高質量協商如何達成：在要素-程序-規則中發展協商系統
——兼對5個農村社區協商實驗的評量

張大維

(華中師范大學 中國農村研究院、政治科學高等研究院，湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

“十四五”時期我國進入了新發展階段，這就需要有新發展理念。黨的十九屆五中全會的一個重要判斷是，我國已轉向“高質量發展階段，制度優勢顯著，治理效能提升”，但“社會治理還有弱項”。在這種背景下，全會提出要“完善社會治理體系”，特別是“基層治理水平明顯提高”，尤其強調要“完善基層民主協商制度”，將其與“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”和“實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動”并列表述①，使得基層民主協商成為三大主體良性互動和建設社會治理共同體的有效銜接工具。落實到基層社區，則體現為如何增強社區治理的效能和實效；就民主協商手段而言，則是如何提升社區協商治理水平，即厘清什么是好的協商或高質量協商，其條件和標準如何，怎樣評量和發展協商的問題。

這個話題之所以重要，還因為即將在全國開展的大規模社區議事協商實驗與之直接相關。2020年10月，民政部辦公廳印發了《關于開展村級議事協商創新實驗的通知》，指出“為引導各地進一步豐富村民議事協商形式，增強村級議事協商的可操作性和規范性……計劃于2021年和2022年分兩批指導1000個左右的行政村試點開展村級議事協商創新實驗，為各地推進村級議事協商制度化、規范化和程序化提供可復制可推廣的經驗”②。基于此，結合相關理論對我國已有社區協商實踐樣板進行總結，歸納出高質量或好的社區協商具備的條件和標準，能夠為全國范圍的議事協商實驗提供借鑒，從而發展協商以提高社區治理效能。

然而，要辨識什么是好的或高質量協商以發展協商，首先要厘清好的或高質量協商的標準，以及如何應用這些標準以評量我國農村社區協商處于怎樣的水平，從而為我國下一步發展協商系統提供建議。本文將結合國際已有研究，并在對5個首批全國農村社區治理實驗區的社區協商案例調查分析基礎上來回答以上問題。

二、協商標準與質量評估文獻綜述

已有關于民主協商的好壞標準和質量評估的研究不多，國內關于此領域的研究則更少，國際上的相關研究主要集中在以下六個方面。第一，闡釋民主協商的好處和條件。約·埃爾斯特(Jon Elster)曾在《協商民主》一書中對收錄的多篇關于協商民主好處和條件分析的論文進行總結，將其歸納為九個方面③。第二，測量協商質量的指數方法。大衛·埃斯特倫德(David Estlund)和海倫·蘭德摩爾(Hélène Landemore)等人在已有研究基礎上總結了兩種方法：一種方法是測量協商的結果實質，如詹姆斯·菲什金(James Fishkin)提出的協商民意測驗④；另一種方法是測量協商的程序屬性⑤，如馬克·R·斯坦伯格(Marco R. Steenbergen)和安德烈·巴赫泰格(André B?chtiger)等人提出的話語質量指數(DQI)⑥，西蒙·尼邁耶(Simon Niemeyer)和約翰·S.德雷澤克(John S. Dryzek)等人提出的主體間一致性指數⑦，多米尼克·懷斯(Dominik Wyss)、西蒙·貝斯特(Simon Beste)和巴赫泰格提出的認知復雜性指數⑧，亨里克·弗里伯格-費爾羅斯(Henrik Friberg-Fernros)和約翰·卡爾森·沙弗(Johan Karlsson Schaffer)提出的結論支持性指數⑨。近來，馬克·貝維爾(Mark Bevir)和昆蘭·鮑曼(Quinlan Bowman)又提出了測量協商質量的三種定性評估方法，包括言語分析、民族志和個案比較研究等⑩。第三，區分協商的直接間接標準。詹妮弗·斯特默-加利(Jennifer Stromer-Galley)介紹了一種內容分析法來設計協商標準，針對協商中的言語行為開發了一個編碼方案，用于測量面對面和在線群體中政治協商的質量。之后，其又與勞拉·布萊克(Laura W. Black)、斯蒂芬妮·伯克哈特(Stephanie Burkhalter)、約翰·加斯蒂爾(John Gastil)共同提出了協商民主研究需要“從理論向測量轉向”，總結了分析和測量群體協商的方法，分為直接測量和間接測量兩種，直接測量包括微觀分析方法、宏觀分析方法、討論分析模型、參與者評估模型、案例研究整合模型五種；間接測量則是通過選擇協商過程的前因和后果等指標來間接測量協商質量。第四，建構協商系統的間接指標。保羅·夸克(Paul Quirk)、威廉·本迪克斯(William Bendix)和巴赫泰格認為“測量協商是一種挑戰”，指出直觀的測量方法是根據參與者所能獲得的信息，規范地評估所討論的內容和最終的決定，這種測量協商能力或認知表現是不容易的。為了克服這種局限性，一些學者創造了間接測量方法，例如，卡羅琳娜·M.米勒維奇(Karolina M. Milewicz)和羅伯特·E. 古丁(Robert E. Goodin)采用了各種量化代理、相關認知績效等指標，包括協商資源(如工作人員、場所環境)、辯論時間長度、參與協商人數、意見修改數量、聽證會的次數、信息傳播程度等可觀察到的協商活動。第五，評判好的協商的條件標準。簡·曼斯布里奇(Jane Mansbridge)從最低限度要求界定協商的意義上闡述了協商系統的功能和不斷演化的好的協商標準，梳理出好的協商包括11個標準，后又與巴赫泰格、德雷澤克、馬克·E.沃倫(Mark E.Warren)一起將好的協商系統標準濃縮為9個指標。第六，厘清協商系統的要素條件。佟德志等從協商系統的構成要素視角介紹了微觀協商、宏觀協商，以及各自所具有的規模、形式、規范、場所、層次等要素條件；從分析框架視角介紹了德雷澤克的協商系統六要素框架和約翰·帕金森(John Parkinson)協商系統六要素框架。筆者曾對國際上較具影響的協商民主研究成果，從八個維度總結了構成一個高質量的協商系統具備的要素和條件。

