我國森林采伐限額制度綜述*

龐 婧 王 見 孫 翔

(1 西南林業大學經濟管理學院 昆明 650224；2 濟南工程職業技術學院經濟管理系 濟南 250200)

森林資源是地球生態系統的重要組成部分,對其進行有效管護、治理與利用,是守護綠水青山,實現“金山銀山”的重要基礎。為保護森林資源,我國依據“用材林消耗量必須低于生長量”及“合理利用、永續經營”的原則,將采伐限額設定為“森林可承載的最大采伐額度”[1],建立起了森林采伐限額制度,其目的是促進各林業相關主體在保護利用森林資源的過程中正確處理近期利益和長遠利益、經濟利益和生態效益的關系[2]。森林采伐限額制度實施初期,我國森林資源實現由負增長向正增長的轉變,森林資源過量消耗的局面得以扭轉。我國自1987年開始實行森林采伐限額制度,并一直持續至今。在此期間,林木的所有權和經營權主體因集體林權制度改革的探索發生了巨大變化,木材的加工利用方式因科技進步實現了從粗獷加工向精細利用的轉變,人們對森林資源的關注也逐漸從注重經濟價值轉移到經濟和生態價值并重。在新的歷史時期,面對經營主體、木材加工利用方式變化的新格局,如何做到在發揮森林資源生態保護價值屬性的基礎上,更好實現林木的經濟價值,需要對森林采伐限額制度進行研究。本文將梳理和總結森林采伐限額制度的起源與變遷、制度效果、現存問題及改進方式,以期為森林采伐限額制度的優化研究提供參考。

1 森林采伐限額制度的發展歷程

1956年頒布實施的 《關于天然森林禁伐區(自然保護區)劃定草案》中明確了限制采伐,以保存各地帶自然動植物的原生狀態,為自然科學的研究建立實驗基地,為動植物保護創造有利條件,是中國“封閉式”保護的開端[3]；1979年頒布的 《中華人民共和國森林法 (試行)》規定國家和地方的木材生產必須全部納入國家計劃,不準進行計劃外的采伐,自此建立了森林采伐限額制度；1984年的 《中華人民共和國森林法》進一步規定要根據用材林的消耗量低于生長量的原則,嚴格控制森林年采伐量,明確推行采伐限額制度。1987年,我國正式實施森林采伐限額制度,以扭轉林業“三定”后期出現大規模亂砍濫伐行為對森林資源造成破壞的局勢,并且規定采伐限額每5年修訂一次。

1956年以來的森林采伐限額制度發展可劃分為3個階段 (表1)。

表1 森林采伐限額制度發展的3個階段

1)起步階段。1956—1990年,森林采伐限額制度處于由初具雛形到正式實施的過渡階段[4],森林采伐限額制度未嚴格落實。中華人民共和國成立初期,生產生活亟需大量木材,此階段木材生產是林業工作的中心任務,加之林業組織機構不健全,在此階段森林經營并未受到實質性的管制[5]。

2)發展階段。1991—2000年,森林采伐限額制度在全國范圍內統一實施,在 《中華人民共和國森林法實施條例》中對限額范圍、指標占用及結轉、采伐許可制度方面進行了詳盡規定。森林采伐限額制度的計劃經濟特征與市場經濟的沖突日益加劇[4],直觀表現為市場配置木材與限額采伐指標的沖突:一是木材市場不斷變化與采伐限額一成不變間的沖突[6],二是木材消耗結構與采伐限額結構間的沖突[7]。國家為實現森林資源負增長而對森林經營者進行全面且無差別的管制,致使森林采伐限額制度與木材市場的沖突日趨明顯。

