理解中國(guó)扶貧的信貸路徑：小額信貸政策變遷的測(cè)度、方向與動(dòng)力機(jī)制

朱亞鵬 張婷婷

(中山大學(xué) 中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州 510275)

一、引言

貧困問(wèn)題是一個(gè)世界性難題。以推動(dòng)資產(chǎn)建設(shè)和資產(chǎn)積累為核心理念的發(fā)展型社會(huì)政策范式在20世紀(jì)90年代興起，提供了破解貧困問(wèn)題的新路徑①。貧困狀態(tài)不僅受限于收入的不足，還受限于資產(chǎn)的缺乏。因此，推動(dòng)家庭儲(chǔ)蓄、投資和資產(chǎn)建設(shè)，增強(qiáng)低收入人群和貧困人口生計(jì)維持和經(jīng)濟(jì)參與的能力，有助于消除貧困，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展②。謝若登將窮人的資產(chǎn)分為有形和無(wú)形兩大類，并將信貸放在無(wú)形資產(chǎn)的首要位置，認(rèn)為通過(guò)信貸開(kāi)展投資性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是資產(chǎn)建設(shè)的重要途徑。但是，窮人往往難以享有信貸，因?yàn)樾刨J的獲得一般需要抵押，在很大程度上與占有其他形式的資產(chǎn)有關(guān)③。由于缺乏有形資產(chǎn)作為抵押物，窮人很難從傳統(tǒng)的金融系統(tǒng)中獲得金融服務(wù)。這限制了貧困人口的發(fā)展機(jī)會(huì)，阻礙其收入及生活水平的提高。

作為反貧困的重要路徑和手段，小額信貸在推動(dòng)全球減貧和社會(huì)公平方面發(fā)揮了重要作用。小額信貸扶貧始于尤努斯博士在孟加拉國(guó)創(chuàng)立的鄉(xiāng)村銀行——“格萊珉銀行”(Grameen Bank)項(xiàng)目。與傳統(tǒng)金融服務(wù)不同，格萊珉銀行在放貸方式和運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行了創(chuàng)新④。其核心特征包括：(1)向中低收入階層提供持續(xù)的信貸、儲(chǔ)蓄等金融服務(wù)，特點(diǎn)是小額短期、整貸零還、無(wú)須抵押、小組互保、中心會(huì)議、吸收儲(chǔ)蓄、高于商業(yè)銀行的貸款利率、以婦女為主體；(2)提供技術(shù)培訓(xùn)、教育、醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)；(3)小額信貸機(jī)構(gòu)自身能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。格萊珉銀行模式在提升窮人經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)福利上取得顯著成效，不僅有助于增加家庭收入、提升窮人消費(fèi)水平、降低貧困發(fā)生率⑤，還有助于改善婦女家庭地位與兒童健康狀況，降低家庭暴力⑥。作為小額信貸扶貧的成功典范，格萊珉銀行模式引起廣泛關(guān)注和效仿，被復(fù)制到全球一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)⑦。在這一社會(huì)創(chuàng)新的擴(kuò)散過(guò)程中，非政府組織或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)往往以項(xiàng)目的形式來(lái)運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)參與、社會(huì)資本以及非政府組織領(lǐng)導(dǎo)⑧，大多數(shù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了服務(wù)低收入人口的承諾⑨。

20世紀(jì)90年代，小額信貸的理念和經(jīng)驗(yàn)被介紹到中國(guó)，模仿格萊珉銀行的小額信貸項(xiàng)目在我國(guó)迅速發(fā)展⑩。后來(lái)小額信貸成為國(guó)家扶貧政策的重要組成部分，在全國(guó)得到廣泛推行。已有研究集中在對(duì)不同類型小額信貸機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目運(yùn)作情況的考察與分析上，對(duì)政策本身以及政策環(huán)境的發(fā)展變化關(guān)注不足。實(shí)際上，在小額信貸減貧這一具體的政策領(lǐng)域，項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象的范圍和貧困程度的確定、信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展、信貸服務(wù)申請(qǐng)者的受益狀況均受到信貸政策的內(nèi)容與環(huán)境的激勵(lì)和影響。因此，本文在梳理我國(guó)小額信貸政策發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從政策要素變化的角度考察我國(guó)小額信貸政策變化的范圍、內(nèi)容和方向。論文的第二部分將簡(jiǎn)要評(píng)述學(xué)界對(duì)小額信貸的相關(guān)研究，在此基礎(chǔ)上提出論文的分析框架。第三部分考察中國(guó)小額信貸政策的演變過(guò)程。第四部分運(yùn)用政策要素模型，重點(diǎn)分析我國(guó)小額信貸政策的要素變化、總體發(fā)展模式以及動(dòng)力機(jī)制。文章最后討論政策要素模型對(duì)分析政策變遷的啟發(fā)意義與進(jìn)一步研究方向。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

