海事行政處罰自由裁量權濫用的防范

陳君彥

【摘 要】 為合理運用海事行政處罰自由裁量權，分析海事行政處罰中濫用自由裁量權的表現形式，指出造成濫用的原因有裁量基準落實不足、執法人員水平及素質參差不齊和監督機制不健全等。在此基礎上提出海事行政處罰自由裁量權濫用的防范對策：制定裁量基準并嚴格執行;健全海事行政處罰程序控制制度;提高海事執法人員的素質及水平;完善海事行政執法監督體系。

【關鍵詞】 海事行政處罰;自由裁量權;控制;裁量基準

行政自由裁量權是法律法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權力。[1]由于我國幅員遼闊，各地情況有所不同，加之立法者無法預見并規定將來的一切行為，在現實生活中，為防止行政機關面對復雜的問題無計可施，法律法規賦予行政機關在一定的原則和范圍內行使裁量權以提高行政效率。但自由裁量權也是一把雙刃劍，很容易產生自由裁量權行使不規范甚至被濫用的情況。這種情況在行政機關實施的行政處罰行為中最為常見，海事行政處罰也不例外。

1 海事行政處罰自由裁量權濫用的表現形式

1.1 行政處罰缺乏統一性

在海事行政處罰中經常出現對于不同對象的同一種違法行為處以不同處罰結果的現象，或者對于同一種違法行為，因發生在不同時間就處以不同處罰結果的現象。這些現象都會導致處罰結果缺乏統一性和確定性。這樣一來，不僅可能使個案中的處罰結果與違法行為的過錯程度不相適應，而且也將使得行政處罰因確定性和可預期性不足而喪失或者弱化其警示作用和預防再犯作用。

1.2 行政處罰因人而異，缺乏平等性

行使自由裁量權必須具備正當行為的目的和動機，符合社會客觀規律，不得考慮不相關因素，也不能忽視相關因素。海事執法人員若在實施行政處罰時摻雜不正當的主觀因素，在個人心緒等因素的影響下作出處罰決定，或者人情處罰，不僅對處罰對象不公平，也會對社會造成不良影響。

1.3 隨意選擇海事行政處罰方式

目前，海事相關法律法規規定的行政處罰方式主要有警告、罰款、扣留船員適任證書、吊銷船員適任證書等。對某一主體的一項海上行政違法行為，既可給予一種處罰方式，也可以并處其他處罰方式。《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第36條規定：違反《海上航行警告和航行通告管理規定》，造成海上交通事故的，依照《海上航行警告和航行通告管理規定》第20條，對船舶、設施所有人或者經營人處以元以上1萬元以下罰款;對船長或者設施主要負責人處以元以上1萬元以下罰款，并對其他直接責任人員處以元以上1萬元以下罰款;情節嚴重的，給予扣留船員適任證書6個月至24個月直至吊銷船員適任證書的處罰。有些海事執法人員在行政處罰中往往不考慮違法行為的情節和危害后果，隨意選擇處罰方式，或者本應兩種以上處罰并處的卻僅處以一種處罰，或對僅須處以一種處罰的違法行為卻增加了其他處罰，違反了行政處罰的過罰相當原則。

1.4 處理程序不合理

海事行政執法人員處理海事行政處罰時應當做到公開透明，尊重行政相對人的知情權，聽取行政相對人的陳述和申辯，告知行政相對人處理的結果及理由，保障相對人的程序性權利。對此，《中華人民共和國海事行政處罰裁量權管理辦法》第18條規定：海事管理機構在行使海事行政處罰裁量權時，應當充分聽取海事違法行為當事人的陳述、申辯和聽證意見，對海事違法行為當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;海事違法行為當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當予以采納。但現實中部分海事執法人員在進行海事行政處罰時，故意省掉或者忽略了必要的步驟和程序，使得行政相對人未能充分行使有關程序性權利。即使處罰結果仍可能是正確合理的，這種執法行為也依然構成自由裁量權的濫用，屬于不當甚至違法的行政處罰行為。

2 海事行政處罰自由裁量權濫用的原因

2.1 裁量基準落實不足

交通運輸部海事局于2017年12月發布了《海事違法行為行政處罰裁量基準》，各地又根據本地區的特殊情況對裁量基準進行了細化。將法律規定的裁量幅度分割為若干裁量格次，可以增強法律規定的可操作性，并減少執法人員在實施海事行政處罰行為過程中的隨意性。但在實施過程中仍有少數執法人員并沒有嚴格按照裁量基準執行海事行政處罰，存在裁量基準制度未能得到嚴格落實和執行的現象。

2.2 執法人員水平及素質參差不齊

執法人員的素質直接影響海事行政執法裁量權的運用。近年來，隨著海事系統執法人員隊伍建設的加強，海事執法人員的素質普遍有所提高，但仍然參差不齊，影響了海事行政處罰自由裁量權的規范行使。有的執法人員對法律知識的學習不夠深入、理解不夠到位、把握不夠準確，工作中極易導致裁量不公。

