易地扶貧搬遷農村集中安置區后續社會融入的經驗與思考

李竣 黃雨 何安華 倪坤曉

摘要：為了解易地扶貧搬遷集中安置社區治理和社會融入情況，農業農村部農村經濟研究中心課題組于2019年12月赴安徽省安慶市岳西縣來榜鎮、溫泉鎮和冶溪鎮進行了調研。本文介紹了當地在搬遷群眾搬遷后社會融入工作方面的主要做法和面臨的問題。

關鍵詞：易地扶貧搬遷 農村 集中安置 社會融入

*基金項目：本文是國家發改委地區振興司“鄉村振興背景下易地扶貧搬遷農村安置區后續發展研究”課題的階段性成果。

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的重要手段，基于精準識別工作，2015年，全國有約1000萬農村貧困群眾生活在“一方水土養不起一方人”地區。易地扶貧搬遷成為這一批群眾擺脫貧困穩定脫貧的精準扶貧工程，被納入“五個一批”，并于2016年開始正式推進。當前易地扶貧搬遷工作已經取得了顯著進展，并形成了大量可復制、可推廣的經驗。“搬得出”目標已經基本實現，“穩得住”和“逐步能致富”則成為考驗易地扶貧搬遷工作效果的重要指標，而適應新環境、融入新家園是其中的關鍵。

從近兩年出臺的相關文件來看，易地扶貧搬遷工作重心已經轉向后續扶持，集中安置社區治理工作成為易地扶貧搬遷后續扶持工作的重要內容。2019年6月，國家發改委、扶貧辦、教育部、民政部等11個部委共同發布了《關于進一步加大易地扶貧搬遷后續扶持工作力度的指導意見》，標志著“易地扶貧搬遷規劃建設任務已取得決定性進展，進入到以做好后續扶持為重點的新階段”，文件提出“要全面加強安置區社會治理促進社會融入。”2020年3月，發改委印發《關于深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神決戰決勝易地扶貧搬遷工作的通知》，明確指出“要切實將易地扶貧搬遷工作重心全面轉向后續扶持，對于遷入人口萬人以上的特大型安置區，省級層面要逐一研究制定幫扶工作方案，統籌整合省級相關部門政策資源予以幫扶，一攬子解決產業就業、社區管理、社會融入等后續發展問題。對于遷入人口3000人以上的大型安置區，要加大勞務輸出力度，建立完善社區管理機構，加強基層組織建設。”同年10月，民政部、國家發展改革委、公安部等9部委專門制定《關于做好易地扶貧搬遷集中安置社區治理工作的指導意見》，明確“做好易地扶貧搬遷集中安置社區治理工作，是鞏固脫貧攻堅成果的重要內容。到2022年，以黨組織為核心的安置社區組織體系全面建立，社區綜合服務設施基本完善，搬遷群眾能夠就近辦理公共服務事項，有序參與社區治理，有效融入新社區生活。”同年底，習近平總書記在中央農村工作會議上強調“要強化易地搬遷后續扶持，多渠道促進就業，加強配套基礎設施和公共服務，搞好社會管理，確保搬遷群眾穩得住、有就業、逐步能致富。”為了解易地扶貧搬遷集中安置社區治理和社會融入情況，農業農村部農村經濟研究中心課題組近日赴安徽省安慶市岳西縣來榜鎮、溫泉鎮和冶溪鎮進行了調研，并總結了它們在搬遷群眾搬遷后社會融入工作方面的主要做法和面臨的問題。

一、安置點基本情況

來榜鎮鐘形安置點位于來榜鎮來榜村鐘形組，距鎮區2公里，交通便利，環境優美。建設于2016年，項目建設總投資1158萬元，其中房屋建設投入386萬元，公共基礎設施建設投入772萬元。安置點征用土地154畝，其中建設用地21畝，搬遷戶產業基地133畝，建房54套，建筑面積4825平方米，安置群眾54戶193人，覆蓋8個村。

溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區位于解放村大橋組，緊鄰岳西縣縣城主城區，按照鎮政府統規統建的方式進行建設。2016年10月完成規劃設計和工程招投標，2017年9月主體工程完工并投入使用，11月完成扶貧工廠、綠化、亮化、區間道路等配套工程建設。該項目總投資2905.5萬元，總建筑面積18752.8㎡。其中易地扶貧搬遷資金2227.5萬元，建筑面積14394.5㎡，安置搬遷貧困戶405人，搬遷戶安置房10125㎡，扶貧工廠4269.5㎡。溫泉鎮政府整合資金678萬元，配套建設區間道路、濱河道路、文化公園、扶貧驛站、黨群服務和文化活動中心等，總計面積4358.3㎡。

冶溪鎮石嘴易地扶貧搬遷集中點位于冶溪鎮集鎮區西南角，是2016年國家易地扶貧搬遷監測點，也是2016年全省易地扶貧搬遷現場會參觀點之一。該項目采取“統規、聯戶、自建”模式建設，配套建設公共服務設施，2016年底全部竣工后，所有貧困戶均實現了拎包入住，共安置貧困戶33戶116人，覆蓋全鎮9個村。

整體而言，岳西縣的這三個安置點均是將搬遷戶集中安置在本鎮中心村某一村民小組，屬于“小集中”模式。其中，來榜鎮鐘形安置點和冶溪鎮石嘴易地扶貧搬遷集中點規模較小，安置點的管理由遷入地所在村委會和安置點管委會或理事會協調共管，而溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區規模相對較大，且位于鎮中心，由鎮政府直接管轄（調研時該安置點管委會正在籌劃當中）。由于均為本鎮集中安置，三個安置點搬遷群眾與遷入地文化習俗一致，文化融入難的問題并不明顯。因此，本次調研集中了解三地在經濟融入、心理融入、社會融入等方面的經驗與問題。

二、主要做法和經驗

搬遷群眾由于生產、生活方式的變化，面臨經濟、心理、社會等各方面的挑戰。這些挑戰是影響“穩得住”和“逐步能致富”的重要因素，與搬遷群眾的適應能力及安置地的軟硬件設施、后續產業、管理制度和公共服務等密切相關，因此也是當地政府在后續扶持工作的重中之重。岳西縣三個安置點“多管齊下”，為幫助搬遷群眾順利融入新環境和不斷增強群眾的獲得感和幸福感做了大量創新性工作。

（一）大力發展后續產業和增加就業，促進經濟融入

增加收入和增加就業是搬遷群眾消除經濟壁壘、實現經濟融入的主要渠道，是搬遷群眾適應美好新生活的經濟基礎，也是實現“逐步能致富”的重要舉措。除光伏扶貧項目覆蓋、技能培訓、資產收益和公益崗位之外，三地因地制宜，在發展產業、增加就業、促進增收方面積極創新、各展所長。

1.發展特色種植業。來榜鎮鐘形安置點采用“2+2+2”模式，在鐘形集中點周邊流轉土地133畝，為搬遷戶發展2畝茶+2畝果+2畝菌（套種），年戶均增收26000元。

2.扶持二三產業。溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區依托4A級景區天悅灣養生景區、溫泉公園和慧可居酒店，幫助安排搬遷戶7人實現就業；依托溫泉省級現代農業示范區、解放花海、扶貧工廠、鎮區小型服裝廠等，安排搬遷戶在鎮區就業37人。此外，溫泉鎮集鎮新區緊抓縣城北擴的機遇，強化招商引資，溫泉鎮集鎮新區投資1.2億元的布藝文化產業園項目和總投資40億元的藍城溫泉小鎮項目近兩年能安排就業需求300人以上，進一步為易地搬遷戶勞動力穩定就業提供保障。

3.重塑庭院經濟。冶溪鎮石嘴易地扶貧搬遷安置區根據當地居民習慣，在安置區周邊以每戶50平方米的標準提供菜園地，保留了搬遷戶菜園勞作習慣，降低其生活成本。菜園地集中開辟，每塊菜園地樹立戶主標識，不僅保障了搬遷戶的正常生產生活，還避免了搬遷群眾到處“開荒”，損害遷入地本地居民利益，引發矛盾和糾紛。

