政府部門如何管理高校教學
——基于331份教學類行政公文的內容分析

閆麗霞，周 川

（1.鹽城師范學院教育科學學院，江蘇鹽城 224002；2.蘇州大學教育學院，江蘇蘇州 215123）

建立現代治理體系，推進治理能力現代化是高等教育的使命愿景。高等教育治理體系一個很重要的職能就是處理好政府與高校的關系，而管理內容和管理方式是深刻理解政府與高校關系的重要問題鏈，也是管理體制中最復雜、最豐富、最具中國特色的關鍵內容。在一定程度上，政府與高校關系是政府管理內容覆蓋面大小以及管理方式的使用等重要因素相互結合產生的總體特征和效果。行政公文作為一種特殊文本，是政府管理高校的重要手段和工具，集中反映著管理內容和管理方式。與法律和政策文件相比，行政公文具有日常性、程序性和具體性，是分析政府部門管理內容和管理方式的重要文本資料。

一、行政公文操作化編碼方案

本研究中行政公文特指高等教育領域中，政府部門針對日常教學管理而制定的具有普遍約束力的通知、公告、意見、決定、批復、指南等。行政公文承載著管理信息，傳達行政政令，蘊含著管理流程，體現著管理規定。本文以2017-2019年政府部門下發到某省屬普通本科高校公開可見的331 份教學類行政公文為例，對近三年的行政公文內容進行分析，從而揭示政府部門管理高校教學的現狀與取向。

（一）管理內容的分析

政府在做什么和沒有做什么，這是公共管理領域所關注的基本問題。管理內容隱含在種類繁多的行政公文中，需要我們運用科學方法對其進行抽象化概括。首先可以根據行政公文所屬的內容進行“領域”劃分；其次再根據“領域”之間“同質”或“異質”關系進行合并歸類；最后在合并歸類的基礎上對高等教育某一領域甚至全部領域的政府管理內容進行畫像。管理內容的劃分需遵循邏輯窮盡原則，不能出現內容盲區；同時，抽象出來的“領域”在內涵上不能交叉重疊；另外，這種抽象必須與事實保持一致性，不能產生“脫嵌”的情況[1]。

管理內容分類是高等教育管理體制研究的基礎。管理內容是由管理體制所決定的，因此在相當長時期內，當在體制形成慣性的路徑依賴情形下，某一領域的管理內容，無論是同質還是異質，抽象的“上位成分”是不會改變的。對于政府管理部門來說，不同的管理領域也可能是遵循同質的管理內容邏輯。例如，我們將《關于公布2016年省級虛擬仿真實驗教學共享平臺及在線開放虛擬仿真實驗教學項目遴選結果的通知》抽象為管理內容的上位概念是“標桿性內容”，即政府管理部門在實驗教學領域有重點地遴選省級實驗教學共享平臺，意圖通過榜樣示范的力量來帶動實踐教學高質量運行。又如，省教育廳發布《普通高等學校本科專業綜合評估工作實施方案》，這類行政公文抽象的上位概念是“基礎性內容”，即通過專業評估保持專業建設的基本質量和基本水準。

（二）管理方式的提取

歐文·E·休斯認為：“即使政府的干預有充足的理由來證明其具有正當性，公共政策設計以及政策工具的選擇也非簡單小事，必須慎重對待。”[2]政府的何種政策工具更為可取和有效，答案并非簡單明確，必須根據實際情況進行智慧選擇。歐文·E·休斯所運用的“政策工具”概念是指“政府干預方式”，與我們所說的管理體制中管理方式概念內涵一致，即政府職能的履行需匹配和選擇合適的管理方式，才能保證政策實施效果。因此，政府在履行職能時必須謹慎地選取管理方式。管理方式散布在行政公文及政策中，盡管看不見摸不著，但我們還是可以透過行政公文，對政府管理部門和高等學校之間的互動關系進行分析研究，從中發現、概括、抽象和總結出我國高等教育管理體制中管理方式的現狀。本文經過不斷的分析，抽象出規則規約、監督考核、績效考核、數據信息采集、任務布置、信息反饋、服務保障、榮譽稱號、經濟價值、競賽、項目等11 類管理方式范疇，最后對11 類范疇進行歸類總結，聚類分析出“規范約束、組織協調和引導配置”三類管理方式主范疇（見表1）。

