首開國內個人破產立法先河
——《深圳經濟特區個人破產條例》解讀

任 深

2020年8月26日，《深圳經濟特區個人破產條例》經深圳市六屆人大常委會第四十四次會議通過，自2021年3月1日起施行。

立法的必要性

黨的十九屆四中全會決定提出“加快完善社會主義市場經濟體制。健全破產制度”。中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次明確提出，健全破產制度，改革完善企業破產法律制度，推動個人破產立法，實現市場主體有序退出。深圳先行一步，在國內首次進行個人破產立法的嘗試，對于構建完整的現代破產制度和市場退出制度，營造穩定、公平、透明、可預期的國際一流法治化營商環境有著重大的意義。

個人與企業一樣，也是市場經濟活動的重要參與者。據統計，截至2020年1月底，在深圳登記設立的商事主體已達329.8萬戶，其中個體工商戶123.6萬戶，占比為37.5%。除此之外，還有大量自我雇用的商事主體以微商、電商、自由職業者等形式廣泛參與市場經濟活動。由于個人破產制度長期缺失，這部分商事主體一旦遭遇市場風險，需要以個人名義承擔無限債務責任，無法實現從市場有序退出和再生。因此，建立完善個人破產制度，為誠實但不幸的市場主體提供遭遇債務危機的后續保障，能夠為個人創業者解除后顧之憂，促進大眾創業、萬眾創新，推動深圳在構建高質量發展體制機制上走在全國前列。

從國外破產制度發展歷程來看，破產制度的基礎和源頭是個人破產制度，市場經濟發展比較成熟的國家和地區如英國、美國、德國、日本以及我國香港、臺灣地區都制定了個人破產方面的法律法規。深圳個人破產條例出臺后將是我國內地第一部有關個人破產的立法，盡管是地方立法，但具有十分重要的意義。深圳制定個人破產條例可以使個人破產制度更加具有可操作性，也可以為國家將來專門制定個人破產法探索和積累經驗，充分發揮深圳作為中國特色社會主義先行示范區的示范作用。

立法總體思路

一是引導市場主體有序退出，激勵個人市場主體創業創新。

在現代社會，個人不論是參與生產經營或者生活消費，都可能產生債權債務關系，如果這種關系長期得不到妥善清理，必然會妨害正常的社會經濟秩序。個人債權債務關系有時表現得較為復雜，既有債務人惡意逃避債務的情況，也有債權人之間得不到公平清償而引發更多矛盾和問題。因此，個人破產立法要全面規范個人破產程序，通過科學合理的制度設計，依法清理債權債務關系，引導市場主體有序退出，有效激勵個人市場主體創業創新。同時，注重公平保障債權人、債務人和其他利害關系人的合法權益，努力實現個人破產制度的核心價值目標。

二是救濟誠實而不幸的債務人，防止惡意逃債。

救濟是個人破產制度最本質的意義和屬性。個人破產制度從某種意義上來說，是為誠實而不幸的債務人提供了一種可期待、可信賴的保障。因此，個人破產立法要樹立的基本價值導向是，只有誠實守信的債務人，在不幸陷入債務危機時，才能獲得個人破產制度的保護，并幫助其從債務危機中解脫出來，重新參與社會經濟活動，創造更多財富。對于惡意逃債或者實施破產欺詐的債務人，不僅不能通過破產逃避債務，還要通過法律手段加以預防和懲治。

三是學習借鑒市場經濟發展比較成熟的國家和地區的破產立法經驗，開展制度創新。

深圳要打造高質量發展高地、法治城市示范，建成現代化國際化創新型城市、具有全球影響力的創新創業創意之都，成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標桿城市，要求我們在個人破產立法中具有國際視野，從實際出發，虛心學習借鑒英國、美國、德國、日本以及我國香港、臺灣等市場經濟發展比較成熟的國家和地區的破產立法經驗，利用特區立法權優勢，開展個人破產制度創新。

四是立足特區實際，充分體現深圳特色。

深圳經濟特區是我國市場經濟體系發展較為完善和成熟的地區，對市場機制法治化有著更為急迫的需求，而個人破產制度是成熟市場經濟環境應有的救濟機制。建立個人破產制度，要最大限度解除創業者的后顧之憂，激發市場主體的創業熱情，鼓勵創新，寬容失敗，讓創業創新持續成為深圳經濟發展最根本的推動力。

主要內容和制度創新

適用對象

條例明確規定，在深圳經濟特區居住，且參加深圳社會保險連續滿三年的自然人，因生產經營、生活消費導致喪失清償債務能力或者資產不足以清償全部債務的，可以申請破產清算、重整或者和解。主要考慮申請破產的自然人已經在深圳形成穩定的工作、生活和財產關系，與其相關的財產登記、社會保障等信息已基本完善。同時規定，單獨或者共同對債務人持有五十萬元以上到期債權的債權人，也可以向人民法院申請對債務人進行破產清算，即債務人和債權人均可以向人民法院申請破產清算。