總體來看，這些研究主要還是規范性分析，或是在其他協商主題研究下零散的先驗性總結和理性化建構，并沒有將高質量的協商標準及其評量作為一個主題展開系統梳理和實證研究。研究中不僅少有國際上實踐案例的剖析，也少有關注中國的實踐，更沒有從作為協商民主理論最新標識的協商系統理論視角來建構好的協商標準體系，以及探索中國社區協商議事的樣板經驗和發展協商的方案。

三、高質量協商的標準演進與共識

協商有好壞和高低之分，好的協商即高質量協商也有通約標準。協商民主無論在什么時代都有標準，即便是在早期，作為第一個賦予協商民主現代闡釋的哲學家盧梭就表達了協商辯論所需要的公正、平等和自由但必須維護社會穩定的最低標準。20世紀，尤爾根·哈貝馬斯(Jürgen Habermas)等理論家雖然關于協商民主的觀點存在差異，但共同之處在于，參與投票的人在投票前必須根據證據進行協商，而辯論應該以爭論各方的證據為依據并加以平衡，還應該是文明和重復的，以便讓所有人都聽到。其后又將其概括為好協商的五個標準，即正當合理性、共同良好取向、尊重、建設性政治、平等參與，朱爾格·施泰納(Jurg Steiner)等人還將其整合成了一個話語質量指數以衡量立法協商的質量。由于這些標準是基于包容、相互尊重的對話溝通方式，且具有交換理由并達成共識的本源特點，巴赫泰格等人則將其稱為“一類”協商標準。1996年，阿米·古特曼(Amy Gutmann)和丹尼斯·湯普森(Dennis Thompson)則闡明了立法機構和其他公共論壇的三項基本協商原則：互惠、公開和問責，并在后來的《民主與分歧》一書中強調了這三大標準。

良好協商的標準在過去二十余年中已經發生演變。在許多方面，其已遠離了20世紀后期哈貝馬斯、古特曼、湯普森等提出的“一類”標準。尤其是1999年曼斯布里奇提出協商系統理論后，實質是擴展了實踐推理的概念，將公民彼此平等對待，這樣更容易形成高質量的協商實效。2000年，塔利·門德爾伯格(Tali Mendelberg)和約翰·奧萊斯克(John Oleske)在綜合各種協商政治和參與民主理論家的觀點后提煉出繪制和識別協商質量的系統標準：第一，“會議是公開的”和“公民是集體反映和決定而不是個人”的宣傳圖；第二，“公民有平等的參與機會”的通達圖；第三，“決定取決于爭論，而不是強制權力”的去權圖；第四，“公民完全知情”的理性圖；第五，“考慮所有替代辦法”的互惠圖；第六，“協商是一個持續的過程，參與者支持負責”的問責圖；第七，“爭論是基于一般原則和對共同利益的呼吁，而不是專門為了自身利益”的共識圖。曼斯布里奇在綜合了以上廣泛的協商政治理論，并吸納了喬舒亞·科恩(Joshua Cohen)在《協商與民主合法性》中關于好的協商特質的描述，提出了好的協商的七個共同標準：(1)平等的機會，代表不同意見的人士出席；(2)公開性，參與者提供公開的可接受的理由；(3)互惠性，開放的思想和彼此受益；(4)合理性，深思熟慮的辯論但不一定是冷靜的討論；(5)擺脫權力的自由，防止社會不平等影響協商內容；(6)問責制，參與者對選民或被代表者負責；(7)關注共識或共同點，專注于團結和共同利益的目標。協商民主理論在系統轉向后，這些標準又逐步集中為曼斯布里奇等人稱之為“經典”協商標準的四個方面：第一，將協商作為一種交流方式；第二，將協商視為體制上的分配；第三，強調協商分配中的信任和權威問題；第四，將協商框架從個人效應轉變為集體效應。古丁也曾指出:“關于什么是‘好’協商的標準，似乎存在著令人印象深刻的廣泛學術共識”，他將這些共識性標準總結為公開參與、主張的正當性和有效性要求，對共同利益的考慮、尊重，旨在達成理性激勵的共識和真實性等。另外，約翰·加斯蒂爾(John Gastil)則從一種理想的協商對話具備的內涵和特征出發，按照分析過程和社交過程將協商系統概括為九個特征，認為只有用這種一致標準進行數據搜集，并對其進行系統分析才能推導出高質量協商的解決方案。