2.3 監督機制不健全

海事機關內部的監督對海事行政執法人員所作的行政處罰行為的合法性和合理性能夠起到一定的糾錯作用，但從實踐案例來看，這種作用較為有限;海事執法人員以及上級領導對于行政處罰決定的監督往往多流于形式，偏重審查文書的格式是否規范、文字的表述是否嚴謹以及適用的法律是否準確等，而很少推敲處罰決定與違法行為的情節是否相適應。在社會監督領域，作為權力監督主要群體的行政相對人，他們往往又不敢或者不愿行使監督權。司法監督主要審查具體行政行為的合法性，對于裁量權是否合理較少審查，且司法監督屬于一種事后監督，難以起到對行政執法裁量權行使事前監督和事中監督的作用。

3 減少海事行政處罰自由裁量權濫用的建議

3.1 制定裁量基準并嚴格執行

要處理好海事法律法規的靈活性與執法的可操作性，應在法律、法規、規章的框架下，充分聽取執法人員和行政相對人的意見，制定裁量基準。王春業[2]指出：“基準制度是對行政自由裁量權的一種規制，是人們認識水平不斷提高和社會法治化趨勢的必然結果，是預防自由裁量權濫用等種種弊端的一種較好制約方式。”各地在制定裁量基準時要廣泛調研并結合實際，根據當地經濟發展水平、人文社會環境，廣泛聽取執法人員和行政相對人的意見，使裁量基準符合執法實際，提升執法行為的效率和可操作性。對于發布的裁量基準，海事部門執法人員應當嚴格執行。建立行政處罰公示、備案制度及行政責任追究制度，將裁量基準的落實情況納入對執法人員的考核和責任追究中。在個案中當執法人員擬作出的處罰決定的結果與裁量基準不一致時，應當提交審核并且說明理由，先由海事管理機構法制部門預審，再由海事管理機構負責人審批，經同意后方可作出處罰決定。這樣可以防止執法人員隨意超越裁量基準實施處罰。

3.2 健全海事行政處罰程序控制制度

為減少海事行政處罰自由裁量權濫用，相關部門應遵循正當程序原則，建立健全海事行政處罰程序控制制度，具體有：（1）信息公開制度，指行政機關應依法向社會公開的凡涉及相對人權利、義務的行政信息，除法律法規規定應予保密的范圍外，遏制自由裁量權的濫用;（2）告知并說明理由制度，指行政機關作出影響行政相對人權益的決定時，必須告知行政相對人處理決定的內容并說明事實及法律依據，避免行政主體恣意行使，損害行政相對人的合法權益;（3）回避制度，海事行政執法人員在執法時，與執法行為有利害關系的人員不能參與該行為的處理，保障行政處罰的公正性和增強行政處罰的合理性;（4）聽證制度，控辯雙方相互質證，可以縮小行政相對人與行政機關地位不平等的差距，有利于了解案件真實情況;（5）集體討論制度，對于行政處罰中的重大和疑難案件，執法人員應與領導班子集體討論表決。

3.3 提高海事執法人員的素質及水平

提高海事執法人員的思想道德素質，通過黨性教育提高執法人員的思想道德素質，積極踐行公正執法、執法為民的理念，杜絕執法人員在執法時考慮不相關因素，以及執法受個人偏好影響及人情執法等;提高海事執法人員的工作水平，要求海事執法人員定期學習海事相關法律法規、掌握業務工作所涉及的技術規范，提高執法水平，并且了解行政執法自由裁量權的原則，使得執法人員正確行使海事行政處罰自由裁量權。

3.4 完善海事行政執法監督體系

應當以現代法治理念為基礎，建立并完善一套行之有效的海事行政執法監督體系，具體有：

（1）應當建立并完善海事管理機構內部監督機制，對現場執法行為進行錄音、錄像全程監控，組織專門人員定期抽查;海事機構可以引入先前優秀案例作為參照，避免同案不同判，保證事實相同處罰結果一致;同時建立行政執法問責機制，由行政監察機構對行政執法不當行為進行備案，并對同種不當行為的多次出現給予相應處罰，形成責任分明的約束機制。[3]

（2）應充分發揮社會監督的作用，鼓勵群眾積極監督，對監督有功的群眾實行保密并給予獎勵。

（3）發揮網絡和媒體等輿論監督的作用，對于媒體報道的問題積極回應，在群眾與行政主體間搭建真實的交流溝通平臺，起到對海事行政執法行為強而有力的輔助監督。

（4）加強司法監督，司法監督是行政處罰自由裁量權規制的最后一道防線，擴大行政訴訟的受案范圍，將自由裁量權的行使納入司法審查的范圍，對權力行使的過程和結果進行全面監督。

參考文獻：

[1] 姜明安. 論行政自由裁量權及其法律控制[J]. 法學研究，1993（1）：44-50.

[2] 王春業. 論基準制度及其法制化――以行政處罰為例[J].河北法學，2009（6）：100-104.

[3] 劉濤. 規范海事行政執法自由裁量權的路徑分析[J]. 交通企業管理，2014（9）：：21-23.