破產程序

條例規定破產程序分為破產清算、重整、和解三種：一是破產清算，即債務人通過破產清算程序，除依法保留的豁免財產以外，將全部財產分配給債權人用于清償債務。經過考察期，遵守行為限制、沒有破產欺詐的“誠實且不幸”的債務人，可以依法免除未清償債務；二是重整，即債務人有未來可預期收入的，提出合理合法的重整計劃方案，經人民法院批準后由債務人執行，以實現債務清理和經濟重生；三是和解，即債務人通過庭外和解或者庭內和解，與債權人自愿就債務減免和清償達成和解協議，法院依照法定程序對和解協議進行實質和形式的合法性審查后，對和解協議的效力予以認可，實現債務清理。

債務人行為限制

對進入破產程序的債務人進行相關行為限制，是國際通行的慣例，即債務人通過個人破產獲得債務免責的同時，也將受到消費、職業資格、收入分配等相關行為的限制。條例主要從三個方面限制債務人行為。一是限制消費行為，第二十三條規定了八種禁止消費行為，主要參考《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定》；二是限制職業資格，自人民法院宣告債務人破產之日起至依照本條例免除債務人未清償債務之日止，債務人不得擔任上市公司、非上市公眾公司和金融機構的董事、監事和高級管理人員職務；三是限制借貸額度，進入破產程序后，債務人借款一千元以上或者申請等額信用額度時，應當向出借人或者授信人聲明本人破產狀況。

豁免財產

豁免財產是為保障債務人及其所撫養人的基本生活及權利而為其保留的財產。條例在對債務人行為進行限制的同時，參照美國、英國等通行做法，采取規定財產類別加封頂數額的模式。條例第三十六條列出了七種豁免財產類別，其中前兩類的具體分項和各分項具體價值上限標準由市中級人民法院另行制定。同時規定，除勛章或者其他表彰榮譽的物品、專屬于債務人的人身損害賠償金、社會保險金以及最低生活保障金外，豁免財產累計總價值不超過二十萬元，以保障債務人及其家庭在無房產情況下的一段時間內基本生活需要，包括租房費用、基本生活費用和基本生活資料。

考察期

自人民法院宣告債務人破產之日起至依照條例免除債務人未清償債務之日止，為免除債務人未清償債務的考察期限，即考察期。條例規定考察期為三年，考察期間，債務人應當繼續履行人民法院作出的限制行為決定規定的義務，并履行條例規定的債務人其他義務，如果違反規定，人民法院可以決定延長考察期，但延長期限不超過二年。同時，第九十七條列舉了八種不得免除的債務，第九十八條列舉了六種不得免除未清償債務的情形。此外，條例建立了鼓勵提前清償債務制度，第一百條規定了三種視為考察期屆滿的情形，即債務人主動清償剩余債務并達到一定比例的，可以提前結束考察期。

破產欺詐的處理

為避免債務人惡意逃避債務，條例設計了一系列制度：一是建立個人破產登記制度，及時、準確登記個人破產重大事項，并依法向社會公開個人破產相關信息；二是規定在人民法院審查破產申請時，發現申請人基于轉移財產、惡意逃避債務、損害他人信譽等不正當目的申請破產的，或者有虛假陳述、提供虛假證據等妨害破產程序行為的，人民法院應當裁定不予受理破產申請；三是在人民法院已經受理但尚未宣告破產時，發現申請人有前述情形的，人民法院應當裁定駁回破產申請；四是債權人或者其他利害關系人在任何時候發現債務人通過欺詐手段獲得免除未清償債務的，均可以申請人民法院撤銷免除未清償債務的裁定；五是債務人違反條例規定，存在第一百六十七條規定七種行為的，由人民法院依法予以訓誡、拘傳、罰款或者拘留，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

破產事務管理

1. 破產事務管理部門

將行政事務與審判事務相分離是國際上通行的做法，條例規定成立破產事務管理部門，承擔破產辦理中的行政事務，明確個人破產事務的行政管理職責由市人民政府確定的工作部門或者機構行使，主要職責包括確定管理人資質，建立管理人名冊；提出管理人人選；管理、監督管理人履行職責；提供破產事務咨詢和援助服務；協助調查破產欺詐和相關違法行為；實施破產信息登記和信息公開制度；建立完善政府各相關部門辦理破產的協調機制等。

2. 管理人

條例規定自人民法院公開破產申請之日起十五日內，債權人可以單獨或共同向人民法院推薦管理人。債權人未推薦管理人人選或者人民法院認為債權人推薦的人選不宜擔任管理人的，由破產事務管理部門提出管理人人選。條例還明確規定律師、注冊會計師以及其他具有法律、會計、金融等專業資質的個人或者相關中介服務機構，經破產事務管理部門認可，可以擔任管理人。管理人的職責包括，調查核實債務人及其所扶養人、雇用人員的基本情況；接管與債務人財產狀況相關的財產清單、憑證以及債權債務清冊等資料；擬定債務人破產財產分配方案；管理、監督、協助重整計劃或者和解協議的執行；管理、監督債務人在考察期的行為等。■