3)調整階段。從2001年開始,積極探索生態林、商品林分類管制,調整完善森林采伐限額制度[8]。在集體林權制度改革的背景下,為實現集體林區穩定與繁榮、充分發揮林業經營主體的生產積極性的政策目標,采伐限額制度改革遵循“嚴管生態林,放活商品林”[9]的主線,從管制強度與審批單位方面進行了改革:一方面逐步放松對商品林的管制強度,縣級林業主管部門簡化商品林的審批程序,且林業經營主體可就近選取林業站協助其辦理林木采伐許可證；另一方面加強對公益林的管制,公益林只能進行撫育和更新性質的采伐且采伐需經縣級以上林業主管部門審批。

自森林采伐限額制度初具雛形至今,其經歷了數次變遷與調整,實質上管制強度逐漸加強,也體現了人們對森林資源的關注逐漸從注重經濟價值轉移到經濟和生態價值并重。在發揮森林資源生態保護價值屬性的基礎上,更好實現林木的經濟價值,是完善森林采伐限額制度的方向。

2 森林采伐限額制度的效果評價及現存問題

2.1 森林采伐限額制度的效果評價

對森林采伐限額制度的效果進行評價,能夠為森林采伐限額制度的完善提供有力依據。總體而言,現有研究對森林采伐限額制度能否實現森林資源保護存在較大爭議。一種觀點認為森林采伐限額制度促進了森林資源增長,起到了保護森林資源的作用。第9次全國森林資源清查數據顯示,森林覆蓋率由第4次清查的12.98%增加至22.96%,增加了近10個百分點；林地總面積、森林蓄積量分別由第4次清查的11 370.35萬 hm2、101.37億萬 m3增加至32 368.55萬 hm2、175.60億 m3,分別增加約1.85倍及0.73倍。天然林資源保護工程中的限伐、禁伐政策對采伐行為實施高強度管制,森林經營者無法對林木進行采伐,一定程度上起到了保護森林資源的效果[10]。因此有學者認為,森林采伐限額制度的實施促進了森林資源增長。而持另一種觀點的學者認為,森林采伐限額制度并未達到保護森林資源的制度效果。在以四川省汶川臥龍特別行政區為代表的公益林區,通過保護區與緩沖區的對比發現保護區的采伐量甚至超過緩沖區的采伐量,高強度的管制并未起到效果[11]。在甘肅太子山國家級自然保護區,因受天然林和人工林的“禁伐”政策影響,全面停止了病害木的清理采伐,致使森林病蟲害蔓延,并間接造成了森林資源質量的下降[12]。對于商品林而言,Jiang等[13]選取1980—2004年75個國有森工企業作為樣本,對其森林資源數據進行分析,發現森林采伐限額制度并沒有明顯起到保護森林資源的效果。王洪玉[14]通過隨機抽樣的方式對集體林權制度改革后的林區進行調查,發現森林采伐限額管制制度越嚴苛,森林經營者越傾向于擴大采伐量。基于森林采伐限額制度的階段性變遷而非連續性變化的特征,何文劍等[5]運用斷點回歸的方法構建多階段下的森林采伐限額制度的績效回歸方程,結果表明森林采伐限額制度對林木采伐量的影響作用不顯著。還有研究認為,森林采伐限額制度并未起到保護森林資源的作用,甚至有可能出現負面影響[15]。此外,森林采伐限額制度對造林管護行為產生了負面影響[16]。通過對江西省安福縣與銅鼓縣的案例對比分析發現,采伐指標分配向造林大戶傾斜這一政策抑制了大多數森林經營者的采伐需求,增加了森林經營者獲取采伐指標的成本,從而制約農戶的造林管護行為[17],進一步影響了森林資源的保護。

綜上所述,通過對自然保護區以及國有林區、集體林區的森林采伐限額制度的實施效果相關研究的分析可知,森林采伐限額制度下部分地區森林資源保護的制度效果不顯著,甚至出現了森林資源質量下降的情況,且對森林經營者的造林管護行為產生了一定的負面影響。

