基本公共服務均等化政策：演進歷程和新發展階段策略調整
——基于公共價值理論的視角

張啟春 楊俊云

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

為了適應市場經濟體制改革的需要、保障公共物品的供給，基本公共服務均等化被逐步提出并上升為重大公共政策，至今已有十余年，國家投入了大量的人力、物力、財力，即將完成第一階段“2020均等化承諾”的目標，而今后的“十四五”時期將乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。由此，在這一承上啟下的關鍵時期亟須審視和評估均等化政策第一階段的發展：均等化政策經歷了怎樣的演進歷程？表現出哪些演進邏輯和特征？經歷了十余年的運動式推進后在新發展階段將面臨什么樣的挑戰和要求？2020年后乃至2035年后，均等化政策將何去何從？如何調整才能從適應市場經濟體制改革向匹配國家治理體系和能力現代化轉變？

近幾年恰逢我國改革開放40周年、新中國成立70周年、全面建成小康社會以及“十四五”開局等國家發展最重要的時間節點，包括均等化政策在內的公共政策涌現出大量回顧性研究成果。部分學者基于政策實踐回顧和總結了均等化政策的演進歷程，但由于對政策起點時間劃分和關注的側重點不同，導致學者們對演進邏輯理解各異。范逢春基于城鄉均衡的視角將新中國成立以來的政策演進總結為從城鄉兼顧到城鄉失衡再到城鄉統籌轉變的過程①，楊波基于政策工具、政策價值和政策利益相關者的三維分析框架認為2006年以來的政策演進表現為供給方式上從政府主導到多元協同、內容上從粗放型發展到精細化治理和價值上從技術理性到技術—價值理性融合發展轉變的過程②，姜曉萍等人基于政策目標的視角將十八大以來的政策演進歸納為“普惠化—均等化—優質化”梯度遞進的過程③。公共價值突破了傳統的敘事方式④，有助于講好中國治理故事。不同于上述學者，本文以公共價值理論為解讀視角，采用內容分析法，選取2002-2020年間涉及基本公共服務均等化的國家規劃、專項規劃、黨代會報告及全會公報、政府工作報告、國務院及各部委印發的政策文件作為研究文本，結合公共價值創造的過程，重點從政策過程的維度劃分均等化政策不同發展階段，希冀通過總結均等化政策演進邏輯和解析其面臨的新挑戰新要求，探索均等化政策常態化治理之道，進而為推動國家治理現代化提供參考。

一、政策演進歷程和邏輯

均等化政策是由多個單項政策組成的綜合性政策，因此，對其演進分析不能局限于單項政策周期的分析，應從更為宏觀的視野把握均等化政策發展。公共價值理論作為公共行政學新的范式⑤，其提出的戰略三角模型為整體把握均等化政策演進脈絡提供了一套系統適用的理論分析框架。為了闡釋公共價值創造的過程，穆爾(Mark H. Moore)構建了包含使命管理、政治管理和運作管理三個維度的戰略三角模型⑥。使命管理是戰略三角模型的邏輯起點，是公共部門挖掘并發現公眾的服務需求和偏好，進而對公共組織角色和公共服務職能進行定位的過程。政治管理是公共部門為均等化政策爭取合法性支持而開展政策試點的過程，旨在獲得政治支持和利益相關者的認同。運作管理是一系列具體的均等化操作機制，它強調公共部門資源調配能力和政策執行能力。結合公共價值理論、政策過程理論和均等化政策具體實踐，我們發現均等化政策圍繞著創造公共價值的目標大致經歷了納入政策議程(2002-2006年)、開展政策試點(2007-2011年)、系統規劃與全面推進(2012-2020年)三個階段，與戰略三角模型的使命、政治和運作管理相對應，是一個從中央政府到地方政府認識公共需求、尋求公眾合法性支持和全面推廣實施的循環過程(如圖1所示)，表現出尋求、確定和創造公共價值的政策演進邏輯，凸顯出自上而下的運動式治理特征。

圖1 基本公共服務均等化政策演進邏輯

(一)初步納入政策議程(2002—2006年)

新中國成立后很長一段時間內政府雖然承擔著公共服務供給，但這種計劃經濟體制下“高度集中、政府包攬”的分配行為與為適應市場經濟體制改革、彌補公共服務引起的市場失靈而提出的均等化政策有本質的區別，因此，市場經濟體制改革前的政府公共服務政策不在本文的討論范圍。均等化政策起源應該追溯到2002年召開的十六大，雖然均等化這一概念于2006年才開始提出，但是十六大反思了過度市場化改革，將公共服務正式納入政府基本職能，已有均等化政策之“實”。