近十年來，國際學界對好的協商的質量標準研究趨向明晰。例如，詹姆斯·菲什金(James Fishkin)于2009年首次提出，又于2018年完善了衡量協商系統質量的標準，筆者曾將其概括為信息、實質性平衡、多樣性、自覺性、公平考量等五要素，以及分別呈現的接觸程度、回應程度、代表程度、權衡程度、考慮程度等可以辨識其類型和質量。德雷澤克指出，一個好的協商系統需要6個要素標準。概括起來，涉及公共空間及其開放性、授權空間及其靈活性、傳播及其連接性、問責制及其回應性、元協商及其組織性、決斷力及其自主性。帕金森于2010年提出，又于2019年與巴赫泰格在新著《繪制與測量協商：趨向一種新的協商質量》中進一步探討了協商系統的質量問題，主要從協商主體、協商場所、協商實體、傳播過程、轉化過程、執行過程六個要素和特征去考察。筆者曾從八個視角概括了好的協商系統具備的評量標準：除了菲什金的五要素框架、德雷澤克的六要素模型、巴赫泰格和帕金森的六要素條件外，還包括五種，分別為：曼斯布里奇等人的專家、壓力和抗議、政治媒介三要素；帕金森的分工、大規模、制度程序三要素；邁克爾·內布洛(Michael Neblo)和艾弗里·懷特(Avery White)的感知性、可譯性、接受性、靈活性四要素；埃德溫娜·巴沃薩(Edwina Barvosa)的多樣性、內在性、整體性三要素；妮可·庫拉托(Nicole Curato)的監督、政黨、媒體三要素。在此基礎上，筆者還較為直接地探討了社區協商系統的條件和質量辨識問題。另外，威廉·史密斯(William Smith)從協商系統的邊界視角提出的協商系統還具有反思性、尊重性、對話性等也較具影響。2020年《美國政治科學評論》發表的《民主協商的一個正式理論》指出，協商民主通過提供三種不同的正式理論來填補民主理論的空白：著眼當前的討論、建設性對話和辯論，這實際也指出了好的協商標準。2020年，克里斯蒂娜·拉豐特(Cristina Lafont)在最新引起學界關注的《沒有捷徑的民主：協商民主的參與性概念》中認為，參與式民主倡導者主要關切公民投入協商的質量，而不僅僅是數量。參與性民主協商概念必須具備：一是確定公民參與形成政治進程的所有相關方式，二是闡明改進民主體制和實踐的建議，三是為所有公民提供平等和有效的參與形成政治決策的機會。而2020年加斯提爾在新著《希望民主：公民如何將理性帶回政治》一書中，梳理了近代世界各國協商實踐的時間表，提出“政治生活的協商轉型”趨向，認為協商民主不僅需要傳統的公正、理性、公共空間三要素，還需要考察正式與非正式制度下的協商類型，其需要更寬容的評量標準。其實，包容性作為好的協商的主要標識常常被忽視，近來在建設高質量的協商治理背景下才重新將其找了回來。

由此看來，好的協商標準是不斷演進的。曼斯布里奇在2015年的總結是標志性的，她將其概括為11個標準，其中，只有尊重和不受權力干擾2個標準保留未變，其他的經典標準已經被完善或修訂，依次是對理性、共識、趨善、平等、包容、問責、透明、真誠等8個經典標準的拓展和具體化。另外，增加了認知價值實質性平衡的新標準。西蒙·錢伯斯(Simone Chambers)認為，“第一代或一類協商民主”理論都相當概括地把協商與高質量的辯論或理性化的批判結合起來，注重共同利益、相互尊重和協商一致。發展中的爭論使得協商民主學者引入了不同類型的協商實驗，并開始形成了“第二代或二類協商民主”理念。例如，“理性”回應增加了“適當考慮背景”的標準；還如，“平等”交流需要敘述、修辭等更情感化的表達和多樣性風格。2018年，曼斯布里奇等四位領軍人物將好的協商進一步歸納為尊重、去權、平等、理性、共識、趨善、公開、問責、真誠相拓展的9個指標(見表1)。這些指標暫未受到較大挑戰，總體成了共識性標準。

在好的協商標準的演變過程中，也呈現了一些特點：第一，相互尊重和擺脫權力影響兩個標準沒有受到質疑和改變，直接保留了下來。第二，指標的位序略有改變，例如，平等比理性上升了一位以顯得更為重要。第三，指標的闡釋更加多樣性和豐富化，不局限于字面意涵。第四，指標的表述更加具體性和彈性化，增加了靈活度。總體來看，第二代吸納了第一代高度凝練的核心標準，更多地體現了包容性、多元化和深思熟慮，在拓展的基礎上使多元化的標準逐步走向穩定性和趨同化，并趨向達成共識。