冷清秋和白秀珠各屬一類。清秋是小門小戶里出來的小家碧玉，識情懂理，倒比白秀珠這樣的大家出身養成的刁蠻性情更招人喜愛，這也是吸引了金燕西的最大原因。她名字起的冷清，性情也不是熱烈之人，理性比感性要占更大比例。金燕西則是個十足的感性人物，在他的人生里，情愛是首要大事。兩人一個極現實，一個太羅曼蒂克，戀愛時固然能熱烈，婚姻卻難以長久。白秀珠與金燕西卻是相似的人。同樣良好的出身使他們不必考慮生活中的其他瑣事，只要專心注重愛情就好。一個可以全心全意追求女子，一個可以耗費幾年完成對負心人的報復，實則是一類人。

2.2 森林采伐限額制度執行中的現存問題

在計劃經濟時期,森林采伐限額制度從源頭上保護了森林資源,發揮了改善生態環境的重要作用。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善,市場機制對資源配置功能的不斷加強,森林采伐限額制度難以適應森林經營者的實踐需求。在現代森林經營理念轉變與技術不斷進步的沖擊下,森林采伐限額制度已經表現出不利于林業可持續經營和發展的一面,存在過度限制林權、采伐限額執行率低、采伐管理實施及監管不到位等諸多問題。

2.2.1 過度限制林權

林權的法律屬性是對林木的所有權、用益物權和擔保物權[18]。盡管我國的森林資源物權具備使用權、采伐權等用益物權,及所有權中的占有、使用、收益、處分權能,是較完備的物權制度[19]；但實踐中森林采伐限額制度使得森林資源所有權人沒有完全物化權,采伐許可設定范圍有失合理限度,缺乏合理補償的采伐許可限額規定不適當[20],與 《中華人民共和國物權法》存在沖突,違背了物權人依自己的意思對標的物加以管理、處分的權力[21]。對于森林經營者而言,采伐權是林木處置權的一部分,應予以保護；而現行的森林采伐限額制度過多地采用行政干預的手段,致使森林經營者不能按照意愿處置林木,存在規制有余、賦權不足的問題[22]。對森林經營者林權的限制,致使經營權與處置權被行政手段割裂開來[23],導致森林經營者不能按照需求意愿進行采伐,實現經濟價值的變現,挫傷了森林經營者開展森林經營的積極性[24-25]。適當放寬商品林采伐條件等增強林地產權完整性的政策可以進一步提高森林經營者的投資水平與投資積極性[26]。

2.2.2 采伐限額編制和分配不合理導致采伐限額執行率低

采伐限額執行率與采伐限額編制和分配是否合理存在直接關系。從全國采伐限額總量和發放林木采伐證的采伐量來看,我國采伐限額執行率總體偏低。

科學的森林經營離不開對森林的合理采伐,而采伐工作要嚴格按照采伐限額制度進行；因此,采伐限額是否具有科學性與準確性對于采伐限額制度能否順利執行有著重要意義。現行的森林采伐限額制度下采伐限額分配不合理,對森林經營產生了負面影響[27]。從采伐限額的消耗結構來看,存在商品林限額不足、非商品林限額大量剩余的現象[28]。從采伐限額分配的過程看,存在采伐限額分配具有傾向性的不合理現象[29]。木材收購商和加工廠負責人通過不正當方法優先獲取采伐限額,造成“非正式的抽租”,產生了追租成本[30]。木材收購商和加工廠負責人作為理性的經濟人,會將追租成本轉嫁給向其出售林木的農戶,木材收購價隨之降低；與之對應的,農戶采伐收入損失隨之增加[30],產生了“社會福利凈損失”。采伐限額消耗結構及采伐限額分配不合理在一定程度上致使采伐限額執行率低。