表1 管理方式所采用的編碼方案

1.規范約束

“規范”一詞作為名詞指明文規定或約定俗成的標準，作為動詞指主體對客體行為的一種外在約束性。法哲學層面的規范性是指與行為人的自身欲望和傾向無關而與行為的“義務性”天然相關聯的、行為的外在受約束性[3]。學者劉作翔認為：“凡是能夠對人們的行為起到一種指引和約束作用的，都是一種規范。”[4]規范約束方式是指制定規則，實施監督檢查，通過績效考核來限制和賦能高校的行為。規范約束方式包括三個方面：

（1）規則規約。作為一種集體認知機制，規則規約對特定群體行為具有約束作用，是“信息、知識和實用技能的資本化和普遍化”[5]。具體到教學領域，規則規約是指政府部門通過質量標準和實施標準的制定保障教學基本質量的一種方式。

（2）監督檢查。政府部門通過開展現場考察、專項督導檢查等活動來對教學領域各個環節進行監督、檢查并及時反饋信息。

（3）績效考核。績效考核是將任務指標數量化分解，是“根據績效計劃對組織整體的績效情況進行綜合評價”[6]的一種管理方式。這種管理方式“把工作實績作為考核最重要的內容，把結果的優劣作為獎賞和晉升的依據”[7]。

2.組織協調

組織協調方式是指通過信息數據采集、任務布置、信息反饋和服務保障來對教學中具體事務進行管理的方式。在這一過程中，政府實現了組織協調能力的再生產，同時也實現了權力的再生產。組織協調方式包括四個方面：

（1）信息數據采集。信息數據采集主要集中在教學改革相關材料和特色做法收集、存在問題調研及擬解決問題方法與建議采集。信息收集有助于政府部門了解教學現狀，掌握相關情況，及時發現存在問題并進行糾偏等。

（2）任務布置。任務布置是指政府主管部門把廣大師生組織和調動起來實施政府開展的某一活動計劃。任務布置通常分為以下幾種類型：一是召集會議。會議針對某一群體圍繞特定任務展開。二是舉辦主題活動。政府主管部門為特定目標而召集相關高等學校參與活動，主題活動都有非常明確的目的，并在行政公文中做出說明。三是開展專項工作。因工作重要，政府主管部門認為有必要通過開展專項工作來彰顯其重要性。四是舉行成果交流展示會。針對某一主題展示成果、交流成功經驗。五是部署教學領域某一環節的工作。六是舉辦相關培訓活動，如高校微課教學比賽培訓會。七是召開宣傳工作會。“宣傳教育工具管理成本低，易于操作，適用于政策相對人數量多、分布廣泛，所針對的行為比較微觀”的情形[8]。

（3）信息反饋。信息反饋是政府主管部門把高等教育運作所需的信息以及活動開展的結果和任務的執行情況予以公布和通告。信息反饋可以減少信息不足或信息不對稱的現象。

（3）服務保障。服務保障主要是通過設立指導委員會、激勵委員會、科技創新專家組，建立學生培養信息管理系統等來為高等教育學校的運行提供保障。

3.引導配置

引導配置是指政府主管部門在教學各個環節生產各種榮譽稱號、發布項目以及設置競賽來實現資源配置的一種方式，在配置資源的過程中實現軟性管理學校。這類行政公文是關于榮譽稱號的獲取、項目的申報、競賽的組織等一整套程序相關的文件。引導配置方式包括四個方面：

