江門市人大構建民生實事“全鏈條閉環”監督模式的實踐與思考

楊小燕

2019年，我省全面推行民生實事項目人大代表票決制，實現了民生實事項目的確定從政府“為民作主”到“由民作主”的嬗變。然而，民生實事項目的確定只是完成了上半篇文章。民生工作做得好不好，關鍵在于落實，這就需要進一步強化人大對民生實事項目實施情況的監督。因此，如何行使好人大監督權，推動代表票決的民生實事項目真正落地見效，成為全省民生實事項目人大代表票決制工作規范發展所要解決的重大課題之一。江門市不僅在全省地級市中率先探索民生實事人大代表票決制，而且在民生實事監督問效上積極探索“全鏈條閉環”監督，形成“江門模式”。本文就以江門市人大構建民生實事“全鏈條閉環”監督模式的創新實踐為例，進行研究與探討。

江門市探索民生實事“全鏈條閉環”監督的創新實踐

為確保民生實事工作落到實處、不走過場，江門全市人大嚴格遵循市人大常委會《關于開展政府民生實事項目人大代表票決制工作的決定》對民生實事監督問效的制度設計，堅持三級聯動、探索創新，充分依托各級人大代表密切聯系群眾的優勢，緊扣年初、年中、年終三個時間節點，緊盯項目計劃、實施進度、項目完成等重要環節，并在翌年進行成果檢視，逐步建立起“年初問計劃、年中問進度、年終問結果、翌年回頭看”的“全鏈條閉環”監督模式，推動件件實事早落地、貼實際、順民心。

（一）從常規跟蹤到硬核督辦，剛柔并濟問年初計劃

民生實事項目監督既要實打實，又要硬碰硬。年初，民生實事項目票決產生后，江門市各級人大便將項目實施工作列入年度監督計劃，組織召開專題會議進行研究部署，制定監督方案，為“實事辦實”提供日常跟蹤指南。同時，瞄準關鍵問題，采取專題詢問、明察暗訪、代表約見市長等“硬核”舉措，力促“好事辦好”。

項目進入實施環節后，市、縣兩級人大均根據各專委、工委職能，將十件民生實事督辦任務分解到業務對口的專委或工委，并明確由常委會分管領導牽頭督辦，嚴格落實監督責任。領到任務的專委、工委充分發揮人大代表專業優勢，以代表專業小組為主體，組建民生實事監督小組，制定監督計劃，明確責任要求，“一對一”跟蹤監督。而鎮一級人大則大多根據代表專業和特長、代表所在選區等因素，分成若干監督小組，進行包干監督，力爭做到代表全參與、項目全覆蓋。在日常監督中，各監督小組主動與職能部門特別是牽頭單位進行對接和溝通，及時了解項目的實施方案，對項目實施計劃安排了然于胸。

精準脫貧既是江門2019年十大民生實事項目之一，更是江門“十三五”期間的頭等政治任務和第一民生工程。為助力打贏精準脫貧攻堅戰，江門市人大常委會將其列為重點監督項目，并在2019年5月份開展了專題詢問。專題詢問前，市人大常委會組織人大代表深入開展調研，做好詢問準備。從恩平牛江鎮“小康農場”等產業、就業長效扶貧項目，到石雪平、陳錫培等城鎮農村貧困戶家中，都能看見調研組的足跡。在充分調研的基礎上，江門市十五屆人大常委會第二十二次會議聽取市政府精準脫貧專項報告，并進行了專題詢問，市農業農村局、市扶貧辦一把手到場應詢。專題詢問結束后，市人大常委會將詢問內容形成審議意見反饋給市政府加以整改落實，推動了政府加大精準脫貧力度。據統計，截至2019年底，江門市全面推進扶貧線與低保線“兩線合一”工作已全部完成，全市建檔立卡貧困戶5 097戶16 659人實現脫貧目標，全面實現“兩不愁三保障一提升”目標。