由于改革開放初期對政府和市場關系認識不清導致市場化改革過度、放權讓利導致分配秩序混亂，政府無力承擔相應的公共服務支出，把具有公共物品性質的基本醫療衛生、教育和文化等服務推向了市場，公眾“看病難、上學難、養老難、就業難、住房難”等問題突顯，激起了學術界和實踐部門對基本公共服務市場失靈的討論和反思，提出要加強政府公共服務職能。2002年十六大報告提出“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”，把公共服務納入政府職能標志著基本公共服務均等化初步提上國家議程。2005年中共十六屆五中全會表決通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”，首次明確了均等化的原則。2006年公布的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出：“完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化”，第一次正式提出基本公共服務均等化的概念。

這一階段是政府尋求、認識公共價值的過程。第一，把公共服務納入了政府基本職能范圍，確定了組織的工作使命。政府管理者為了創造公共價值必須首先確定政府究竟要創造何種公共價值，即對政府的角色和職能進行定位⑦。為了彌補市場失靈、適應市場經濟體制改革，十六大把公共服務納入政府基本職能，強化政府在基本公共服務供給中的責任和使命，使各級政府組織在復雜混亂的變革時期堅定了目標方向。第二，提出了基本公共服務均等化由政府財政主導，明確了推進基本公共服務均等化的核心要素。基本公共服務的公共物品屬性決定了政府在供給中的主導地位，而財政是政府主導最核心的內容。“十一五”規劃綱要提出通過理順財政管理體制推動基本公共服務均等化，突出了政府財政在基本公共服務供給保障中的主導地位。第三，明確提出了財政向“老少邊窮”地區傾斜，反映出基本公共服務均等化公平正義的價值取向。在改革開放初期，公平正義的價值被經濟效率取代，公共服務需求無法得到滿足，公共服務均等化納入政策討論議程后，政府重新賦予其公平正義的價值導向。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的財政幫扶力度，逐步形成公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局，體現了基本公共服務均等化公平正義的價值追求。總之，這一階段初步認識到了提供基本公共服務是市場經濟體制下政府的基本職能，明確了提供基本公共服務是政府實現公平正義價值的重要途徑，但也僅僅是將均等化納入了議程，至于具體如何操作執行尚未明確，而是從陸續開展的單項政策試點開始逐步探索的。

(二)陸續開展單項政策試點(2007-2011年)

政策試點是政府為驗證政策方案正確性和可行性、以便獲得支持而開展的活動，它是政治管理最為重要的方式。在認知基本公共服務使命的同時，我國政府陸續開展了基本醫療衛生、基本公共教育和公共文化服務等單項政策試點(如表1所示)。除了基本醫療衛生和基本公共教育在2003年開始試點外，其他主要領域集中在2007年，如農村低保、基本勞動就業創業、城鎮居民醫保、住房和文化等，這是由各類基本公共服務政策環境的復雜性和現實的迫切需要決定的。經過政策試點，各類服務取得了顯著的成就，初步形成各自的制度框架體系。