（1）榮譽稱號。榮譽稱號是一種“溫和治理技術”[9]，是“更加細致、隱秘的管理策略”[9]。作為一種“軟性干預”的管理方式，它可以調動組織和個人參與政府主管部門設立活動的積極性，牽引著學校和個體的行動。

（2）項目。與“榮譽稱號”相類似，項目也是一種管理策略和方式。在目前的高等教育管理體制中，項目具有嵌套性，低級別的項目是更高級別項目申報的基礎，也是學校申報各種榮譽和辦學級別升格的基礎，關系著個體切身利益。另外，高校和教師對項目的追求也源于額外收入的爭奪，“教學科研機構團體和個人都認為，額外收入最大的潛力來源是與政府和私有部門的經費和合同。把政府固定撥款（以及學生學費收入）作為已存在的事實，他們把所有邊際的（額外的）努力集中于寫計劃書、申請專利以及發展與維護同潛在資助者的關系。”[10]

（3）競賽。作為一種管理方式，政府主管部門針對不同群體設置了各種競賽類別：有針對教師設置的競賽，例如微課教學競賽、授課競賽、信息化教學能力大賽等教學領域競賽；有針對學生設置的競賽，例如“互聯網+”大學生創新創業大賽、師范生教學基本功大賽、人工智能創新創業大賽、本科畢業設計（論文）評優等。競賽在激發高等學校活力，激發學生學習興趣方面發揮了重要的作用。

（4）經濟價值。政府主管部門通過行政公文下達相配備的項目資助經費、教育財政撥款、學費及其他辦學收入、物資設備等。

二、高等教育教學領域政府管理行為分析

（一）行政公文發布的權威部門

2017-2019 年政府管理部門共發布331 份教學類的行政公文。行政公文發布的權威部門包括教育部、農業農村部、國家林業和草原局、國家衛生健康委員會辦公廳、工業和信息化部、科技部、財政部、中共中央宣傳部、中央政法委、省人民政府、省財政廳、省教育廳等多個部門（見表2）。其中，省教育廳的發文最多，所發的行政公文為233 份，占發文總數的70.39%；其次為教育部，其單獨發布行政公文65 份，占總數的19.64%；教育部和科技部、農業農村部等其他部委聯合發文為8 份，占總數的2.42%，內容聚焦在人才培養上，這充分說明人才培養工作雖然是高校的主要職能，但高校仍然需要接受各政府管理部門的指導。

表2 不同機構發布的行政公文分年度統計表

（二）管理內容分析

教學管理內容涉及教材、教師教育、教學研究、課程、人才培養、實踐教學、條件裝備、學位授權管理、語言文字、專業建設等10個二級領域。管理內容具有以下特點：

1.不同二級領域的行政公文數量呈現出不均衡性

行政公文數量多寡雖不構成判斷相關內容重要性的必要條件，但數量所釋放出來的信息仍值得關注。數量在一定程度上代表了政府部門注意點和關注點，勢必會對高等學校教學工作內容、未來工作方向產生重要影響。2017-2019 年政府部門發布的331份教學類行政公文的二級領域及數量如下：學位管理類7份、教材類16份、教師教育類16份、教學研究類17份、語言文字類21 份、人才培養類24 份、條件裝備類26 份、專業建設類37 份、課程類69 份、實踐教學類98份（見圖1）。其中，實踐教學類的行政公文數量最多，占公文總量的29.6%。這說明在這三年中政府管理部門在實踐教學方面給予了較多的注意力分配。

圖1 管理內容的年度統計表

2.教學管理呈現出全程介入的特點

政府部門對教學各個環節提出了明確要求，管理貫穿入口環節的“人才培養計劃與方案”、中間環節的“實踐教學—語言文字—專業建設—教學研究”、保障環節的“教材—課程—教學機構—教學指導委員會—開學專項督查—教學條件保障”和扎口環節的“學位授權管理”。在這些環節里面既有宏觀規劃，又涉及微觀規定。宏觀規劃如教育部關于卓越人才和基礎學科學生拔尖培養計劃的意見；微觀規定細致到具體某門課程的規定，如教育部關于“形勢與政策”教育教學要點和課程建設的若干意見。