（二）從精心備課到期中考試，把脈開方問半年進度

民生實事辦理質量如何，首先看進度。為督促政府倒排工期，搶抓項目進度，江門市各級人大在年中通過各種考試方式，對民生實事項目推進情況進行“期中考”。

為增強考試的針對性，“事前”的準備工作必不可少。上半年，江門市各級人大密集開展一系列民生實事項目監督活動。尤其在7月份全市開展“更好發揮人大代表作用”主題活動期間，各監督小組通過調研、視察、走訪以及約見部門負責人等形式，掌握民生實事項目進度。如，2019年，江門市人大常委會教科文衛工委負責牽頭督辦的“加快提升公共文化服務水平”項目，既是民生工程，又是市委重點工作。為在年中聽取審議項目推進情況報告時做到“心中有譜”，該工委在審議前兩個月組織人大代表深入基層對項目進行調研，就調研發現的問題深入分析研究，提出對策建議，并形成調研報告給政府參考。

自2019年開始，每年7月是江門市三級人大民生實事“期中考”的時間。期間，市、縣兩級人大都召開上半年政情通報會，鎮人大則召開年中人代會，聽取政府關于民生實事進展情況的報告，重點圍繞項目進度、資金使用、工程質量等方面提出存在的問題和意見建議，有力推動民生實事項目的實施。有些基層人大通過創新“代表問政”方式，對進度緩慢的項目重點開展跟蹤督查，如新會區古井鎮人大針對進度慢項目約談項目牽頭單位負責人，三江鎮人大對重點項目實施情況進行年中滿意度測評，等等。

（三）從事后跟進到全程參與，評估考核問年終結果

2019年，江門市三級人大代表票決出的民生實事項目共565個，其中市本級十大民生實事項目（37個子項目）實現雙率百分百，即完成率100%，代表滿意率100%；縣、鎮兩級的完成率亦高達95.9%，項目遍地開花。而如此龐大的民生工程順利完成的背后，是人大監督從事后跟進向全程參與的轉變，是涵蓋項目征集、票決、實施，再到評估、問效等全鏈條閉環監督的推動。

突出矛盾的協調和化解是民生實事項目順利推進的前提和基礎，這前期工作如果沒有做到位，那么后面就無法完美收官。為推動民生實事票決項目按時限、高質量完成，每年9月份，江門市各級人大上下聯動，同步開展“民生實事監督周”活動，各級人大代表通過議事活動、調研視察、明察暗訪等方式，對民生實事項目推進情況進行摸底，并協調聯系相關部門，重點突破關鍵節點和難點，切實解決“中梗阻”問題。如，江門市人大常委會主任會議成員分率監督小組，深入基層和市直部門，通過座談問政、現場調研、查閱臺賬、入戶走訪和問卷調查等形式，了解民生實事票決項目進展情況，聽取人民群眾意見。監督周活動結束后，各監督小組認真梳理出包括項目進度、資金落實等項目推進過程中存在的問題，有針對性地提出解決問題的意見建議，及時向市政府及有關單位反饋，督促有關責任單位增強責任意識，落實要素保障。同時，以市人大常委會黨組名義向市委專項報告民生實事監督周活動情況，爭取市委重視和支持，在去年開展“不忘初心、牢記使命”主題教育期間，市委書記牽頭開展專項督辦，深入推進民生實事項目落實見效。

在此基礎上，江門市各級人大進一步建立健全民生實事項目評估和績效考核機制，開展監督問效。如，2019年11月份，江門市人大常委會各監督小組堅持目標導向、效果導向，結合項目的實際情況，采取隨機檢查、發放績效評估表等方式，對市政府十件民生實事項目（37個子項目）落實情況開展績效評估，形成評估報告。其中，30個子項目評估為非常滿意，7個子項目評估為滿意。12月底，江門市人大常委會組成人員在聽取政府民生實事項目完成情況報告后，結合10個項目的監督評估報告和日常監督所掌握的情況，對項目實施績效開展滿意度測評。測評采用打分的方式進行，測評分五個檔次，即非常滿意（100-90分）、滿意（90以下-80分）、比較滿意（80分以下-70分）、基本滿意（70分以下-60分）、不滿意（60分以下），由常委會組成人員對十件民生實事項目的37個子項考核內容進行打分，然后對每一件民生實事項目所包含的子項平均得分累加再平均，算出每一件民生實事項目的最終測評得分，從而得到滿意度測評結果。測評結果不僅印發全體市人大代表，而且書面報告市委，這給政府形成了一定的壓力，推動政府部門進一步將民生實事辦好辦實。再如，臺山市人大常委會先通過向人大代表發出滿意度測評表的方式開展績效評估，再由常委會組成人員評出非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意四個檔次；16個鎮則均在2020年初人代會上專門聽取2019年民生實事項目完成情況報告，并組織全體與會代表進行滿意度測評。