國(guó)內(nèi)關(guān)于小額信貸的扶貧的研究始于20世紀(jì)90年代。早期研究關(guān)注對(duì)西部貧困農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)格萊珉銀行模式的項(xiàng)目考察。相關(guān)研究表明小額信貸項(xiàng)目具有貸款到戶率高、貸款回收率高、增加貧困戶收入等效果，確認(rèn)了格萊珉模式在中國(guó)的適用性。同時(shí)，研究者也指出中國(guó)的小額信貸試驗(yàn)同國(guó)際上的小額信貸活動(dòng)相比，在時(shí)間、規(guī)模、設(shè)計(jì)思想、動(dòng)作主體和實(shí)施小額信貸的政策環(huán)境方面均有不同。格萊珉模式在中國(guó)的應(yīng)用需要更高的靈活性，以適應(yīng)中國(guó)特定的體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。如中國(guó)政府對(duì)小額信貸活動(dòng)采取嚴(yán)格的金融管制，貧困人口居住分散且收入來(lái)源以農(nóng)業(yè)為主等。也有研究者強(qiáng)調(diào)增加格萊珉模式的“鄉(xiāng)土性”，通過(guò)嵌入地方社區(qū)的觀念系統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，減少文化排異反應(yīng)。

關(guān)于小額信貸的研究主要來(lái)自發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村金融學(xué)等學(xué)科，強(qiáng)調(diào)小額信貸如何改善對(duì)窮人的金融包容。主要關(guān)注中國(guó)小額信貸項(xiàng)目運(yùn)作與管理實(shí)踐的績(jī)效及其影響因素，包括項(xiàng)目進(jìn)展、供給規(guī)模、信貸需求、信貸配給、扶貧模式、影響評(píng)估等。相關(guān)研究指出，中國(guó)小額信貸減貧效果受不同信貸運(yùn)作主體的影響較大。由非政府組織實(shí)施的小額信貸項(xiàng)目在操作和財(cái)務(wù)可持續(xù)性以及扶貧方面業(yè)績(jī)更好，但由于缺乏放貸合法性、依賴捐贈(zèng)等問(wèn)題而難以擴(kuò)大規(guī)模，在機(jī)構(gòu)可持續(xù)性的壓力下出現(xiàn)目標(biāo)上移現(xiàn)象，不再專門(mén)瞄準(zhǔn)貧困人群。由政府操作的小額信貸項(xiàng)目具有資金和信任方面的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展迅速，扶持貧困戶等特殊群體的發(fā)展，但存在運(yùn)行成本高、貸款易被優(yōu)勢(shì)群體占用、難以可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。由正規(guī)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的商業(yè)性小額信貸項(xiàng)目規(guī)模最大，是小額信貸的主要力量。其主要服務(wù)對(duì)象往往不是有生產(chǎn)能力的貧困戶，而是受傳統(tǒng)金融排斥群體中經(jīng)濟(jì)狀況較好的那部分，如農(nóng)村種養(yǎng)大戶、個(gè)體私營(yíng)戶和小微企業(yè)。且多數(shù)項(xiàng)目只提供單一的信貸服務(wù)，對(duì)客戶貧困程度、非金融服務(wù)關(guān)注不夠。因此，多元化運(yùn)作主體在信貸市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能夠較好滿足中國(guó)不同地區(qū)不同類型借款人日益多樣化的需求。

整體上，已有相關(guān)研究主要集中在從經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)等學(xué)科視角研究小額貸款項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，討論不同類型小額信貸運(yùn)行主體在減貧方面的優(yōu)缺點(diǎn)及適用性，缺乏從公共管理和社會(huì)政策視角去分析小額信貸政策的變遷及其影響。事實(shí)上，小額信貸政策經(jīng)歷不斷的發(fā)展與調(diào)整，不同時(shí)間政策內(nèi)容本身發(fā)生較大變化，而政策變化會(huì)直接影響小額信貸項(xiàng)目的實(shí)施與效果。因此，從政策變遷角度研究小額信貸政策是分析信貸途徑在扶貧中作用的重要視角，可以彌補(bǔ)當(dāng)前研究忽視政策制定過(guò)程對(duì)政策效果影響的不足。