（二）全面加強社區管理和組織建設，促進心理融入

搬遷之后，搬遷群眾原有的社會關系網絡被打破，幫助他們融入新社區刻不容緩。岳西縣安置點實行屬地化、社區化管理，堅持管理與服務并舉、安家與安心并重、打造新家園與營造“故土感”并行。

1.成立安置點管理委員會，加強社區管理。來榜鎮鐘形安置點由鎮民政辦牽頭、所在村來榜村“兩委”負責，成立鐘形易地搬遷社區管理委員會（簡稱管委會）。安置點54戶搬遷戶分別來自8個村，每村推薦1個代表進入管委會，管委會成員平均年齡不到40歲。管委會主要任務是搭建服務平臺，負責搬遷貧困戶信息采集、政策宣傳、環境衛生管理，反映搬遷群眾訴求，共商處理民生事務，協調處理矛盾糾紛，解決搬遷貧困戶生產生活困難。通過組建管理機構、明確管理章程，引導搬遷戶實現自我管理、自我教育和自我服務，不斷提高安置點社區管理水平。

2.“三套人馬”齊抓共促，強化服務保障。冶溪鎮黨委政府成立了以書記鎮長為“雙組長”，班子成員和相關鎮直單位的主要負責人為成員的領導小組負責領導、指導該項工作，石嘴村委會具體負責落實石嘴易地搬遷各項工作，同時成立以村民代表、搬遷戶代表、村監督委員會代表共同參與的理事會，負責協調、監管、督查該項工作，形成了鄉鎮黨委、村委會和搬遷點理事會共抓共管的服務保障格局。

3.培育社區文娛組織，增強歸屬感。鐘形安置點社區成立以來，廣泛開展新時代文明實踐、文化體育和移風易俗科學普及等活動，增強搬遷群眾的歸屬感。其中，組織開展文化活動4場次，組建廣場舞小分隊一支，群眾自編自拍節目被安徽省電視臺《喝彩中國年》節目采用。社區組織慰問困難戶3戶，自發組織及參與鎮村組織志愿者活動6次，100余人次參與鄰里互助（主要為搬入后安置點搬遷后的紅白喜事活動），營造“守望相助”的和諧鄰里關系。組織開展“農業技術培訓進社區”、“法制宣傳進社區”活動2次，發放致外出務工人員一封信75封。徐泉忠、王岳偉、王天樂、熊騰嬌、魯銅陵等5戶家庭被來榜村評為“鐘形社區示范戶”。

4.激發群眾內生動力，營造“共管共治”良好氛圍。一是群眾全程參與搬遷前期工作，尊重搬遷群眾的意愿，有效調動了搬遷群眾的參與積極性，培育和增強了搬遷群眾的主人翁意識和參與能力。岳西縣的易地扶貧搬遷前期工作牢牢秉持“四參與”原則，房屋戶型群眾參與選、住房群眾參與建、工程質量群眾參與管、新區環境群眾參與護。安置住房多數采取搬遷戶組建理事會自建或統建的方式，公共基礎設施采取招標的方式統一建設；在戶型設計、施工建設、材料采購、質量監管等方面，引導搬遷群眾全程參與，確保群眾的知情權、參與權和監督權，充分調度群眾的積極性。二是從搬遷戶中挖掘和吸納新能人參與社區管理，積極引導搬遷群眾廣泛參與社區協商，形成共管共治新格局，保障安置點社區管理的有效性和可持續性。溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區的搬遷初始，搬遷戶垃圾隨地丟棄等陳規陋習嚴重影響社區整體環境。當前政策下，安置點環境整治并無專項財政資金支持，如果由鎮政府統一購買保潔公司服務，每年成本需要數萬元甚至十幾萬元，既加重了鎮政府財政負擔，也不利于社區環境管理和維護的可持續發展。在鎮政府財政全額負擔和與搬遷戶共管共治兩種決策中，溫泉鎮政府選擇充分發掘搬遷群眾的內生動力。經過數天的“冷處理”，安置點搬遷群眾中的某個能人自發勇挑重擔，組織和領導搬遷群眾打掃沉積垃圾，培養健康文明的生活習慣，自覺建設好、維護好共同的人居環境。在社區環境“意見領袖”誕生并發揮作用后，鎮政府聘用該同志專門負責管理安置點環境衛生，每月補助其600元。三是共管共治制度。共管共治制度在減輕鎮政府財政負擔和行政力量投入的同時，還有利于安置點自發形成管理團隊和規章制度，激發搬遷群眾的主人翁意識和內生動力，共同建設安置點美好幸福新家園，為搬遷群眾的“穩得住”提供了堅實的制度保障。