（四）從過程監督到成果檢視，查漏補缺保項目長效

民生實事監督沒有“句號”。年終的滿意度測評只是對一個年度的民生實事項目實施過程的監督暫告一段落，并不意味著監督任務完全結束。人大需要持續保持關注，在確保民生實事項目“增量”順利實現的同時，也要重點保障“存量”形成長效機制，提升項目運作實效。

為確保民生實事項目建成一個、顯效一個，江門市人大常委會部署在全市三級人大同步開展民生實事項目“回頭看”活動。自2020年5月開始，市人大常委會各專委、工委結合當年民生實事項目的跟蹤督辦，對2019民生實事項目落地情況進行檢查。同時，市人大常委會領導分別帶檢查組到所聯系的市、區檢查去年民生實事落實情況。在2020年7月份開展“更好發揮人大代表作用”主題活動期間掀起民生實事“回頭看”活動高潮，各市（區）人大常委會將檢查2019年民生實事落實情況作為今年代表主題活動的一項規定動作。歷時兩個月的民生實事“回頭看”活動結束后，市、縣兩級人大常委會認真總結去年以來在民生實事項目監督方面所取得的經驗成效，梳理出未完成項目，剖析未完成的原因，提出對策建議，切實解決好項目實施過程中遇到的困難和問題，保證項目建設善始善終；對于已完成的項目，建議政府進一步優化項目后續管理，通過構建服務網絡、保障經費投入、健全各項制度等措施，加快完善項目后續運行、維護和管理方面的配套機制，明確職責，落實責任，常抓不懈，確保項目運行好、長受益。

江門市創新民生實事監督的工作成效

江門市人大通過構建全程監督鏈條，開展閉環跟蹤監督，切實增強了民生實事辦理實效。這不僅進一步凸顯了人民代表大會制度的重要功效，也大幅提升了人民群眾的獲得感、幸福感。

（一）閉環監督使民生實事更走心。從民生實事立項到項目實施，江門市各級人大代表全程參與監督，形成監督閉環，實現了政府決策與民眾需求的精準對接、高度融合，真正把群眾的所需、所盼、所憂、所慮的事辦好，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。例如，蓬江區人大代表潘玉梅在代表聯絡站接訪群眾時，很多群眾反映長者飯堂問題。經過深入調研，聽取意見，潘玉梅代表向政府提出關于加強長者飯堂建設的建議，該建議最終納入了蓬江區2019年十大民生實事候選項目。項目經代表票決產生后，潘玉梅代表全程參與該項目跟蹤督辦，與政府部門攜手共同推進項目實施，當年共建成了14個長者飯堂。如今，隨著項目運行發展，有些長者飯堂已經不僅僅是一個老年人用餐的場所，更是集膳食、家政、護理、文體康樂于一體的長者服務中心，真正實現了老有所養、老有所樂。

（二）硬核監督使人大制度功效更凸顯。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在推進國家治理體系和治理能力現代化中具有的重要功效。江門市各級人大對民生實事開展“硬核”監督，就是將人民代表大會制度同國家治理現代化理論與實踐緊密聯系起來、凸顯人民代表大會制度重要功效的有效探索。如，新會區實行“每月一小報，每季一通報、半年一小結、年底考核評比”，對民生實事工作落實不力的單位和鎮（街）進行通報，并將結果納入年度績效考核。2019年，睦洲鎮升級改建東向農村衛生站項目，相關部門原本沒將其納入工作安排，到當年9月份還未啟動。然而，在這種倒逼機制、考核機制的壓力之下，睦洲鎮政府想方設法，最終如期保質完成了該項目。