四、農村社區協商實驗樣板案例

這些共識性規則標準是否能運用于中國實踐，是否能完整評量我國的社區協商實際，還得從樣板案例中考察。2017年12月，民政部確認48個首批全國農村社區治理實驗區，實驗時間從2018年初至2021年初，為期3年。2019年底到2020年初，民政部組織專家對實驗區進行中期評估，其中唯一列出需要單獨考察的項目就是，在每個實驗區都要考察觀摩一個社區協商議事現場，并進行詳細的記錄分析。本文所使用的5個案例，則是筆者對其進行的深入調查。5個不同類型的協商案例分別來自安徽和河南的5個實驗區，雖然實驗主題不一樣，但共同的是在達成主題時，都需要探索形成較為成熟的協商議事經驗或模式，也就是能成為被學習的“樣板”。為了便于對5個協商樣板進行比較，以下將按照民政部評估方案要求考察的一般流程“提出議題-確定議題-組織協商-結果運用-協商監督和參與情況”，以及重點事項“協商內容、協商主體、協商形式、協商程序、協商成果”等來呈現案例，即按照協商議事的一般過程、話語出場的先后順序和協商過程的要點節點來呈現案例。

案例1：天長市向陽社區(集鎮中心社區)溝渠硬化協商。就高標準農田改造中涉及3個居民組的溝渠硬化問題，高莊、浮山、祝莊居民組長聯合本組居民向社區黨總支口頭提出議題，根據是否事關多人利益由黨總支書記與支委商量決定議題。由社區書記主持在高莊居民家中開展協商，各類代表20人參加，經過充分協商達成一致記錄待辦。

主要過程和議事要點：主持人宣布協商議事開始，并講明相關規則，隨后展開協商。浮山組組長：溝渠硬化，關鍵問題是資金，希望政府能夠解決資金問題。高莊組會計：高標準農田改造是執行中央政策，關鍵是村民貧富有差距，硬化溝渠時籌錢困難。高莊組組長：農田改造是好事，但改造后小田變大田，下雨難清溝，所以溝渠需硬化。主持人：充分討論后，大家舉手表決。在場參與協商的居民一致同意硬化溝渠，但不愿意出錢。此時，鄉鎮干部和專業人員發言解釋。鎮農業辦干部：我們尊重村民的意愿，傳統的資金支持模式是組-村-鎮三級共同出資，我們會爭取上級的資金支持，但需層層打報告。鎮水利站干部：我們要向鎮分管領導匯報，資金需上報申請，但不能保證一定到位。社區法律顧問：高標準農田改造涉及1萬畝地，投資1500萬，但硬化溝渠的費用不在1500萬之內，在資金變更中，要符合村民自治和上報政府程序。主持人：我們盡量不增加群眾負擔，三級合力籌措資金。但如果國家無法補貼，我們可按家庭經濟條件向農戶籌資，每個農戶出資金額可以不等。村民繼續討論：田畝數量不一，出錢意愿不一，貧富程度不一……主持人：盡量幫大家爭取資金支持，但如果有缺口，我們可以進一步協商農戶可承擔的資金數額，若需每戶掏四五十塊錢時，還請大家支持。專家提議三種解決方案：一是政府出全資，一致同意；二是政府和居民組分擔，因高莊居民組無集體資產，該組組長反對；三是政府不出資，居民組出一部分資金，群眾再籌一部分資金，每戶50元左右，3人反對。主持人：初步形成結論，下次再議。

案例2：嵩縣德福苑社區(搬遷安置社區)環境衛生協商。由幾位樓棟長和居民代表提出議題，黨支部根據環境衛生整治需要討論后確定議題。支部書記在社區會議室主持議事，各類代表21人參會，居民代表監督，經協商后達成結果記錄待辦。

主要過程和議事要點：主持人宣布協商會議開始，并講明規則后開始議事。議題一是關于樓道衛生清潔，經過居民討論后主要得出兩種意見：村民代表1：樓棟各層衛生都由住戶負責；村民代表2：樓道從六樓至一樓的走廊由樓棟居民輪流清掃。在專家講解協商要點后，居民自行表決，無人對上述提議表達反對，遂轉向議題二，即車輛停放問題。在主持人引導下，居民繼續就其展開討論，并再次形成兩種意見：一是可在非主干道地帶設臨時停靠點供所有電動車、摩托車等小型車輛停放；二是無論是小型車輛還是外來社會車輛均可臨時停靠路邊，但必須得有人監督。此時，主持人提出第三種意見，統一規劃車棚和停車位，并得到多數與會者的認可。經專家引導與會代表討論后，得知社區中有電動車的村民13人，摩托車5人，兩種車型都有的4人。居民梳理了各自主要用車需求后再度表決，9人支持前兩種意見，15人支持后一種意見，8人三種方案都支持。主持人：根據多數原則通過規劃車棚停放車輛的方案，兩項議題均得到解決。

案例3：汝州市東營村(城鄉結合社區)招商引資協商。某知名食品加工企業計劃在村建廠，但由于種種原因未能動工，到會議召開前夕公司決定動工，為消除公司入村障礙，由村黨委決定在會議室召開協商會議，各類代表30人參會，由村黨委書記主持會議，監委會成員和居民代表參與會議并監督，經協商后達成結果記錄待辦。