（三）不斷提升公共服務和基礎設施，促進社會融入

與住房一樣，公共服務和基礎設施能夠被搬遷群眾直觀感受，極易與遷入地群眾形成橫向比較，是影響搬遷群眾獲得感和幸福感的重要因素。良好的和均衡的公共服務和基礎設施，有利于提高搬遷群眾對新環境的認同感、減輕其后顧之憂，是搬遷群眾實現平穩過渡和融入新家園的前提和基礎。它既包括水、電、路、網等硬件設施的共享，還包括教育、醫療、社保等服務的均衡。來榜鎮鐘形安置點現已達到“五有”、“五配套”，即：有新建住房，有產業基地，有服務中心，有文化廣場，有衛生室；配套水、電、路、通信、綠化等。溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區設施完善，生活便利。105國道從旁而過，新建成的濱河道路、溫泉大橋都是該安置區主要通行道路，同時縣城105路、102路公交車在該安置區旁都有停靠站。縣城污水管網、供電、供水等設施均已經延伸至此。安置區周邊建有幼兒園、小學、初中、高中、生活超市、醫院、養老中心，停車場、公園等便民設施齊全，安置戶生產生活便利。冶溪鎮石嘴安置點搬遷戶充分享受鎮區便利以及完善的道路、供水、電力、教育衛生等公共服務設施，先后建成石嘴行政村情侶樹縣級中心村、石嘴標準化黨群服務中心、文化休閑廣場、鄉村農民大舞臺、全域旅游農家大院等，讓搬遷戶每年看到新變化享受新便利認同新家園，搬遷后在安置點的融入程度和居住幸福感穩步提升，以實實在在的成效讓所有搬遷戶做到“穩的住”。

三、問題與思考

在現有政策框架下，岳西縣三個安置點較為圓滿地完成了易地扶貧搬遷任務。由于搬遷安置規劃標準高、遷入時間短，搬遷群眾還處于適應新生活、新環境的階段，很多隱藏的、深層次的矛盾還未全部顯現。就岳西縣“小集中”易地扶貧搬遷模式的座談和調研的內容來看，安置社區打破了搬遷群眾原有的居住形態和組織體系，再造了基層政權和自治機制。安置點搬遷群眾多重身份，形成了并行不悖的兩種經濟關系和行政關系，影響安置社區后續有效融入程度，社區管理體制仍有待理順亟需頂層設計。

（一）有關屬地化管理與社區化管理結合的頂層設計空缺

安置點“小社區”與遷入地“大社區”職責關系仍待明確，不利于后續安置點管理和服務的可持續供給。岳西縣三個安置點中，來榜鎮鐘形安置點成立了管委會，冶溪鎮石嘴易地扶貧搬遷集中點成立了理事會，溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區仍由鎮政府直接管轄，但計劃籌建管委會。來榜鎮鐘形安置點管委會是在縣民政部和來榜鎮政府支持下成立的群眾性自治組織，與來榜村村委會在環境衛生等很多工作上互相協作。管委會8名成員并沒有工作經費，屬于義務服務。冶溪鎮石嘴安置點的理事會也是如此，它由5人組成，理事會成員同樣沒有工資或補助。村委會與理事會的工作職責并不清晰。“有些村兩委不好做的工作，都是理事會出頭”，可見配合村委會工作是理事會的一個重要工作內容。但按照石嘴村村委會原計劃，理事會將于搬遷工作完成后解散。當前易地扶貧搬遷工作政策支持力度很大，安置點的保潔、公共管理等費用一般由地方政府或遷入地集體經濟承擔，2020年后若政策性退出，在安置點“小社區”與遷入地“大社區”職責模糊的情況下，安置點管理和服務容易陷入“無明確負責主體”的境地。此外，“小集中”模式下，安置點搬遷群眾來自不同的村莊，有些管理工作需要“點對點”服務，管理任務較重，職責關系的模糊和工作經費的缺失不利于這些管理和服務的可持續供給。