（三）全員監督使代表履職更有為。過去，人大代表尤其基層人大代表的履職主要是在人代會期間，給群眾留下平時“撂荒”的印象。現在，民生實事監督為代表在閉會期間有效履職搭建了平臺，江門市各級人大代表圍繞票決項目征議題、搞調研、抓監督，積極主動地當起了“調研員”“監督員”“宣傳員”，履職熱情激發起來了。尤其是人大代表從過去“冷眼旁觀”到如今“全員參與”，形成了強大的監督合力，使得全市民生實事工作碩果累累。這不僅讓人大代表擁有了強烈的履職成就感，也進一步增強了代表履職的責任感和使命感，促使代表經常主動參與監督實事項目的推進過程，人大代表作用得到更加充分的發揮。

（四）民主監督使基層治理更有活力。民生實事監督就是以人民民主的方式實現善治，是以“看得見、摸得著、可參與”的方式詮釋最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主真諦。江門市各級人大通過創新民主議事方式，廣泛吸引群眾熱情參與，充分發揮人民群眾監督作用，有力推動民生實事提質增效。如，蓬江區的“民生無小事，代表來議事”主題實踐活動，臺山市臺城街道的“共商會議事”活動，新會區雙水鎮的“民事民商議，代表齊參與”活動，江海區外海街道的“大榕樹下議事會”活動，開平市的人大代表約見市長、鎮長活動等，這些活動使人民當家做主的政治愿景和社會主義法治的基本精神在基層治理實踐中得到最真實、最生動的體現。如今，像這樣的民主議事活動已在江門市各級人大全面開花，并正在向基層社會治理領域拓展，成為江門市基層治理實現共建共治共享的活力之源。

進一步優化民生實事監督的路徑思考

民生實事監督中仍存在一些困難和問題，如部分項目選立不科學，進展緩慢甚至取消，成效不明顯；人大監督剛性不足、柔性有余；部分項目管理難、運行難等，需要引起重視和思考，并采取有效措施加以改進。

臺山碉樓（資料圖片）

（一）開展靠前監督，確保項目可實施、合民意。一是廣納民意，明確選立標準。江門市人大常委會《關于開展政府民生實事項目人大代表票決制工作的決定》中明確規定，納入代表票決制工作的民生實事項目，主要是以本級政府財政性資金投入為主，在本行政區域內實施的具有普惠性、公益性、急迫性和社會效益較為突出的重大民生類公共事業項目，原則上當年應辦結。然而，在實際操作中，一些以社會投資為主的項目、帶有盈利性質的項目、跨年度的項目，或一些重大建設工程項目被納進來，以致項目建成后老百姓感受不到實惠，或者項目當年沒有完成。如，2019年民生實事項目中，鶴山市鶴城文化園一期工程，實質上是一個由社會投資建設的、具有盈利性的文旅項目，與人民群眾的需求不是很貼合，沒有給老百姓帶來實惠；新會區大鰲鎮一河泵站排河清淤加固工程項目，需要安排在涸水期封閉施工，屬于跨年度工程，當年未能完成。因此，人大監督不能僅從項目實施開始，而是要在項目征集初選階段就要提前介入，以代表聯絡站為平臺，充分發揮人大代表密切聯系群眾的優勢，廣泛征集群眾意見建議。同時，嚴格按照“四個不列入”，即“重大發展項目不列入，上級政府公共財政資金投入為主或以社會資本投入為主的項目不列入，不具普惠性、公益性的項目不列入，建設周期跨年度的一般不列入”，提出候選項目意見建議，并在票決前組織人大代表對候選項目進行全面深入了解，確保人民群眾最關切、最迫切的需求能夠納入這個“籠子里”。二是加強溝通，做好前期論證。有些項目由于論證不夠充分，對上級政策把握不準，以致實施起來難度大進展慢，甚至無法實施。如，蓬江區杜阮鎮新建中心片區垃圾壓縮中轉站項目，由于項目選址在中江高速公路兩側的建筑控制區范圍，導致項目未能實施；臺山市汶村鎮文化廣場建設項目，因鎮總規收編調整、廣場原規劃設計方案要推翻重來，以致項目暫緩實施。因此，人大要加強與政府的溝通，共同參與項目前期可行性論證，充分考慮規劃、征地拆遷、招投標等因素影響，確保民生實事項目的可操作性。三是量力而行，立項與預算同步。有些項目投資過大，預算不足，超過財政負擔能力，進而影響了施工的進度。如，恩平市大田、橫陂、那吉等鎮農村公廁建設，鎮級配套資金缺口達600多萬，影響了工程推進；君堂鎮重新搗制君堂圩建設路及綠化項目，因鎮財政困難，推遲至2020年組織實施。因此，人大要把立項監督與財政預算監督結合起來，在年初開展財政預算審查監督時，要重點關注民生實事候選項目預算情況，確保立項與預算同步，避免項目因資金難到位而成為“爛尾”工程。