3.教學管理呈現層次性

教學管理內容定位為兩個層面，即標桿性管理和基礎性管理。標桿性管理是指在教學管理中擇優選擇和重點建設一批具有示范和榜樣作用的項目，如示范性教學團隊、重點專業、實踐教學與人才培養模式改革創新實驗區、精品課程等，以期通過高水平的榜樣示范力量來帶動教學的高質量運行。基礎性管理是指教育行政部門采取專業評估、安全統計、信息統計、硬件升級、軟件配備和條件準備來確保教學的正常運行、基本水準和基本質量。

（三）管理方式的優先秩序

從大類來說，引導配置類公文占據主導地位，共127 條，占全部行政公文的38.4%；組織協調類公文數量排名次之，共116 條，占35%；規范約束類公文共88條，占26.6%。引導配置類行政公文數量居多說明政府部門在教學領域主要通過資源分配來達到管理高校的目的。

具體到11 個二級管理方式，政府部門主要通過“任務布置”“榮譽稱號”“規劃規約”“項目”“績效考核”“競賽”等方式來行使管理，體現了管理方式的強約束性和強引導性。其中，“任務布置”有關的行政公文數量排在第一位，占比為26.9%；“榮譽稱號”類行政公文數量排名第二，占比為18.7%；“規劃規約”類行政公文數量排在第三位，占比為13%（見圖2）。值得注意的是，“經濟價值”類行政公文數量僅有2份，占比為0.6%。從公開的行政公文統計結果上來看，單獨涉及“經濟價值”的管理方式比較少。管理部門主要以任務布置、項目申報、榮譽稱號評比、規則規約、績效考核和競賽等方式行使教學管理職能。

圖2 管理方式二級范疇優先秩序條形圖

（四）管理內容與管理方式的交叉分析

從圖3可以看出某一類具體內容的管理方式使用的特征情況。學位管理、專業建設和條件裝備以規范約束為主；教學研究、實踐教學和課程以引導配置為主；教材、教師教育和語言文字以組織協調為主；而在人才培養上，三種管理方式協同起作用，比例相當。

圖3 管理內容與管理方式交叉分析圖

（五）詞頻和權重計算

為深入研究政府管理行為，本文還運用ROST 內容挖掘軟件[11]對331 份教學類行政公文進行關鍵詞詞頻統計分析和詞語關聯度社交網絡可視化分析。可視化圖譜（圖4）顯示，“高校”是核心詞語，占據了絕對的中心節點位置。“教學”“教育”“項目”“建設”“課程”“創新”“創業”“申報”“培養”“教師”和“學生”等占據次重要的網絡節點位置，共同形成教學領域行政公文詞匯關聯度社交網絡。

1.管理思路以建設、培養、改革和發展為特征

“建設”“培養”“改革”和“發展”在行政公文中有較高顯示度，其頻次分別為1718 次、1119 次、593 次、523 次，合計占全部高頻詞頻次的10%。這些高頻詞集中反映出一定時間內政府的價值導向與思維特征[12]。其中，“培養”頻次少于“建設”，“發展”頻次少于“改革”，集中體現了在高等教育領域“建設”和“改革”是主旋律，“是國家意志和總體戰略”[13]，“改革模式”日益常規化[14]。“建設”一詞高頻顯示說明教學領域管理思路呈現工程思維樣態。工程思維出發點是工程主體的實際需要[15]。用工程思維來認識教學規律和管理教學事務，說明教學本身所具有的發展和認知規律呈現出弱化和式微趨勢。工程思維最大的特點是管理對象的生長意愿是根據管理主體意圖建構出來的，而不是管理對象自己內發生長的。在教學領域，提高人才培養質量應是重中之重，最終體現高校教學“發展”之意。

