美國警察體系會面臨第五次變革嗎？

孟慶莉

前段時間，美國俄亥俄州一名手無寸鐵的黑人男子希爾遭警察槍擊身亡。去年12月28日，涉事警察被哥倫布警察局正式解雇。希爾的律師克拉姆普稱，希爾是2020年第47個被警察槍殺的手無寸鐵的黑人。

警察本是公共秩序的維護者，如今卻成了暴行的實施者。去年連續發生的槍殺黑人事件引發了民眾對美國警察的強烈批評。要理解美國警察的種族歧視行為，就必須了解美國警察制度的“前世今生”。

不是所有執法人員都叫警察

嚴格意義上講，警察這一概念，在美國只是指地方執法人員，而不能用來統籌指聯邦和州一級別的執法人員。美國的執法人員主要有四個級別，即聯邦、州、縣、市鎮四級。但是不能說“美國的警察主要有四個級別”。在英文中，不同層別的執法人員稱謂也都不同，聯邦級的被稱為探員，？州一級的被稱為警員，？縣級的被稱為縣治安官，？只有市鎮一級的執法人員才被稱為警察。所以，除了市鎮一級的執法人員被稱為警察以外，其他各級各部門的工作人員通常不用警察這一稱謂，而是被通稱為執法人員。我們通常在新聞報道中看到的美國黑人與執法人員沖突中的警察，就是美國整個執法系統中的這個最基層的執法類別。在美國，只有市鎮執法機構才被稱作警察局。

聯邦和各州的警察分別行使聯邦和各個州賦予的權力。州以下各種警察的權限由各州的縣決定，縣以下的市鎮級警察通常由各個市的市長任命。各個州都有自己的州執法部門，各個地方政府（包括縣、市鎮）也都有自己的執法體系。除聯邦執法人員外，各個州、縣、市鎮執法人員與聯邦政府沒有垂直的上下關系，而是由州政府、縣政府以及市鎮政府直接管轄。美國各地的警車也不一樣，但是各個執法部門在執法的過程中是互相配合的。

美國的聯邦執法機構涵蓋83個聯邦機構，縣級執法機構有3000多個，市鎮執法部門，也就是警察局，有1.2萬多個。

在這1.2萬多個警察局中，大多數警察局規模都是很小的。大約51%的警察局只有不到10個宣誓警察，只有5%的警察局擁有超過100個宣誓警察。紐約市警察局是美國最大的警局，雇用3.6萬余名宣誓警察，第二大的是芝加哥（1.2萬余名宣誓警察），？其次是洛杉磯（9998名宣誓警察）。

據美國司法統計局最新發布的數據，截至2016年，美國的聯邦全職執法人員大約有13.2萬人，地方執法部門執法人員（警察）總數是113.4萬人，其中宣誓警察人數是76.5萬，？其余皆為文職警員。

美國警察制度的“前世今生”

為了更好地理解美國警察的歷史變遷，有必要先了解一下美國警察的起源。美國警察經歷了四次變遷，目前因為黑人事件，正在經歷著第五次變革。殖民時期（17世紀到19世紀）、政治時期（19世紀到20世紀初期）、改革時期（20世紀初期到20世紀70年代）、社區警察時期（20世紀70年至今）。

美國警察的執法問題一直有爭議。美國黑人與警察的沖突的根源有其歷史原因，這要追溯到美國殖民時期警察制度的建立。美國南方最早期的警察始于1704年南卡羅萊納州的奴隸巡邏隊，通常由三到六個白人志愿者組成。這些志愿者大多來自白人社會的底層人員，他們的任務就是抓捕和遣返逃跑的奴隸，恐嚇黑奴使得他們不敢造反，懲罰和規訓違反種植園主規定的奴隸。

美國北方的警察制度起源于17、18世紀的夜間自愿守望制度，19世紀起開始增加成了白天的守望，也逐漸演變成了更加系統和有組織的制度。那時候北方警察的最主要目的是保護土地主的土地和物品，所以警察的目標是要控制那些“危險”的社會底層人民，包括黑人、移民和窮人。

19世紀中期到20世紀初期，美國開始出現了中央化和官僚化的“現代警察”制度，這一時期被稱為美國警察的政治時期。各個警察局開始了自己的規章制度。1838年建立的波士頓警察局是美國的第一個警察局。紐約市警察局建立于1845年，芝加哥是1851年。