表1 各類基本公共服務政策試點情況

這一階段是政府通過政治手段協調利益相關者、尋求政策合法性支持以確定公共價值的過程。第一，陸續開展了各類基本公共服務單項政策試點，贏得了公眾對均等化政策的廣泛支持和擁護。公眾支不支持、滿不滿意是公共政策合法性的試金石，而只有公眾支持和滿意才能實現公共價值最大化。按照循序漸進的原則，政府在醫療、教育和住房“新三座大山”等老百姓最迫切需要提供公共服務的領域陸續開展單項政策試點，“看病難、上學難、養老難、就業難、住房難”等問題得到實質性解決，獲得了公眾的廣泛政治支持，為政策的全面推進奠定了基礎。第二，完成了部分公共服務立法或修訂工作，增加了政策的權威性和規范性。公共價值往往與權力、利益交織，缺乏普遍約束力的一般政策很難保障實現，需要完善的法律規范和指導。如，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國義務教育法》，將義務教育的均衡發展納入了法制的軌道，明確了義務教育的公益性，并頒布了《中華人民共和國就業促進法》、《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國社會保險法》3部法律，規范了政府在基本勞動就業創業和社會保險服務中的供給行為。第三，重點開展了看病、上學和養老等重點民生領域的財政保障試點，促進了基本公共服務均等化實現路徑的合法化。該階段明確了地方政府在重點民生領域的責任，如提出“以縣為主”的義務教育支出發展思路，將各類公共服務保障資金列入各級政府年度財政預算，這些措施使上一階段“財政主導”的思路更為具體化。第四，政策試點由政府內部自上而下運動式推進，借助行政權力強力“糾偏”。運動式推進主要表現為：一是成立由多個部門負責人組成的領導小組，加強組織和協調工作，如成立衛生、醫保、財政和人社等部門組成的醫藥衛生體制改革領導小組；二是集中財力和人力資源保障政策的執行，如在推進公共文化服務時提出“中央和省級財政每年對文化建設的投入增幅不低于同級財政經常性收入的增幅”和“采取各種措施吸引各類優秀人才進入公共文化服務領域發展”的明確要求；三是加強對均等化政策的宣傳和示范，為政策執行營造良好的社會和輿論環境，如利用官方網站廣泛宣傳各項公共服務實施方案的意義、目標、任務和主要措施，邀請專家對單項試點政策進行解讀，同時開展公共文化服務示范創建活動，并明確兩年的示范期限。通過自上而下的運動式推進，實現了對基本公共服務供給主體的“糾偏”，促進了公共服務職能的回歸。這一階段通過提供公眾急需滿足的重點民生服務，人大頒發和修訂法律，明確財政保障路徑和采用快速有效的運動式推進模式，為均等化政策獲得了合法性支持，但是政策試點只是對服務范圍的初步設想，服務標準設置仍未形成體系，缺乏統一的頂層制度安排。

(三)系統規劃和全面推進(2012-2020年)

經過政策試點后，政府開始注重基本公共服務均等化頂層制度設計，出臺了兩部專門的基本公共服務規劃，完成了制度安排、標準確定和資源調配等活動，均等化政策在這一階段得到全面推進。由于這一時期兩部專項規劃的側重點有所不同，又可將其分為兩個小階段：

其一，構建基本公共服務體系(2012-2016年)。2012年5月國務院頒布了首部以基本公共服務為主題的規劃——《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，其側重點是建立健全基本公共服務體系，確定了基本公共服務的服務范圍、服務對象、保障標準、支出責任和覆蓋水平等內容，把基本公共服務均等化從基本理念具體化為可操作的政策措施。緊接著十八大報告提出：“到2020年，基本公共服務均等化基本實現”，“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”，首次明確了實現基本公共服務均等化的時間點，并強調了基本公共服務體系的發展方向。

其二，全面推進基本公共服務均等化(2017-2020年)。經過“十二五”時期的努力，我國初步建立了較為完善的基本公共服務體系，但是仍存在發展不平衡不充分的突出短板。為此，2017年1月國務院發布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，該規劃緊扣“到2020年基本公共服務均等化總體實現”，將“十三五”基本公共服務建設的任務聚焦為推進均等化。十九大進一步提出“2035年基本公共服務均等化基本實現”的政策目標。隨著均等化范圍、重點任務、目標等不斷明確，完善標準化體系被擺到了第一位。2018年1月國務院印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，科學界定了中央與地方權責，確定了基本公共服務領域共同財政事權范圍，規范了中央與地方支出責任分擔方式；7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，提出建立健全基本公共服務標準體系，以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。針對前期實踐中存在“重數量，輕質量”的現象，2018年中共中央國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出的全面實施預算績效管理就是提升公共服務質量的重大舉措；2019年18部委聯合印發了《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量，促進形成強大國內市場的行動方案》，直接把補齊社會領域基本公共服務短板、增強非基本公共服務弱項以及提升公共服務質量和水平作為下一步工作的重點。根據經濟社會發展的變化，2020年10月召開的十九屆五中全會在描繪2035年基本實現社會主義現代化遠景目標時提出“基本公共服務實現均等化”，比十九大“基本實現”的目標要求更高。