主要過程和議事要點：主持人講明相關規則后展開議事。主持人：這次會議召開的目的就是給企業入村前與大家打商量，希望大家把訴求和問題都反映給黨委，由黨委統一和企業進行交涉，這樣效果會更好。村民代表1：企業進村后能否幫村里修路？主持人：黨委會跟他們協商，目前對方答應修路。村民代表2：我家地距工廠較近，能否利用工廠水電灌溉農地？主持人：先記錄在案，會跟工廠協商。村民代表3：村中兩條排水渠在建設時堵塞，是否可以挖開疏通？主持人：我和企業溝通過，公司已經提前做了規劃。專家引導后，分別就上述三個問題進行了表決：修路問題沒有反對意見；水電灌溉問題經表決后有9人反對，多數意見認為此事僅涉及幾戶人家，且自家并非不能解決；排水渠問題大家一致同意。村民隨后繼續討論。村民代表4：我家現在閑置的四畝地是否還能再征收了？主持人：目前征收已結束，后面會再和企業商議。村民代表5：企業能否給村建個沼氣池搞發電？主持人：會和企業協商。村民代表6：企業發展好后能否給建蔬菜基地？主持人：將來有能力會再討論。鎮干部對此解釋：我們目前還主要針對企業入村的問題進行討論，看如何幫著大家解決眼前的致富問題。村民代表7：企業入村后能否多招村民進廠打工？主持人：這一問題先前已經解釋過，只要符合條件企業都可優先考慮。經表決，上述意見都得到多數村民的支持。主持人：已記錄在案，后續會和企業協商爭取實現雙贏，等進一步通知。

案例4：禹州市寨子社區(全國文明村鎮)電網升級協商。由于轄區內水果市場電線私搭亂建現象嚴重，群眾反應強烈，經過四議兩公開程序，村兩委商量決定議題。黨委書記在社區會議室主持召開協商會，各類代表20人參加，監委會成員全程監督，經過充分協商達成一致記錄待辦。

主要過程和議事要點：主持人介紹了水果市場電網的主要問題后，講明相關規則并展開議事。黨員代表：由于水果市場僅涉及4個村民小組，而農網改造要進行資金投入，剩余7個小組擔心這一投入是否會影響群眾福利公平分配。在專家引導下，與會代表中有14人也持相同疑慮。主持人：這4個小組電網建設早，電網質量較差，另外7個小組建設晚，電網保障較好，改造只是時間先后問題。集體經濟收入充裕，不會影響福利分配。此次電網改造有國家專項資金支持，因而有更多優勢。專家對此再進行引導后，所有與會人員對此表示肯定。村民代表：水果市場的電網過去是村民個人投資的，這次電網改造后這7戶村民是否能接受？主持人：這一問題確實存在。但目前村兩委也做了工作，一是十幾年來這幾戶確實也賺夠本，二是我們再和電力部門協商看能否先讓他們代管兩年，三是老電網已經面臨老舊更新問題，需要更換。婦聯代表：電網改造要投入多少錢？具體怎么分配？主持人：社區投資不超過5萬元，主要是專家技工費用。如能爭取立項，專項資金投入1700萬。街道干部：目前市場的用電情況很不規范，安全隱患大，且電費過高，因而確需規范。政策都是由點到面鋪開的，希望大家有大局觀。對此，志愿者代表、水果市場居民代表、社會組織代表均發言贊同。市政府干部：為提升大家的生活品質進行大規模建設，難免會有小犧牲，但這次協商會盡力確保大家得實惠。經過表決，大家一致同意電網改造議題。主持人：已形成結果，希望大家能做好宣傳和通知工作。

案例5：西平縣陳老莊村(后進轉好社區)新建球場協商。為解決垃圾坑問題，村委提議用專項資金將其填平修建足球場。經四議兩公開程序，村兩委決定由支部書記主持，在村會議室召開會議。各類代表20人參會，村監委會全程監督，經協商后達成結果并現場部署。

主要過程和議事要點：主持人講明為提升三個村民小組的文化生活，村申請了一筆40萬元專項經費，用于垃圾坑填平改造建設足球場，請大家討論。五組組長：希望能解決好排水問題。志愿者代表1：希望減少對居民出行影響。在專家引導下有14名代表贊同。村民代表：是否還需村民掏錢？足球場得考慮照明和安全設施，且大家對足球需求不高，有健身場所即可。退役軍人：是否有必要安裝攝像頭？足球場僅用填平地三分之一，另外空地是否安裝健身器材？殘疾人專干：是否有必要建設無障礙通道？九組組長：須考慮村集體費用承擔情況。在專家引導下，政府部門回應。鎮干部：要一步步來，先把足球場建好，后續我們再籌集資金。黨員代表、社區治安主任發言均表示贊同此項提議。志愿者代表2：足球場保潔工作是否在每戶20元基礎上讓臨近戶再繳納費用？該提議引起激烈討論，導致表決未能開展。縣民政局干部：建好了足球場，后續資金民政部門會支持，也希望大家積極想辦法，但當下是落實眼前問題。駐村第一書記：剛才大家的發言多涉及建好足球場后怎么完善的問題，但目前是要不要把坑填平，希望大家考慮。縣政府干部：目前主要是前期建設，后期縣里會給大家提供支持。主持人：大家都清楚，村莊能有現在的發展都是靠自己爭取來的，希望大家繼續努力，把足球場也建設好。經表決，全體一致通過了此項議題。主持人：決議結果將在村委公示欄公示7天。