這一時期的警察是與政治緊密聯系在一起的。政客控制了所有和警察有關的事宜，包括雇用、解雇，以及警察應該做哪些事情。這一時期的警察沒有經過培訓，也沒有選拔標準，警察局長的更換是隨著政黨政客的更迭而互動的，因為警察局長都是由同一黨派的市長任命。因此，該時期的警察收受賄賂不去執法，通過行賄來獲得升遷，警察局長和市長相互勾結，聯合受賄。在美國警察的政治時期，警察局是明目張膽地為政客和極少數的既得利益集團服務的。

在20世紀初期與60年代期間，美國警察經歷了改革時期的變遷。這一時期，美國警察學之父奧古斯特·沃爾默提出了警察改革的思路。他提出警察必須要經過嚴格的培訓，要受過良好的教育，并且要付給較高的工資。沃爾默當時是加利福尼亞州伯克利的警察局長。他要求所有的警察都必須有大學學歷，這在當時是難以想象的。

根據美國司法部的統計數據，現在只有1%的警察局才有4年本科學歷的要求，10%要求有兩年大專學歷，4%要求有一些高等教育的經歷，84%的要求只是高中文憑即可，另外還有1%—2%對學歷沒有任何要求。但是所有的警察都必須通過警察學校的培訓并通過各種各樣的體能考試、筆試、口試、面試、背景調查、心理測試等。

沃爾默于1908年創立了第一個警察學校，即伯克利警察學校。到目前為止，全美有600多所警察學校。1916年，加州伯克利大學創立了美國第一個刑事司法與犯罪學專業。這是該學術專業第一次在美國歷史上出現。

在改革時期，許多聯邦和州級的執法機構相繼成立。1905年賓夕法尼亞州建立了美國歷史上的第一個州一級的執法機構。得克薩斯州的州一級執法機構成立于1935年。美國聯邦調查局也是這一時期建立的。由于少數族裔在警察隊伍中的比例太小，這一時期，許多警察局開始提高少數族裔在警察中的比例。

到了20世紀60年代，美國社會動蕩不安。僅在1960年到1970年的10年間，美國的犯罪率就翻了一倍。1967年，總統執法及司法管理委員會簽署了一份報告。該報告是美國歷史上第一次對犯罪進行系統分析，也是第一次對于如何有效地控制犯罪提出具體要求。

20世紀70年代至今，美國警察體系從改革期過渡到社區警察的發展時期。社區警察體系強調在打擊犯罪的過程中，警察要為社區提供支持和幫助。執法理念是要與社區和居民建立良好的警民關系，強調的是警民共建，期望居民提供線索，共同打擊犯罪。

這一理念實施的最大挑戰就是美國警察人員的種族結構不合理。如1970年，女警察占大約2%，少數族裔警察占10%。到了2017年，這些比例雖然有所提高，分別為大約13%和25%，但仍然與實際需要達到的種族標配之間有差距。這種差距導致在一些少數族裔聚居區，警民關系是一種極為緊張的對抗的關系。

美國警察是危險職業？

在美國，警察是一個相對危險的職業。這種危險性既有來自外部的原因，也有來自內部的因素。外部的原因大多是在執法的過程中出現的各種各樣的危險。？內因是美國警察普遍壓力大，尤其是在去年的黑人事件之后。另外，美國警察的離婚率高，自殺率高。

要再次強調的一點是，聯邦執法人員和警察不是一個概念。聯邦和州執法人員的安全系數相對較高。根據美國聯邦調查局的年度犯罪調查報告的數據，2016年，有1447名聯邦全職執法人員遇襲，其中，324人受到傷害。？2019年，聯邦全職執法人員無一人遇害，但是有2136人遇襲，？其中372人受傷。

再來看看警察的情況。2016年66名警察遇害，？2019年全美有48名警察遇害，41名地方警察意外身亡，56034名警察被襲擊。每100個警察中就有11.8個受到過襲擊。在這些襲警事件中，30%被襲擊的警察受傷。美國警察因自殺身亡的人數要比犧牲在執法過程中的多。2019年，美國有228名警察自殺身亡，人數是有史以來最高的。

2020年對于全世界是個災難年，對美國來說更是如此。總統大選、新冠病毒、社會暴亂等，尤其是美國黑人與警察的沖突愈演愈烈，這使得原本就很深刻的社會矛盾到了不可收拾的地步。很顯然，美國警察又將面臨第五次變遷。