這一階段是政府充分運用制度、財力、人員和技術等可控資源，提高組織運作能力，實現公共價值產出的過程。第一，建立了符合當前經濟社會發展的基本公共服務體系，為基本公共服務均等化提供了可行的操作方案。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確了基本公共服務體系是由基本公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等構成的系統性、整體性的制度安排，并對各環節做出了詳細部署，實現了基本公共服務頂層制度從無到有，為政策的全面推進提供了可行方案。第二，建立了基本公共服務清單制，加強了均等化政策運動式推進。為了將均等化總體實現的目標落實下去，《國家“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》建立了以服務項目、服務對象、服務指導標準、支出責任和牽頭負責單位五個方面的基本公共服務清單，并明確了重點任務分工，各部門在上級行政壓力影響下分解指標、層層落實，這種帶有運動式治理特征的目標管理責任機制加快了均等化政策的推進速度。第三，完成了對財力、人力和技術等資源的調配，提高了均等化政策推進執行的運作能力。財力上，健全財力保障機制，明確政府間事權和支出責任，優化轉移支付結構，重點增加對老少邊窮地區的轉移支付；技術上，構建了基本公共服務標準體系，為均等化發展提供了技術支持，兩部規劃均明確了現階段國家層面的基本公共服務標準體系，《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》則提出地方政府應盡快建立健全地方層面的基本公共服務標準體系；人力上，通過加強人才培訓、強化激勵約束和促進人才合理流動等方式提升了服務能力和水平。第四，后期開始關注基本公共服務的質量，推動了均等化政策可持續性發展。質量是公共服務的生命，保障均等化政策的健康運行。十八屆三中全會公報和《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量，促進形成強大國內市場的行動方案》關于對公共服務質量的要求為均等化政策發展注入了活力，而全面實施預算績效管理為提升公共服務質量明確了路徑。第五，初步融入了國家治理體系和治理能力現代化的國家戰略，提升了均等化政策的治理水平。無論是劃分基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任，還是構建基本公共服務國家標準體系，都是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是提升均等化政策治理效能的關鍵舉措。這一階段均等化政策得到系統規劃和全面推進，政府以擴大基本公共服務覆蓋范圍為重心，實現服務供給從局部覆蓋到全部覆蓋，盡管一些基層公共服務如基本公共文化服務通過政府購買的形式能保證一定程度的公眾參與，但整體上來說，政府還沒來得及關注公眾參與度和滿意度等需求，直到后期政府才開始重視基本公共服務的質量。

綜上所述，均等化政策整體演進邏輯表現為：政策過程上，均等化政策演進符合政策過程的一般規律，表現為“從無到有，由有到優”，從部分領域試點到全面推進，從注重服務數量向注重服務質量轉變的過程；公共價值上，均等化政策是實現公共價值最主要的渠道，其演進表現出公共部門尋求、確定和創造公共價值的過程；治理策略上，政府在推進均等化政策過程中采用行政權力主導、自上而下的運動式治理策略。這是由于改革開放初期公共服務由市場提供，進而出現公共服務供給的市場失靈，為了快速重塑政府公共性，彌補市場經濟體制下政府職能的缺位，需要借助行政權力加快自上而下的政策推進，“用政治動員的方式集中和組織有限社會資源”⑧，及時回應和滿足公眾公共服務需求。運動式治理策略在較短時間內迅速構建了基本公共服務體系，初步實現了公共價值的回歸。但是，均等化政策是以部門為單位呈條狀推進，部門間缺乏協同配合，推進的方式、標準和速度各不同，如教育部強調“以縣為主”推進義務教育均衡發展，而文化部則以地級市的公共文化服務示范區(項目)創建推進基本公共文化服務均等化，導致了基本公共服務供給碎片化，而且下級部門疲于完成上級下撥的各項供給指標，未從整體上把握公眾的真正需求，這種運動式治理的策略過度強調工具理性的用途⑨，忽視了公眾感知度、參與度和滿意度。因此，基于現實新挑戰和國家戰略新要求審視均等化政策發展顯得尤為重要。

二、基本公共服務均等化政策在新發展階段面臨的新挑戰和新要求

當今世界正處于百年未有之大變局，面臨問題日趨復雜多變。與此同時，我國將進入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，均等化政策正面臨著“新矛盾”“新結構”“新技術”和“新疫情”等重大挑戰以及匹配國家治理現代化和提質增效的新要求，這對基本公共服務覆蓋人群、供給結構、服務方式、資源分配、財力支持和治理策略等產生了重大影響。

(一)新挑戰：“新矛盾”“新結構”“新技術”和“新疫情”