為了進一步比較5個案例，以下將實證素材進行了標準化處理，大致按照協商的一般流程和主要內容進行分項呈現，包括：議題、提出、確定、主持、規模、性別、年齡、地點、場景、條件、人員類型、方式、環節步驟、信息傳遞、氣氛、時長、監督、有無結果、有無反對、運用方式等(見表2)。

五、在要素-程序-規則中評量協商

從協商樣板案例來看，9個共識性規則標準在評量好的協商時固然是有用和核心的，構成了高質量協商的重要規則標準，但要運用其測量現代的協商系統和本土的協商實踐，仍顯得不夠，還需要結合協商系統的要素條件和本土實踐的程序要求。由此，已有的好的協商的共識性規則標準，還不完全能夠測量中國的協商系統實踐，一個完整的、高質量的協商系統評量指標體系，還應結合協商系統的國際要件，以及我國的協商實驗來總結和拓展。

雖然在上文已經厘清了好的協商具備怎樣的規則標準，也呈現了協商實驗評估的程序要求和社區協商案例的流程內容，但如何去操作性評價協商系統仍顯困難。這些零散的要件和標準放到什么體系中去評量實踐，需要建構一個分析框架。

整合我國的協商實驗評估要求、協商案例實踐經驗，借鑒國際上“好的協商”的規則標準、協商系統的要素條件來看，高質量協商系統的運行需要體現以下三個特點：第一，要按照一定程序來展開，也是國家考核驗收的主要指標，大致包括：提出議題、確定議題、組織協商、環境配套、人員賦能、溝通傳播、協商監督和結果運用等；第二，要遵循一定國際規則來進行，大致包括：尊重、去權、平等、理性、共識、趨善、公開、問責、真誠等九個經典指標的包容性拓展；第三，這些程序和規則的運行，都離不開國際上討論的協商系統的六個要素，大致包括：協商主體、協商場所、協商實體、傳播過程、轉化過程和執行過程，這是成其為協商系統的基本要件。而且，系統要素標準與協商程序標準是可以大致對應并嵌套在一起的。國際上認可的協商主體大致對應我國實踐中協商議題的提出和確定、協商議事的組織和實施，協商場所大致對應協商環境的提供和配建，協商實體大致對應協商工作人員的配備和參與人員的賦能，傳播過程大致對應協商信息的溝通和傳遞，轉化過程大致對應協商過程和決策實施的監督，執行過程大致對應協商的結果運用和反饋等；而協商規則標準是對系統要素和主要程序的總體約束。要素標準、程序標準和規則標準，環環相扣，整體相連，交叉包容，共同構成了一個標準體系。

表2 協商系統要素與社區協商過程案例

由此看來，在協商系統中對要素標準、程序標準、規則標準進行考察，則可以比較全面地評量協商的好壞和質量高低，這種分析框架便構成了基于“要素-程序-規則”的協商系統評量指標體系(見表3)。具體評量操作和要達成高質量協商，主要有三個要件：第一，營造協商系統所含有的6個要素標準；第二，構成協商系統所具有的8個程序標準；第三，符合協商系統所規約的9個經典要素拓展出的包容性規則標準。

當然，這些指標是總體性的，并不是說缺少哪個要件，就一定不是高質量協商，這就如第二代協商標準所說的，還需要看具體的環境、背景和層級。例如，如果是非正式的協商系統，僅是田間地頭和街邊小巷的議事，評量標準就要適當簡化。還如，相對嚴肅的政治協商和村莊寬松的社會協商，在一些要素上要適當區別。因此不能一刀切，而應具體問題具體分析，這里給出的是一般意義上和較為全面的高質量協商評量指標體系和達成行動指南。

表3 協商系統評量的“要素-程序-規則”框架建構

運用“要素-程序-規則”協商系統評量指標對5個農村社區治理實驗區的協商案例進行評量，會發現我國在農村中已形成了較好的社區協商系統樣板。這些典型的實踐之所以能稱得上是“樣板”，是因為其基本符合這一協商系統評量指標。

在評量中，5個協商案例的要素和程序較直觀，對其是否達到標準的評量較容易。但對規則標準的評量相對較難，這可將表3中簡化了的要素和程序，對照尊重、去權、平等、理性、共識、趨善、公開、問責、真誠等九個規則標準來判斷。具體來看：