在經濟利益的驅使之下,加之相關部門對森林環境保護和資源開采懲罰力度不夠,森林經營者超區、超證采伐的情況時有發生[31]。當超區、超證采伐被發現的概率較低時,森林經營者更是會冒險選擇超證采伐[32-33]。馬振華[34]對“十二五”期間西北監測區7個典型縣的調查發現,超證采伐量占抽檢伐區發證采伐量的1.8%；在2014年,超證伐區數占抽檢伐區數的比例更是達到了16.7%。集體林區伐區超證采伐問題長期存在[35],導致采伐限額的執行率低。1949年以來,我國長期面臨著木材生產的壓力。隨著過度開采與砍伐,在20世紀80年代,國有林區受到可采資源危機、經濟危困的“兩危”影響,加之森林經營者的生態、法律意識淡薄,受較高經濟利益的驅使,盜砍盜伐等破壞森林資源的現象屢見不鮮[36-37]。例如,在神農架地區,盜伐針葉林的現象較為普遍,在其他因素的綜合影響下,生境群落結構嚴重破壞,生態環境破壞嚴重[38]。由此可見,零星盜伐現象未得到有效遏制,且個別地區無證成片采伐問題仍較突出,這也是導致我國采伐限額執行率低的一個重要原因[34]。

2.2.3 采伐管理實施及監管不到位

1)尋租行為時有發生。政府實行森林限額采伐制度旨在對木材交易的經濟活動進行干預,卻無意之間創“租”。當尋租行為凈收益大于超區超證甚至盜砍盜伐凈收益時,森林經營者會通過尋租行為來獲取采伐機會。然而林業部門和從事林業生產活動的人員進行尋租活動,扭曲了資源配置,造成社會效益的損失[39]。林業部門的管理人員是否參與尋租活動,成為受租者,關鍵取決于不正當行為預期收益是否大于突破約束所耗費的成本[16]；當林業部門管理人員的預期收益要大于其突破約束的成本時,管理人員可能會鋌而走險選擇違法行為[40],其可能利用職務之便違規分配木材采伐指標,甚至造成超額采伐現象的發生。例如江西省安福縣、銅鼓縣在分配采伐指標時,指標分配向造林大戶傾斜這一政策致使政策導向下尋租行為的發生[41]。周經緯等[42]通過構建限額采伐政策與市場價格關系的模型預測推知:采伐限額管理造成供需價格間較大的價格差,森林經營者賄賂林業部門管理人員以取得較多采伐指標,獲取更多的林木采伐權,將林木以較高的市場價格出售,從而獲取超額利潤。田明華等[43]構建的森林采伐限額制度下森林經營者尋租模型表明,在高強度的管制之下,森林采伐限額制度會因“管制俘獲”的出現而導致管制失靈。

2)制度性交易成本大。制度性交易成本是指作為微觀經濟因遵循各種制度、規章、政策而需要付出的成本,必須依靠政府深化改革才能顯著降低[44],否則難以激發各經濟主體的活力。受森林采伐限額制度的管制影響,采伐數量受到限制,企業的制度性交易成本增加。對非國有林業企業而言,計量結果表明采伐限額對制度性交易成本具有顯著性影響,過高的制度性交易成本降低了經營績效[45]。徐靜文等[46]通過對廣西省非國有林業企業的調研發現,非國有林業企業在林木采伐、經營林地等環節中面臨較多約束,表現為采伐證辦理流程繁雜、道路通行糾紛頻發等。森林經營者在申請辦理采伐許可證的過程中,各個階段均存在制度性交易成本,這也構成了企業巨大的制度性交易成本[47]。例如,在申請階段需要承擔材料成本、信息成本、通訊費、交通費、食宿費,審批階段需要承擔信息成本、通訊費用,稅金繳納階段需要付出林業稅金、通訊費、交通費,造林合同簽訂及證件領取階段需要承擔通訊費和信息費。在申請并批準采伐許可證的過程中,至少要花費2～6天的時間[48]。對森林經營者而言,方便快捷且低成本獲取采伐許可證關系到其進一步營林造林的積極性。當森林經營者面臨的制度性交易成本較高時,其林業經營收入進一步受到嚴重擠壓,降低其經營績效,將對林業產業發展產生負面影響。