1.“新矛盾”：基本公共服務需求增長與供給不充分、發展不平衡并存。我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在基本公共服務領域表現為需求不斷增長，呈現多層次、多樣化、高質量的特征，但基本公共服務的發展存在供給不充分、發展不平衡的現實困境。供給不充分一方面體現在服務數量不足，如養老服務不能滿足現實的需求，全國養老床位每百人只有3個床位；全國就業形勢嚴峻，就業服務亟待加強，2019年末全國城鎮調查失業率為5.2%，比2018年增長0.3個百分點⑩，受國家經濟結構調整和新型冠狀病毒肺炎疫情等諸多因素影響，2020年就業形勢不容樂觀；另一方面體現為醫療、教育、住房以及生態治理等領域服務質量不高，如環境污染治理形勢依然嚴峻，2019年全國337個地級及以上城市PM 2.5濃度為36微克/立方米，是世界衛生組織標準的3.6倍，這與群眾對美好生活的向往還有很大差距。發展不平衡主要體現在區域、省際、城鄉及人群間所享有的服務存在明顯的差距，資源分配的公平程度亟待提高，如省際每千人床位數差距明顯，北京和廣西每千人養老床位數相差四倍(如圖2所示)。公共價值理論認為公共價值來源于公民個人需求，公民個人需求的集合構成了公共價值的全部內容，公共管理者的重要使命就是探尋和回應公眾真實的需求。面對人民日益增長的美好生活需要，亟待深化基本公共服務供給側改革，推動基本公共服務充分均衡發展。

圖2 2019年10省養老機構床位比較數據來源：民政部官網和2019年各省國民經濟和社會發展統計公報。

2.“新結構”：人口老齡化、少子化和城鎮化調整需求結構。隨著我國人口老齡化加劇、二孩政策全面放開以及新型城鎮化快速推動，人口呈現老齡化、少子化和城鎮化的特征，人口結構的變化必然產生基本公共服務需求新結構。公共價值理論倡導對公民集體偏好的回應，能否及時回應需求新結構的變化對政府將是一個嚴峻的挑戰。20世紀90年代末，我國就已經進入老齡化社會，老齡化程度逐年加劇。截至2019年底，我國60歲及以上人口已達到2.5億人，占總人口的18.1%。但是當前養老機構、養老設施、養老服務人員、養老服務質量等均不能滿足養老需求。隨著二孩政策的全面放開，新一輪嬰兒潮已經到來，這對幼托、幼教、嬰幼兒食品安全監管和青少年發展等公共服務提出了更高要求。我國已進入“大流動時代”，近年來我國常住人口城鎮化率平均每年增長1個百分點，快速增長的城鎮化導致轉移人口對子女教育、醫療、就業、住房等基本公共服務需求增大，給流入地政府帶來巨大沖擊。

3.“新技術”：新興信息技術改變服務理念和方式。以5G、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等為代表的新興信息技術對人們的生活方式、行為模式和參與社會治理的方式產生重大影響，對公共服務業態創新、模式創新、服務創新提出了新的機遇和挑戰。先進的信息化技術為公共價值理論倡導的“網絡治理”提供了硬件上的可能，特別是基于大數據的數據治理推進了治理理念、治理制度和治理技術的革新，為基本公共服務供給中關于公眾需求精準識別與回應、多元供給機制構建等工作提供了技術支持。但新技術改變服務方式、再造服務流程，這對服務人員的工作理念和能力提出了更高的要求。同時，在信息技術與基本公共服務融合給我們帶來便捷舒適的前提下如何確保其安全性，如何建立完善新技術革命背景下的公共服務倫理體系，是信息技術創新帶來的新挑戰。

4.“新疫情”：新型冠狀病毒肺炎疫情考驗公共服務治理能力。新型冠狀病毒肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件，考驗著我國應對重大突發事件中公共衛生和基礎醫療服務供給、財政支持和服務創新等公共服務治理能力。首先，對國家衛生應急管理能力帶來巨大的考驗，特別是對專業人才隊伍儲備、醫護物資供應、應急產能和物流調運等重大突發事件中公共衛生和基礎醫療服務供給能力帶來了巨大挑戰。其次，國家財政面臨巨大的壓力。防治新型冠狀病毒肺炎需要財政強力支持，2020年前三季度我國一般公共預算支出中社會保障和就業支出25865億元，同比增長8.2%，衛生健康支出14343億元，同比增長4%，而全國稅收收入118876億元，同比下降6.4%，支出增加與稅收減少對國家產生新的財力約束。與此同時，財政還面臨著保增長、建設小康社會和救助因疫情生活困難群眾等壓力。最后，在疫情常態化防控的背景下對公共服務方式提出新要求，需要借助信息化手段創新服務方式，提供“少接觸”“不見面”的公共服務，以保證疫情防控安全性和服務便利性的需要。