第一，在協商主體上，議題一般由社區黨組織或“兩委”針對各層面或代表提出的公共話題進行商量確定；一般由社區書記組織，同時擔任主持人，規模一般在20到30人之間，年齡和性別結構適當，各類均有分布。由此可以判斷，5個案例的協商主體要素均具備，提出議題、確定議題和組織協商等程序也具備，并且該要素和程序也都體現了規則標準，因此其在評量表中為3個“+”。例如，在提出議題和確定議題上，向陽社區的溝渠硬化議題由3個居民組訴求提出并由黨總支討論確定，德福苑社區的環境衛生議題由各樓棟長訴求提出并由黨支部討論確定，東營村的招商引資議題由村民代表提出并由黨委討論確定，寨子社區的電網升級議題由黨委提出并有社區“兩委”討論確定，陳老莊村的新建球場議題由黨支部提出并由社區“兩委”確定，這些程序均達到了規則標準。第二，在協商場所上，一般具有相應的協商議事場所，以社區會議室或協商室居多，開放并接受他人參與旁聽。例如，在要素標準的協商場所和程序標準的環境配套方面，除德福苑社區在一個大的會議室進行21人的協商，主持人和參與人有較明顯的距離感，其規則標準在當次協商中不確定是否達標外，其他均達標，都為“+”。第三，在協商實體上，基礎條件較好，配備工作人員，具有議事方式，但參與人員協商能力總體不足。例如，該要素標準均達標，都為“+”；而在程序標準的人員賦能方面，雖然向陽社區和德福苑社區表現出各主體參與一般，東營村、寨子社區、陳老莊村表現出各主體參與波動，在當次協商中還不完全確定是否達標，但其規則評估中均達到了標準，都為“+”。第四，在傳播過程上，現場溝通較好，場外傳播和授權傳播在當次協商表現不明顯。例如，雖然作為程序標準的溝通傳遞，因5個案例均在相對固定的場所進行一次性協商，其程序評估結果不確定；但在規則評估中，除德福苑社區不確定外，其他均達到了標準，都為“+”。第五，在轉化過程上，授權代表、主持人和干部的話語轉換較好，一般有監督問責。例如，作為程序標準的監督協商，除德福苑社區沒有明確的監督員，其程序評估為不確定，其規則評估也不確定外，其他規則評估均達到了標準，都為“+”。第六，在執行過程上，一般會有反對聲音但通過互動議事會達成一致，結論實施情況在當次協商會上較難體現。例如，5個案例在程序標準和規則標準方面，雖在一次協商中不確定是否達標，但并沒有出現欠缺的情況，總體有向好的趨勢。

5個案例在共同性基礎上也呈現出一些區別。例如：第一，分別屬于不同的社區類型和議題類型；第二，具有不同的環境條件基礎(部分為協商場所、部分為協商實體)；第三，參與人數規模、場景氛圍、協商時長、發言多少、議事次數等有差別；第四，有無各級干部參加、有無專家律師參與、有無媒體他人進入等有不同；第五，好的程度稍有差異(見表4)。

通過對比分析評量表可以得出一些基本判斷：第一，5個協商實驗基本達到了較好的協商標準，總體上東營村相對好些，德福苑社區相對略弱。第二，要素標準表現很好，5個案例都具備協商系統的要素。規則標準總體表現較好，各個要素和程序大多能體現9個核心要素或其拓展標準，其隨要素和程序標準的完備度而波動，只要具備前兩者的具體流程的，規則匹配一般較好。第三，程序標準中的提出議題、確定議題、組織協商等表現很好，因為只是對一次協商的考察，后續多次協商或結果實施如何還不得而知，因此結果運用情況也不確定。第四，在一定規模內人數稍多、人員構成豐富的討論更激烈，如東營村30人參與，類型豐富，效果較好。第五，有縣鄉(市鎮、市街)干部、專家行家、媒體律師等參與的能進行知識普及、政策解讀、專業引導等，協商效果較好，如向陽社區、東營村、陳老莊村體現明顯。第六，協商條件較好、場景溫馨、氛圍活躍的協商效果相對較好，如東營村、寨子社區表現明顯。第七，討論時間長、有全程監督、有反對意見等，對協商效果產生影響。第八，環境配套、人員賦能、溝通傳播等總體相對較差，這可能與包括干部在內的協商認識和協商能力不足有關。

表4 社區協商案例的要素-程序-規則系統評量

由于這5個案例分別來源于5個全國首批農村社區治理實驗區，而且每個案例又是各個縣市的典型，因此，這只能說我國具備了社區協商的“樣板”，已經初步具有了較好協商系統的實踐。但盡管是“樣板”，仍然還有一些不足或不滿足好的協商標準的地方，這也說明在全國農村社區或者所有基層領域形成好的協商系統還有很長的路要走。

六、基本結論與發展好的協商系統

通過以上分析，我們可以得出以下基本結論，在此基礎上去探索和發展中國特色的協商系統，以實現社區善治和其他各個方面的協商善治。

第一，高質量協商達成總體上需要具備三個要件構成的協商系統。這種協商質量識別大致形成了基于“要素-程序-規則”的協商系統評量指標體系，主要有三個一級指標：一是協商的要素標準，二是協商的程序標準，三是協商的規則標準。其中，協商要素指標包括協商主體、協商場所、協商實體、傳播過程、轉化過程、執行過程等6個二級指標；協商程序指標包括提出議題、確定議題、組織協商、設施配備、人員賦能、溝通傳遞、協商監督、結果運用等8個二級指標；協商規則指標包括以尊重、去權、平等、理性、共識、趨善、公開、問責、真誠為核心而拓展的9個二級指標。但需要注意的是，這些標準和指標并不是絕對的，而是需要根據協商的類型和場景來確定的。例如，正式與非正式協商、微觀與宏觀協商、基層與其他六類協商，以及協商層級、協商事務類型等在實踐中可能會有一些區別。