（二）完善監督機制，確保項目可監督、出實效。一是細化監督標準，探索第三方評估方式。由于民生實事項目內容細化和量化程度不足，沒有明確的驗收標準，人大監督往往無從著手，存在盲從性和被動性。民生實事項目多，任務重，甚至有些項目專業性很強，而人大監督的專業力量相對較弱，且沒有具體參與項目實施，人大監督只能停留在表面，很難有針對性地進行實質監督，尤其對項目實施績效難以進行科學準確的評估。因此，人大要建立一套系統的、可操作的監督評估機制，從民生實事目標進度、資金到位、政策落實、實施效果等方面進行量化監督。同時，委托第三方專業機構對項目實施情況進行滿意度問卷調查和績效評估。二是建立定期反饋機制，探索問責約束措施。在開展民生實事項目監督過程中，人大代表提出了許多問題和意見建議，人大匯總后反饋給政府進行整改落實，但工作往往止步于此，政府整改落實情況如何，代表不得而知。此外，人大雖然在年終組織人大代表對政府民生實事項目落實情況進行了滿意度測評，但對于測評結果不理想的項目，沒有后續的問責，難以給政府造成壓力。因此，人大要督促政府定期向人大代表通報民生實事項目進展情況，尤其是及時反饋代表提出問題和意見建議整改落實情況，增強自覺接受人大監督意識。要建立考核約束機制，對年終測評結果不夠理想的項目要進行通報批評，并組織人大代表對項目責任單位及負責領導進行詢問或質詢，推動政府改進工作。三是嚴格法定程序，維護人大權威。民生實事項目一經人大代表票決產生，就有了法律效力，政府必須嚴格執行，不得隨意更改。然而，事實上有不少項目遇到資金、土地、規劃等問題時，未經法定程序，就將項目延期實施，或縮小項目規模，甚至取消。因此，要嚴格執行討論決定重大事項的法定程序，如因不可抗力等因素，需要對現有項目予以中止、調整的，要及時通過議案的形式向人大提出動議，由人大審議決定，避免隨意變更，切實維護人大的權威。

（三）延伸監督觸角，確保項目可持續、真落實。一是持續跟蹤監督，避免“重建輕管”現象。部分項目存在重建輕管現象，在投入使用后管理與服務跟不上。如，大力推進“廁所革命”項目，是2019年江門市、縣、鎮三級聯動推進的民生實事項目，項目建設順利、成效明顯。然而，公廁建成投入使用后出現設施損壞現象，部分公廁晚上10點后關閉，造成部分群眾如廁不方便等問題。因此，人大要保持項目跟蹤監督的延續性，督促政府健全長效管理機制，進一步優化項目后續管理，確保辦成一件，鞏固一件。二是延伸監督觸角，解決項目“運行難”問題。部分項目落成后，由于項目運行涉及多個方面、多個部門，協調難度大，后續推進過程中仍存在不少困難。如，鶴山市“2019年12月底前各鎮至少建成1間公辦幼兒園”項目的完成，雖然初步解決了幼兒園硬件設施問題，但接下來的辦園經費不足、食堂手續不齊備、公辦教師編制欠缺等問題，導致項目難以有效運行。因此，人大要將監督進一步向細枝末節延伸，督促政府部門加強協同配合，共同推進解決項目運行難題。三是開展二次測評，確保項目善始善終。對于一些當年未完成項目，如果人大不盯緊，就可能出現半途而廢現象，導致政府公信力喪失，甚至打擊代表履職積極性。因此，對于當年未完成項目，人大要督促政府提出繼續實施的計劃安排，加強日常督查，年終再聽取項目完成情況報告，并進行二次滿意度測評，保證項目建設善始善終。■