2.管理內容以課程、創新、創業、實驗、人才、質量、實踐、教材和安全為抓手

“課程”“創新”“創業”“實驗”“人才”“質量”“實踐”“教材”“安全”的顯示頻次分別為1711次、1364次、1221 次、700 次、687 次、647 次、625 次、571 次、512 次，合計占全部高頻詞頻次的20%。從高頻詞中我們可以看出教育部在管理內容上的關注重心偏向，是我們進一步分析的基礎，但深層信息的揭示還需要對文本本身進行深入的解讀。教育部和省教育廳作為教育的行政部門，在公文內容上應偏向于“宏觀”層次的內容，涉及學校具體的事情最好交給學校。但因為某一具體的“內容”的重要性，關注有其必要性。另外，我們也可以從高頻詞中看出，政府把經濟社會發展和時代需求對教育的要求融入教學管理中，將“創新”和“創業”作為管理的主要內容，在新趨勢引領過程中戰略意識凸顯。“實驗”和“實踐”也表明了政府主管部門關注的焦點，相比理論教學來說，實驗、實踐是高校教學的薄弱環節，是政府主管部門和高校關注的新發展領域。“人才”則說明了政府主管部門規劃意識凸顯，意圖對人才培養提供指導意見。總的來說，“創新”“創業”“實驗”“實踐”“質量”“安全”等這些詞匯充分反映政府主管部門在管理目標方面表現出層次性的特征，在創新驅動時代發展的大背景下[16]，既有引領時代的標桿性目標，又有保持基本質量和安全的思慮。

3.管理方式以引導配置為主要手段

引導配置管理方式以“項目”“評估”和“大賽”為主，其顯示頻次分別為1890 次、465 次、374 次，“項目”的頻次顯著高于“評估”和“大賽”的頻次。“活動”作為組織協調管理方式代表詞匯，其頻次為155 次。管理方式以引導配置為主要特征。管理組織用語中的高頻詞分別為“申報”“組織”“開展”和“加強”，頻次分別為1186 次、819 次、659 次、592 次。管理方式應充分考慮到大學的特殊性，把大學本質和主要特征[17]作為方式選取的主要依據；類似于管理企業的“經濟手段”并不與大學組織性質相契合，要謹防過度“管理主義”的傾向[18]。

圖4 教學領域行政公文詞語關聯度社交網絡圖

三、行政視角：管理的簡化邏輯

行政公文與管理活動具有同構性，管理內容和管理方式在一定程度上反映了我國管理體制的文化特質與觀念性原則。政府部門對高等教育遵循著簡化的管理邏輯。“簡化”這個概念源自詹姆斯·C.斯科特。他提出國家對事物的簡化管理形成了狹窄的管道式視野，這種管道式視野可以在復雜和難以處理的事實面前只集中于關注有限的一些特征，使位于視野中心位置的內容清晰凸顯，更易被度量和計算[19]3。顏昌武和楊華杰對簡化做出了定義：“國家對復雜的社會現象的一種重構，即將復雜和具體的治理對象予以簡化和抽象”[20]，簡化為表格、報告、數字、圖表等可羅列和可比照的信息，借用這些形式來“致力于全面掌握物理和人力資源，并且通過干涉使資源有最大化的產出”[21]。

在管理實踐中，簡化邏輯客觀上具有認知功能，借助表格、圖表、詳細的實施步驟、精密設計的規劃，管理對象的“可讀性”增強，減少了政府部門管理復雜對象的認知負荷，使得他們能清晰地掌握原本復雜的、多樣化的高等教育現狀，高效地從宏觀和微觀兩個層面把握和控制我國高等教育的具體實情、發展狀況以及未來走向。另外，除了認知作用外，簡化還有助于提高政府部門對高等教育的支配引導能力。這種簡便快捷、精確高效的行政邏輯在向政府部門呈現可視化、計量化的高等教育具象的同時，也有利于政府對高等教育實施管理和引導。