3)伐區驗收流于形式。伐區驗收是執行森林采伐限額制度的最后環節,也是保證依法采伐、憑證采伐的重要手段。由于森林采伐限額制度對伐前、伐中、伐后有嚴格的技術要求,此過程中消耗大量的人力物力財力,致使有些林業主管部門的伐區驗收流于形式,并未起到監督檢查的作用[49]。在森林采伐限額制度的執行過程中,由于伐區驗收的成本過高,部分地區選用抽查的方式對伐區進行驗收,甚至部分地區的伐區驗收處于“走過場”的狀態[50-51]。

3 森林采伐限額制度的完善建議

根據我國森林資源保護的歷史經驗教訓和集體林權制度改革發展的總體要求,諸多學者對我國森林采伐限額制度的完善進行了研究,具體完善方式為政府主導下的制度改進、市場調節的制度改進2種。

3.1 政府主導的制度改進

政府主導的制度改進可從以下3個方面入手:貫徹分類經營,落實商品林處置權；科學編制采伐限額,合理分配采伐指標；深入推進“放管服”改革。

1)貫徹林業分類經營的實質就是正確把握生態與經濟之間的關系[52],以最大限度發揮森林生態、社會、經濟效益,實現多種效益之間的功能耦合和整體協調[53]。2020年新修定的《中華人民共和國森林法》頒布實施,強調了分類經營管理制度,提出對公益林要嚴格保護和科學保護,嚴格采伐管理,對商品林要依法自主經營。因此,公益林區的采伐限額制度改革,應重點突破保護與發展的問題,達到改善生態環境、促進生態可持續發展的效果。商品林區的采伐限額制度改革,尤其是集體商品林區的采伐改革,應聚焦合理放權問題,尋找保護森林資源與實現林業經營主體利益之間的平衡點,充分發揮商品林的經濟效益屬性。實施以分類經營為核心的森林資源精細化管理,能夠最大限度地開發利用商品林資源,統籌兼顧公益林保護與商品林經營[54]。關于如何確定商品林的采伐,有以下2種改進與完善建議:一是逐步取消商品林的林木采伐計劃管理,商品林應在林業主管部門技術人員指導下進行自主采伐,不再辦理林木采伐許可證[55]。二是適當提高商品林的林木采伐限額,簡化采伐申請的程序[56]。關于公益林的采伐,有學者認為可將生態林的經營目標和立地限制條件作為標準,劃分為不同的空間類型,分為嚴格保護、可進行經營性采伐、收獲性質的采伐、純用材生產4類區域,實現生態林的多功能分級經營[56]。

2)科學編制采伐限額,合理分配采伐指標,以有效解決采伐限額制定不合理的問題。對各地區實際可采伐資源情況應進行詳盡測算[57],結合森林經營的需要與農戶的采伐需求,科學合理地制定采伐限額,確保采伐限額的分配與森林經營者的實際需求相匹配[58]。采伐限額的編制可以借鑒德國以及俄羅斯的先進經驗,按照林木的種類以及生長狀況確定每塊林地上的采伐限額,將采伐限額與林地上生長的林木進行匹配,建立采伐核準制[59]。通過登記、核查建立林分狀況數據庫,并以數據庫的信息為主要依據,合理分配年度林木采伐指標,保障森林經營者的采伐權益[60]。在采伐限額的分配中,應降低限制程度。由于產權限制的程度越低,租值耗散越少,對森林采伐限額制度而言,指標分配的權力接近基層農戶,農戶的收益權越能得到保障,相應地也就越能減少租值耗散[61]。

3)深入推進“放管服”改革,關注林戶需求,合理放權調整。將采伐限額的確定調整為經征求國務院林業主管部門意見后報省級人民政府批準后公布實施,并報國務院備案,審批權限下放至省級人民政府。這有利于地方結合本地實際科學編制采伐限額,壓實地方責任[62-63]。國家林業和草原局可以在前期指導的基礎上,通過森林資源保護發展目標等考核機制加強對地方相關部門的監管[64],也有利于國家準確掌握森林資源消耗情況,確保森林資源穩定增長[65]。