（二）有關遷出地村委會與安置點社區管委會共管共治的社會治理體系的頂層設計空缺

在現有“小集中”安置模式政策框架下，搬遷戶可以自愿選擇是否在遷入地落戶，但由于主要生產資料仍屬于遷出地，三個安置點沒有1戶愿意辦理戶口遷移。即便搬遷戶自愿退出遷出地集體經濟組織，但能否在遷入地落戶并獲得當地集體經濟組織成員資格，還需要經過遷入地村委會及其集體經濟組織相關程序審核。因此岳西縣三個安置點的搬遷群眾均保留了遷出地的戶籍，涉及戶籍、村民評議等相關事項仍需返回遷出地辦理或參加。由于很多搬遷群眾來自較為偏遠、自然條件惡劣地區，往返時間成本很高。此外，易地扶貧搬遷打破了搬遷群眾原有社區邊界，其生活甚至生產重點逐漸轉移至安置點附近，原來緊密的社區內社會關系也隨之淡化。在遵循熟人社會、人情社會規律和治理邏輯的內生性自治組織中，他們在遷出地村委會村民自治權的有效保障有待時間考驗。

（三）有關遷出地集體經濟和安置點“共有經濟”兩種并行的經濟形態和經濟關系的頂層設計空缺

安置點搬遷群眾的遷出地村民和安置點社區居民的雙重身份，還形成了遷出地集體經濟和遷入地安置點“共有經濟”兩種并行的經濟形態和經濟關系，如何正確處理二者的關系也需要頂層設計。安置點搬遷群眾屬于遷出地集體經濟組織成員，享有承包地、宅基地等生產生活資料和集體經濟組織權利。在安置點，他們的產業扶貧資金集中投入到了某一產業項目，在動態管理意義上，形成了一個新的“共有經濟”。如溫泉鎮易地扶貧搬遷集鎮新區項目總投資2905.5萬元。其中，易地扶貧搬遷資金2227.5萬元，溫泉鎮政府整合資金678萬元，后者主要用于配套建設區間道路、濱河道路、文化公園、扶貧驛站、黨群服務和文化活動中心等。溫泉鎮政府計劃在未來進行產權切割，易地扶貧資金形成的固定資產與鎮政府資金形成的固定資產分離，前者成為搬遷集鎮新區的“集體”資產，除了為新區搬遷群眾形成持續性的資產收益外，還為新區公共事業和服務提供資金保障。搬遷戶還在安置點附近以流轉、入股等形式，間接獲得了新的“生產資料”。如冶溪鎮石嘴易地扶貧搬遷集中點創新“搬遷戶+業主經營”的資產入股分紅模式，將搬遷戶的部分產業扶貧資金整合并投入建設石嘴脫貧產業示范園，先后發展石斛80畝、茶葉120畝、菊花30畝、經果苗木40畝，鼓勵搬遷戶以務工管理、入股分紅等方式創收。這兩種并行的經濟形態和經濟關系，使得搬遷群眾同時獲取了遷出地的集體經濟成員身份帶來的生產生活資料和新身份帶來的生產生活資料兩種發展路徑和“退路”，不利于后續安置點的穩定發展和遷出地的規模化經營。如，某些地區出現的搬遷群眾致富后回遷、遷出地發展強勁后回遷等問題。雖然岳西縣采取預留人口面積、地基“打二建一”、“打三建一”等辦法，為搬遷戶預留今后擴建的空間和條件，待貧困戶穩定脫貧后自主決定是否擴建，也無法徹底避免這種情況的發生。如，某些地區出現的搬遷后家庭人口增加、消亡等產生的分戶回遷出地重新申請宅基地、遷入地宅基地繼承等問題。

（作者單位：農業農村部農村經濟研究中心區域發展研究室）

責任編輯：凌玉