高等教育實踐具有復雜性特征，建立在簡化思維之上的管理體制，在處理常規的事件和工作上時擁有難以超越的優勢。一是尋求量化數據管理，用量化數據來表示抽象的、模糊的事實和現狀，把不能量化或不宜量化的事物納入量化管理的范圍；二是尋求確定性，用確定性來應對和對抗不確定性，增加管理的可操作性。在這種思維方式交織推動下的管理會產生以下幾種問題。

一是指標設定的選擇性呈現。指標設定的選擇性呈現是指各種評估中指標的設定偏重于數量化的指標。這些指標易于在短期內實現且極具彰顯性，在一定程度上忽視了那些難以量化卻也非常重要的因素。例如《普通高等學校本科專業綜合評估工作實施方案》中對教師教學水平和業績的考核指標定為[22]：

第一，“校級及以上教學競賽獲獎或教學榮譽稱號”；第二，“指導學生參加省級及以上學科競賽”；第三，“指導省級及以上學生研究性學習項目、創新創業項目”。

此實施方案還設置了教學水平與業績的A、B、C等級。A 等級為專業教師教學獲獎比例達到30%；B等級為專業教師教學獲獎比例未達到30%但不低于15%；C等級為專業教師教學獲獎比例低于15%。

與那些微妙和難以量化的因素相比，教師的教學競賽獲獎、教學類榮譽稱號、指導學生參與學科競賽獲省級以上獎勵、指導學生研究性學習項目或創新創業項目獲得省級及以上立項等指標則容易測量，但量化的容易測量的指標“與教育質量卻毫無聯系”[23]。教師教學業績的本質更應體現為教學方法的精湛，對學生個體的尊重和因材施教以及人才培養質量上。相比可測量的指標，這些微妙的“質性”因素難以量化，但對提高教學質量至關重要。另外，由于政府部門將量化指標的考核結果與資源分配和學校聲譽直接關聯，使得量化指標和高等學校教師行為反應之間建立起直接的牢固聯結，這些容易測量的指標很容易成為學校管理者和教師努力的風向標。

二是管理方式的目的化置換。管理方式的目的化置換是指具有工具意義的手段因素在體制的運轉過程中變身為目的。這些方式精確、穩定，是人類理性精神高度發達的外在表征，它們雖然不是活動的真正價值，卻受到了過多的關注。人們把管理方式本身作為了目標，而組織管理活動的真正目標卻被架空。例如，項目制本來是國家資助學者用來研究理論問題、前沿問題或研究實際問題、解決具體問題的載體，但其本身已經演變成為高校追逐的目標。管理方式置換為目的本身“稀釋了本科教育改革應達到的效果”[24]，其實質是“權力的泛化和僭越”[25]。

三是數字管理對質量的僭越。出于管理的方便，政府部門傾向收集易于觀察的量化指標，在一定程度上忽視了“難測”的質性指標，造成數字管理對質量的僭越。在管理實踐中，表格等技術手段的使用，是呈現確定性內容的完美符號學工具，且易于進行數據的統計分析，給定的事實可以通過數字準確地表達，公開透明、易于監控，也更容易在各個學校和各個項目之間形成比對效應。另外，數字管理的效果是可以預測和實現的。除此之外，表格還具有將給定內容合法化的作用，即使這些給定的內容在實際運行過程中可能是不合適的，但放在表格這種合成器中就可以被認為是合法化的。

簡化不僅是一系列技術化手段系統的集結，而且是一種管理思維模式，它影響著國家、政府部門和高等學校乃至個人如何構建決策和行動的戰略。因此，必須警惕這種管理模式對高等教育帶來的危害。我們需要清晰地認識到，簡化的行政管理邏輯表征著的是政府“最容易被監督、計數、評價和管理”[19]109的高等教育特征，另外一個復雜的、生動的、鮮活的高等教育需要人們重新發現和認識。