乏

目前河南省鄉(xiāng)村PPP項目均屬于初期階段，項目移交時間較長，導致沒有完善的建設(shè)和運營規(guī)范，基于目前項目情況的實踐經(jīng)驗局限性較大，將PPP融入鄉(xiāng)村振興將是一項長期艱巨的工作。部分政府缺乏監(jiān)督能力，對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的價格缺乏管理規(guī)范，有的項目參與方在建設(shè)中面臨的風險認識明顯不夠。建設(shè)方、投資者和管理方3主體的參與會導致公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂，推卸責任，影響項目總體進展情況，項目建設(shè)距預(yù)期標準甚遠，最終會損害廣大農(nóng)民的迫求利益，在一定程度上大大降低了政府信用度。

3.5 缺乏相關(guān)專業(yè)的復合型人才

鄉(xiāng)村振興在引進PPP的同時，還需要技術(shù)基礎(chǔ)和公共咨詢服務(wù)，這一過程要結(jié)合定性和定量分析。鄉(xiāng)村PPP項目的專業(yè)人才需要總體把握法律、財務(wù)和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域具體知識，對技術(shù)和專業(yè)性的要求較高，而滿足以上條件的人才相對較少。相關(guān)專業(yè)復合型人才的缺乏，可能會使得參與各方對相關(guān)政策解釋不充分，進而使政策執(zhí)行效果大打折扣。作為鄉(xiāng)村振興的直接受益者，只有做好農(nóng)村基層組織和農(nóng)民的政策理解才能順利推動PPP項目運行，就需培養(yǎng)懂PPP的政府各類公職人員，讓農(nóng)村基層組織和農(nóng)民充分了解PPP政策。

4 適應(yīng)河南省不同鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的PPP模式

由于鄉(xiāng)村類型包括城市化地區(qū)鄉(xiāng)村、平原農(nóng)區(qū)和山區(qū)丘陵3種類型，3種類型既有共同點，又有不同點，應(yīng)根據(jù)不同的鄉(xiāng)村類型以及不同項目的具體特點，選擇適宜的PPP模式。

4.1 適應(yīng)城市化地區(qū)鄉(xiāng)村的PPP模式

城市化地區(qū)由于其整體較高的經(jīng)濟發(fā)展水平，且距離城市較近，對私人企業(yè)的吸引力較大，無論是營利性項目，還是準營利性項目均可以社會投資為主，采取以私有化的PPP運營模式為主，特許經(jīng)營類模式為輔的運營模式；對于非營利性項目而言，引入外包類PPP模式的同時可以采用捆綁補償模式，如政府直接將項目周邊一定數(shù)量的資源開發(fā)權(quán)等營利性項目或者將可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)出讓給私人企業(yè)，從而提高項目的綜合盈利能力，使得投資者獲取合理回報，進而極大調(diào)動民營企業(yè)的積極性。

4.2 適應(yīng)平原農(nóng)區(qū)的PPP模式

平原農(nóng)區(qū)由于其較多的生態(tài)環(huán)境約束，對營利性項目可以采取私有化的PPP運營模式；對準營利性的，應(yīng)以特許經(jīng)營類模式為主，對于不能彌補的那部分成本，政府應(yīng)進行相應(yīng)的補貼；對非營利性由于其本身無法以收抵支的特性決定了其投資主體必然是政府。

4.3 適應(yīng)山區(qū)丘陵的PPP模式

山區(qū)丘陵雖然經(jīng)濟發(fā)展水平低，生態(tài)環(huán)境和特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢明顯，可以探索特許經(jīng)營類或者外包類PPP模式來進行鄉(xiāng)村振興。由于山區(qū)丘陵的整體鄉(xiāng)村建設(shè)難度較大，PPP模式合作過程中，政府出資比重勢必較大，甚至可能全部由政府出資。

5 PPP視角下河南省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的建議

5.1 完善PPP振興的鄉(xiāng)村相關(guān)政策

要從國家層面為PPP振興鄉(xiāng)村提供政策支持，統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)。一套完整規(guī)范的PPP與鄉(xiāng)村振興法律體系，可以使得PPP模式在鄉(xiāng)村項目建設(shè)中“如虎添翼”。還要加快各類政策在鄉(xiāng)村基層的落實進度，加快制定鄉(xiāng)村不同PPP項目的法律法規(guī)，通過對參與各方的責任承擔，以及利益分配等做出明確的規(guī)定就可以為PPP項目推進鄉(xiāng)村振興提供強有力的法律依據(jù)。同時，對應(yīng)政策體系還要出臺相應(yīng)的PPP操作規(guī)范。另外，要做好PPP項目的識別工作，有的鄉(xiāng)村項目未必適合PPP。

5.2 擴大PPP參與鄉(xiāng)村振興的宣傳

在開展PPP工作前，要對項目的員工和政府相關(guān)項目的員工進行系統(tǒng)的專業(yè)教育，教育形式應(yīng)以主題討論、座談等方式來開展，加強對PPP的相關(guān)知識、政策和經(jīng)典案例等內(nèi)容的學習，提高參與各方人員的思想覺悟水平。并要加強PPP在鄉(xiāng)村的宣傳，使得農(nóng)民認可PPP能帶來的各種益處，有利于相關(guān)政策的推廣落實。

5.3 加強對私人資本的支持力度

加強對私人資本的支持力度，在降低私人資本進入門檻的同時，對其參與鄉(xiāng)村PPP還要實施更多的財政補助和金融擔保等優(yōu)惠政策，提高私人資本的比較優(yōu)勢，增強其參與鄉(xiāng)村振興的信心。還要對鄉(xiāng)村PPP項目加強宣傳，使其了解PPP能帶來的切實效益。逐步提高基層組織的信用，全面降低信貸機構(gòu)的各種差別待遇，緩解鄉(xiāng)村PPP項目申請各類貸款的融資限制。

5.4 明確利益分配，合理分擔項目風險

PPP項目的成功往往不是傳統(tǒng)的政府主導，需要將各參與主體組合起來。一些項目的控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)要逐步放權(quán)給民營企業(yè)，這就對其帶來巨大挑戰(zhàn)；私人資本還要加強自身的管理，在重視項目經(jīng)濟效益的同時，要更加積極地進行相應(yīng)服務(wù)。協(xié)調(diào)好諸多的合作關(guān)系，項目才能建設(shè)好，雙方都能受益，豐富的項目運營經(jīng)驗?zāi)転榻窈笸愴椖康牟僮魈峁┙梃b。還要管理好項目的各類風險，為資金回籠提供有力支持。政府要及時和私人資本溝通，完善風險調(diào)整機制，合理分擔各類風險，使各方利益與風險一致。

5.5 合力培養(yǎng)項目所需專業(yè)人才

政府在加大PPP振興鄉(xiāng)村的有關(guān)理論研究的同時，還要擴大資金投入，引導行業(yè)各類專家和學者積極進入該領(lǐng)域，整理國內(nèi)外PPP鄉(xiāng)村項目的經(jīng)驗和運用感想；積極開展與國際機構(gòu)的政策研討、主題研究和具體項目學習等多類型的活動。并通過PPP項目咨詢企業(yè)、高校和各類科研機構(gòu)等設(shè)立培訓基地，開辦鄉(xiāng)村PPP項目類的課程，提高政府相關(guān)人員和PPP項目運營人員的綜合素質(zhì)。