第二，中國的社區治理實踐中存在高質量協商樣板和協商模式。調查的五個國家級農村社區治理實驗區中，每個社區協商樣板案例都基本具備了較好的協商系統要件，可以說是達成了“較好的協商”。農村社區治理實驗區將社區協商作為實驗成效考核的最重要條件之一，實際是培養、教育和訓練了基層干部、社區兩委和居民的協商意識，宣傳、普及和運用了協商的一整套要素、程序和規則，本身就成了基層協商在中國發展的“樣板”實驗。

第三，我國農村社區治理實驗區展現的協商民主樣板超越了國際上的單一標準。實際上形成了基于“要素-程序-規則”的協商系統評量指標體系，它在無意識中具備了作為協商民主最新理論，即協商系統理論提倡的一個高質量協商所需要的協商主體、協商場所、協商實體、傳播過程、轉化過程、執行過程六要素，而且符合了國際上通行的“好的協商”所需要的尊重、去權、平等、理性、共識、趨善、公開、問責、真誠所拓展的九規則，同時也納入了本土凝煉的提出議題、確定議題、組織協商、設施配備、人員賦能、溝通傳遞、協商監督、結果運用等八程序。因此，它不僅是符合好的或成熟協商的單一標準，而且建構了整合標準。

第四，國際上雖然將協商尤其是最新的協商系統測量研究推向了新高度，但我們要建構適合自身需要的評量標準。在揚棄協商系統理論的基礎上，要注重總結本土化的實踐，創設好的協商指標，制定中國標準，為協商民主實踐和研究做出中國貢獻。例如，可以將基于“要素-程序-規則”的協商系統評量指標在即將開展的全國1000個左右的協商實驗中去檢驗優化，為“十四五”全面開展鄉村振興、鄉村建設行動和提升社區治理質量提供支撐。

第五，雖然我國農村已形成了社區協商實踐樣板，但總體上還只是“較好的協商”，離“好的協商”和“高質量協商”還有距離。例如，在評量中體現出的協商人員類型、協商場景配套、協商氛圍營造、協商授權轉化、協商信息傳播、協商能力建設、協商資本積累等方面還存在或多或少的不足。這就需要我們去發展協商，一方面要吸納已有經驗，另一方面要彌補明顯不足，借鑒基于“要素-程序-規則”的協商系統評量指標體系，去識別、規范和實踐協商。

第六，基于“要素-程序-規則”的協商系統評量指標體系可以運用于其他協商領域。該指標體系能較好地用于農村社區協商，但并不囿于農村社區協商。這是基于協商系統的前沿理論、好的協商的共識標準和我國協商民主的一般流程等基礎上整合建構的，具有一定的通約性。因此，可以嘗試將其運用到“七大協商”的其他類型，也可以將其拓展到城鄉社區協商以外的參與預算、環境整治、水利建設、土地利用、空間爭端、鄰里糾紛、教育教學、政策分析、村莊規劃、城市發展、跨域治理，甚至全球治理等協商領域，還可以將其延伸到非正式的網絡協商和日常談話的社區場域，從而引導協商自然化。此外，該指標體系不僅適用于中國，也對其他國家和地區的協商系統發展具有借鑒作用。

注釋

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2020年，第14、16頁。

②民政部辦公廳：《關于開展村級議事協商創新實驗的通知》(民辦函[2020]111號)，2020年10月14日。

③J. Elster，“Introduction，” in J. Elster，ed.，Deli-berativeDemocracy，Cambridge: Cambridge University Press，1998，pp.10-11．

④J. Fishkin，WhenthePeopleSpeak:DeliberativeDemocracyandPublicConsultation，Oxford: Oxford University Press，2009，p.29．

⑤D.Estlund and H.Landemore，“The Epistemic Value of Democratic Deliberation，” in A.B?chtiger，J.S. Dryzek，J.Mansbridge and M.E. Warren，eds.，TheOxfordHandbookofDeliberativeDemocracy，Oxford：Oxford University Press，2018，p.123．

⑥M.R.Steenbergen，A. B?chtiger，M. Sp?rndli，and J. Steiner，“Measuring Political Deliberation: A Discourse Quality Index，”ComparativeEuropeanPolitics，vol.1,no.1，2003，pp.21-48．

⑦S. Niemeyer and J. Dryzek，“The Ends of Delibe-ration: Meta-Consensus and Inter-Subjective Rationality as Ideal Outcomes，”SwissPoliticalScienceReview，vol.13，no.4，2007，pp.497-526．

⑧D. Wyss，S. Beste and A. B?chtiger，“A Decline in the Quality of Debate？ The Evolution of Cognitive Complexity in Swiss Parliamentary Debates on Immigration (1968-2014)，”SwissPoliticalScienceReview，vol. 21，no.4，2015，pp.636-653．

⑨H. Friberg-Fernros and J.K. Schaffer，“Assessing the Epistemic Quality of Democratic Outcomes in Terms of Adequate Support for Conclusions，”SocialEpistemology，vol.31，no.3，2017，251-265．

⑩M. Bevir and Q. Bowman，“Qualitative Assessment of Deliberation，” in A. B?chtiger，J.S. Dryzek，J. Mansbridge and M.E. Warren, eds.，TheOxfordHandbookofDeliberativeDemocracy，Oxford：Oxford University Press，2018，pp.678-693．