3.2 市場調節的制度改進

市場經濟條件下,市場應對資源配置起主導作用[66],采伐指標也是如此。由于采伐行為具有特殊性,因此可借鑒銀行儲蓄借貸機制。在儲蓄環節,儲戶放棄儲蓄期間的采伐指標使用權,儲蓄期間獲得了利息,且利息可抵減造林投入；而缺乏采伐指標的借貸人可在借貸環節向指標儲蓄銀行提出借貸申請,獲取采伐指標的使用權,通過儲蓄借貸機制可實現采伐指標的優化配置。采伐指標儲蓄借貸機制既可促進林業的可持續發展,又符合社會主義市場經濟的發展模式[67]。也有學者提出在特定的交易平臺,將采伐權的出售者與需求者聯結起來,通過初始分配和二次分配緩解所有權與經營權分離的問題。在初始分配階段,政府將采伐權分配給森林經營者；在二次分配階段,森林經營者通過交易平臺進行采伐權的交易,通過2次分配環節,進一步提高森林經營者的經營積極性[68]。

4 結語

在已有的經濟學、法學、社會學等相關理論研究基礎之上,結合各地實踐情況,諸多學者對森林采伐限額制度進行了詳盡且富有意義的探討。從發展歷程來看,森林采伐限額制度歷經了管制強度逐漸加強的階段變化,盡管各階段管制強度在變,但保障生態效益的制度目標一直沒有發生改變。從制度效果來看,部分地區在森林采伐限額制度執行過程中由于各種原因并未完全實現促進森林資源永續增長的目標,并在一定程度上阻礙了森林經營者的造林管護行為。從制度內容來看,伴隨相關法律條文的修訂和實施,以及集體林權制度改革所帶來的基本經營制度變化和技術進步所帶來的木材加工利用方式變化,社會經濟環境已經發生改變,富有計劃經濟色彩的森林采伐管理制度已不再適應社會主義市場經濟體制,存在過度限制林權、采伐指標劃定不合理、管制失調等問題。因此,只有完善與更新森林采伐限額制度,才能進一步適應生產關系的發展變化,助力推進集體林權制度改革的深化。總體而言,前人的研究已經涉及到森林采伐限額制度的起源、變遷、問題及完善建議等,為全面、系統了解森林采伐限額制度奠定了良好基礎。

但是,在全面推行“放管服”改革,降低制度性交易成本的歷史時期,隨著新 《森林法》的實施,森林經營者申請采伐許可證的制度性交易成本得以降低。因此,未來探究森林采伐限額制度的完善與改革可從以下3個方面入手:1)從科學編制采伐限額、平衡森林經營者的私權與生態效益的公權方面研究森林采伐限額制度變革,以確保深入貫徹落實“放管服”改革；2)從降低制度性交易成本的角度,探索森林采伐限額制度的設計和采伐指標的科學分配方式,通過對林業主管部門在分配采伐限額及審核發證等權、責、利的制度設計和約束,達到降低制度性交易成本、優化制度設計的目的；3)結合集體林三權分置改革需要,從降低經營成本方面探索建立采伐權交易機制,將采伐實施過程交于專業的采伐單位,降低森林經營者的生產經營成本,將其作為采伐限額管理制度的有益補充。

為進一步實現森林采伐限額制度的優化,可通過政府主導與市場調節2條主線推進。在政府主導思路下,應貫徹分類經營以落實商品林處置權,深入推進“放管服”改革,科學編制采伐限額,合理分配采伐指標,更要大力探索制度性交易成本的新路徑,激發林業經營主體的活力；既保證生態效益的發揮,又激活經濟效益的實現,實現百姓富、生態美的辯證統一,是值得深入思考的問題。在市場調節層面,應適應集體林三權分置改革需要,充分發揮市場配置資源的作用,探討采伐權交易的可行性與實現機制,進一步推進集體林權制度改革,實現林業協調發展,是值得積極探索的問題。