(二)新要求：匹配國家治理現代化和提質增效

1.匹配國家治理體系和治理能力現代化。黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來。十九屆五中全會進一步提出到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的遠景目標。顯然，推進國家治理現代化必將是新時代各領域改革的基本遵循。作為涉及領域廣、覆蓋人群多、持續時間長的重大民生政策，均等化政策是國家治理的重要內容，它把政府、市場、社會組織和個體有效地串聯并動員起來，不僅滿足了政府履行公共服務職能活動的需要，也滿足了包括市場、社會組織和個體在內的所有主體參與國家治理活動的需要。進入新發展階段，均等化政策必須服務于國家戰略發展需求，亟須推動均等化政策與國家治理體系和治理能力現代化相匹配，調整基本公共服務供給中政府自上而下的運動式治理策略，促進政府與市場、社會以及個人之間的合作生產和供給關系。

2.推動基本公共服務提質增效。經歷了改革開放后的經濟高速增長，社會主義市場經濟進入以提質增效為主題的高質量發展階段，意味著基本公共服務均等化的經濟基礎發生深刻變化，也面臨著結構性調整需要。一方面，在財政收支平衡壓力加大的情況下，政府多次強調“堅持基本民生投入只增不減，盡力而為、量力而行”，均等化政策需要兼顧經濟發展趨勢和各級財政承受能力。另一方面，新發展階段經濟發展方式正在轉向質量效率型的集約增長，作為轉變經濟發展方式關鍵點的基本公共服務必須與高質量經濟發展有效結合起來，因而迫切需要基本公共服務提質增效，適應我國經濟高質量發展的客觀要求。

因此，基于對均等化政策演進歷程和邏輯的總結、面臨新挑戰的分析以及國家治理新動向的要求，我們可以對均等化政策未來發展做出三個判斷：一是均等化政策在2020年乃至2035年后不會終結退出，仍然是推動國家治理現代化不可忽視的重大民生政策。如前所述，公眾公共服務需求隨著經濟社會的發展而變化，要求更多的覆蓋人群、更廣的服務種類和更高的服務質量，因此，均等化政策在2020年乃至2035年后仍有存續的意義。二是創造公共價值是一個持續的過程，均等化政策在今后繼續擔負創造公共價值的重要使命。為了快速適應市場經濟體制改革、及時回應公眾需求，政府在初期采用運動式推進均等化政策的策略，經過尋求、確定和創造公共價值三個階段才艱難實現公共價值的初步回歸，但仍未實現公共價值創造的最優解，還需繼續推動均等化政策發展以創造更多的公共價值，也進一步說明均等化政策存續的價值。三是均等化政策的治理策略將由運動式推進向常態化治理轉變。為了匹配國家治理體系和治理能力現代化，均等化政策治理策略必須做出調整。運動式治理作為一種高壓式的“非常規手段”在特定時期內完成對公共價值“糾偏”的使命后，須向常態化治理轉變，否則將陷于公共權力異化、政府公信力下降、政績取向的“劇場政治”以及“政策變通”與“共謀行為”等困境，影響治理效果。不同于運動式治理過度強調工具理性，常態化治理的核心內容是制度化、法治化和長效化，有效平衡了治理的合法性和有效性，是對公共價值理論倡導價值理性與工具理性融合理念的發展。均等化是一個持續的過程，常態化治理的長期性可以避免均等化政策“一陣風”式的執行，有助于滿足人民日益增長的美好生活需要。此外，均等化政策屬于支出型政策，在短期內無法刺激經濟快速增長。地方政府執行動力不足，中央政府必須通過制度的形式規范如轉移支付和預算管理等資源分配活動，將其固定下來形成常態機制，才能保障政策穩步有序、無偏差地推進。

三、新發展階段策略調整：由運動式推進向常態化治理轉變

常態化治理是在運動式治理這一概念基礎上提出來的，也有人用常規治理、“可持續型”治理和新型常態治理等概念來描述類似的治理策略。這類概念均體現出在推進國家治理現代化過程中減少政治運動的制度訴求。常態化治理是在科層制整體框架下以遵循制度安排和法律規范為運行原則的一種治理策略，它以實現治理的長效化為目標。常態化治理有三個典型特征：一是制度化，注重治理運行方式的制度性，資源分配依據制度設置，而非自上而下的行政動員；二是法治化，以法治作為行政權力運行的前提，而非過度使用行政權力；三是長效化，注重治理結果的長效性，而非滿足于“救急”的短期目標。因而，在新發展階段推進均等化政策常態化治理將是一項系統工程。本文依據常態化治理基本內涵和國家戰略需要，構建了均等化政策常態化治理模型(如圖3所示)。它以治理的長效化為目標，以國家治理體系和治理能力現代化為指導框架。一方面要完善均等化政策治理體系，以加強制度體系供給為重點，以完善法律體系為保障；另一方面要提升均等化政策治理能力，以提高政策執行能力為抓手，以強化政策績效評估為關鍵。各部分相互交織、相互作用，連為一體。

圖3 基本公共服務均等化政策常態化治理模型

(一)加強常態化治理的制度供給

常態化治理最為顯著的特征是制度化，制度是治理有效運行的保障。因此，推動均等化政策常態化治理的重點是加強預算管理、標準體系、多元參與供給機制等方面的制度供給，建立與國家治理現代化相匹配的基本公共服務制度體系。

其一，深化基本公共服務預算管理制度改革，構建均等化政策常態化治理核心路徑。基本公共服務預算管理使財政資源脫離了運動式臨時分配模式，具備了計劃性和常規性，它是推進均等化政策常態化治理的核心路徑。一方面，各級政府要完整、規范、合理編制基本公共服務項目預算，依據“無預算，不支出”的原則把各項公共服務支出按照其功能納入預算編制中，明確各類基本公共服務財力保障標準；推動基本公共服務項目預算執行的硬約束，保證財政資金及時下達和撥付；加大基本公共服務預算項目公開力度，促進預算監督的有效運行。另一方面，強化基本公共服務預算項目追蹤問效的力度，依據“三全一體”預算績效改革的要求，在預算編制時設置基本公共服務績效目標，在預算執行中對績效目標實現程度進行監控并及時糾正，在預算執行結束后對項目績效結果進行評價，推動預算和績效一體化。

其二，完善基本公共服務標準體系，夯實均等化政策常態化治理基礎。基本公共服務標準體系是為了推進均等化由各級各類基本公共服務標準、支出責任、質量要求和管理機制等技術管理要素組成的一系列制度安排，它是保障均等化政策可持續運行的重要基礎。應該從四個方面完善基本公共服務標準體系：一是明確各級各類基本公共服務標準，并適時提升標準，建立基本公共服務覆蓋范圍的動態調整機制，如根據公共服務新需求和財政保障能力適時將幼兒教育、高中教育列入義務教育的范疇，建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系，擴大基本養老服務覆蓋人群，流入地政府保障轉移人口與市民享有同樣的基本公共服務等；二是規范中央與地方政府基本公共服務事權和支出責任，完善共同財政事權分類分檔轉移支付，推動省以下支出責任劃分改革，如上移縣級公共基礎設施建設等部分事權，減輕縣級支出責任和財政壓力；三是明確各級各類基本公共服務質量要求，將可及性、獲得感和滿意度作為重要衡量指標；四是進一步規范公眾需求偏好收集、服務流程和獎懲問責等管理機制，確保基本公共服務供給有效運行。

其三，完善多元參與供給機制，明確均等化政策常態化治理主體和方式。運動式推進的現實運作往往囿于政府組織內部，難以引發廣泛的社會效應，更無法推動政府、市場和社會之間關系的重構。常態化治理策略下政府采納公共價值理論倡導的“網絡化治理”來實現公共價值，通過對話、協商和合作等方式建立不同利益主體在基本公共服務中的網絡關系。在網絡治理中，政府不是基本公共服務唯一供給者，其主要任務已經變為構建和管理網絡，利用多種手段引導公眾參與服務供給，吸納一切可以利用的社會資源提供基本公共服務。首先，政府要構建基本公共服務公眾需求、意愿表達平臺，積極探索在重大民生政策和項目決策、實施過程中引入征詢社會公眾意見的對話機制和聽證制度，借助微博、微信等自媒體暢通需求表達機制，積極聽取社會公眾的利益訴求。其次，吸納其他主體參與基本公共服務供給，依據公共服務需求特點，采用政府購買公共服務、引入PPP模式、發展志愿和慈善服務、發展“互聯網+服務”等多種形式豐富基本公共服務供給方式。同時，要依托新興信息企業的技術優勢，構建基本公共服務數據開發、儲存、使用和共享信息網絡平臺，推動基本公共服務生產供給的現代化、智能化和精準化。

(二)健全基本公共服務法律體系

健全基本公共服務法律體系是推動運動式治理向常態化治理轉變的重要保障。運動式推進依托于壓力型行政體制，強調行政控制而忽略法律規范，有違現代法治精神。基本公共服務均等化是一個內容豐富、實踐性強的政策體系，特別是在中國這樣一個大國中，涉及機構和人員眾多，所觸動的權力關系也很多，意味著要調整的利益關系幅度非常大，規范的技術操作等級也很高。因此，完善基本公共服務法律體系、推動均等化政策法治化才能實現其平穩健康運行，這也是依法治國的內在要求。十八屆四中全會提出要依法加強和規范公共服務，完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規。應及時總結各地基本公共服務均等化成功實踐經驗，將其上升為國家法律法規，構建以憲法為根本，以公共服務基本法律、專門法律和行政法規為主干，以地方性法規和行政規章為補充的層級完備、與時俱進的現代基本公共服務法律體系。如借鑒《中華人民共和國公共文化服務保障法》的立法經驗，盡快出臺《基本公共服務法》，明確各參與主體的責任，特別需要明確中央和地方政府在基本公共服務中的事權和支出責任劃分。

(三)提升均等化政策執行能力

提升均等化政策執行能力是推動運動式治理向常態化治理轉變的重要抓手。運動式推進是在政府政策執行能力不足，但急需在短時間內取得相應政策效能而采取的權宜之計。而且運動式治理中的政策執行依賴于上級政府的行政激勵，這種剛性控制手段面對基層復雜的政策環境時往往會出現以下情形，導致實際執行過程偏離政策制定的初衷：一是政策變通與共謀，如“上有政策、下有對策”；二是政策失真，如“不求神似，只求形似”或“既不求神似，也不求形似”等；三是政策偏離，如替換性、選擇性、象征性、附加性、殘缺式執行等。因此，均等化政策執行在“先天不足，后天畸形”的情況下需要以提升均等化政策執行能力為抓手，推動運動式治理向常態化治理轉變。首先，加強各部門在均等化政策執行中的協作。均等化政策的執行涉及多個部門，為了避免基本公共服務供給碎片化，需要在執行中加強對話協商、完善信息共享，打破各自為戰的局面，推動各部門相互協作配合。其次，優化政績考核指標。改變過度依賴行政激勵的局面，將均等化政策執行效果納入政府績效考核的范圍。最后，加強政策執行者能力培訓。培訓政策執行者在復雜的政策環境下正確選擇政策工具和優化配置資源的能力，保障政策執行不失真、不“走樣”。

(四)強化均等化政策績效評估

均等化政策績效評估是政策資源重置和政策調整的重要依據，也是推進常態化治理的關鍵。強化均等化政策績效評估需要從兩方面著手：一方面，開展結果導向的政策實現程度評估，補齊服務短板。我國在政策實踐中存在“重執行，輕評估”的現象，雖然學術界對均等化水平評估的研究比較豐富，但至今還沒有官方主導的全國范圍均等化實現程度評估。可以從實現程度、成本-收益、障礙因素等多個方面確立評估框架，根據評估結果和障礙因素判斷基本公共服務均等化存在的短板，并有針對性地調整相關措施。另一方面，啟動基本公共服務質量監測工作，提升服務質量。質量監測也屬于績效評估的范疇，它評估的重點是當前基本公共服務的質量。對基本公共服務進行系統、定期的質量監測，旨在提高我國基本公共服務質量、改善公眾體驗感不佳的現狀，也是我國進入高質量發展階段的內在要求。應盡快建立以監測主體、范圍、類型、指標、方法、原則、結果反饋和監督問責等為主要內容的基本公共服務質量監測體系，開展標準制定、數據持續收集、質量評估、結果反饋和質量改進等質量循環監測工作，以破解基本公共服務滿意度不高的困境。

注釋

①范逢春：《建國以來基本公共服務均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角》，《上海行政學院學報》2016年第1期。

②楊波：《論基本公共服務均等化的演進特征與變遷邏輯——基于2006-2018年政策文本分析》，《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2019年第5期。

③姜曉萍、郭寧：《我國基本公共服務均等化的政策目標與演化規律——基于黨的十八大以來中央政策的文本分析》，《公共管理與政策評論》2020年第6期。

④Colin Talbot，“Public Value—The Next ‘Big Thing’ in Public Management？，”InternationalJournalofPublicAdministration,vol.32,no.3-4,2009,pp.167-170．

⑤何艷玲：《“公共價值管理”:一個新的公共行政學范式》，《政治學研究》2009年第6期。

⑥參見Mark H. Moore,CreatingPublicValue:StrategicManagementinGovernment, Cambridge: Harvard University Press,1995．

⑦趙景華、李代民：《政府戰略管理三角模型評析與創新》，《中國行政管理》2009年第6期。

⑧唐皇鳳：《常態社會與運動式治理:中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究》，《開放時代》2007年第3期。

⑨楊志軍：《運動式治理悖論:常態治理的非常規化——基于網絡“掃黃打非”運動分析》，《公共行政評論》2015年第2期。