本文擬從政策變遷角度分析中國(guó)小額信貸減貧政策的發(fā)展變化過(guò)程，探討信貸扶貧政策的要素變化、變遷的總體模式及動(dòng)力機(jī)制。公共政策的本質(zhì)是政府為了實(shí)現(xiàn)某種目的而努力改變自身或社會(huì)行為的結(jié)果，涉及關(guān)于政策目標(biāo)和手段的安排與設(shè)計(jì)。決策者需要了解政策是如何變化的，以及促進(jìn)或限制這些變化的條件，以有效地管理政策動(dòng)態(tài)。政策變化分析是公共政策文獻(xiàn)中的一個(gè)核心領(lǐng)域?；魻?Hall)從三個(gè)維度來(lái)分析公共政策的變遷，即指導(dǎo)特定領(lǐng)域之政策的總體性目標(biāo)(overarching goals)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采用的手段即政策工具(instruments)，以及對(duì)政策工具的精確設(shè)置(precise settings)。他認(rèn)為這些要素或組成部分可能以不同的順序發(fā)生變化，并對(duì)整個(gè)政策動(dòng)態(tài)變化產(chǎn)生不同的影響。一階變化是政策工具校準(zhǔn)發(fā)生變化，二階變化涉及政策工具類型的改變，三階變化涉及總體性目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。更重要的是，霍爾將政策要素與政策變化的具體驅(qū)動(dòng)因素以及政策變化歷史模式聯(lián)系起來(lái)。一階和二階變化通常是政策子系統(tǒng)內(nèi)生活動(dòng)的結(jié)果，屬于“增量”變化。而三階變化與外部沖擊相關(guān)，特別是基于社會(huì)的政策學(xué)習(xí)，它改變了現(xiàn)有制度安排和子系統(tǒng)目標(biāo)，是更迅速、更顯著的“范式”變化。

Cashore和Howlett進(jìn)一步發(fā)展了霍爾的框架，從“抽象性”、“程序性”和“操作性”三種不同層次來(lái)區(qū)分政策目的和政策手段，發(fā)展出考察政策發(fā)展的六元素框架來(lái)揭示政策發(fā)展的動(dòng)態(tài)圖景(見(jiàn)表1)。具體而言，從政策目的維度可分解為三個(gè)組成部分：(1)總體政策目標(biāo)，即支配政策發(fā)展的觀念和思想；(2)正式政策目標(biāo)，即政策旨在實(shí)現(xiàn)的正式目標(biāo)；(3)工具設(shè)置，即為實(shí)現(xiàn)具體的政策目標(biāo)而制定的明確的操作要求。政策手段可以分解為三個(gè)層次的組成部分：(1)政策工具的選擇邏輯，即指導(dǎo)政策工具選擇的一般規(guī)范；(2)工具應(yīng)用機(jī)制，是指為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而使用何種類型的政策工具；(3)工具校準(zhǔn)，指每種政策工具的具體設(shè)置。他們將框架運(yùn)用于對(duì)美國(guó)林業(yè)政策動(dòng)態(tài)的分析，證實(shí)了根據(jù)所審查政策領(lǐng)域的特點(diǎn)和圍繞它的政策子系統(tǒng)的性質(zhì)，政策變化的歷史模式可能會(huì)有所不同。通過(guò)進(jìn)一步分解政策構(gòu)成要素，可以使研究者更細(xì)致地考察政策不同要素如何在很長(zhǎng)一段時(shí)間保持穩(wěn)定或發(fā)生變化，從而揭示政策內(nèi)容變化的范圍、趨向，評(píng)估政策發(fā)展的總體方向和格局，揭示隱藏的或更復(fù)雜的政策發(fā)展模式以及引發(fā)重大政策變化的可能機(jī)制。同時(shí)該框架也確立了政策設(shè)計(jì)的基本要素和順序，便于研究者審查不同層次政策設(shè)計(jì)要素間關(guān)系及其對(duì)政策結(jié)果的影響，從而評(píng)估政策設(shè)計(jì)質(zhì)量與改進(jìn)方向。

政策要素框架已經(jīng)被運(yùn)用到對(duì)不同政策領(lǐng)域政策設(shè)計(jì)和政策變化的實(shí)證分析，如應(yīng)急管理政策、交通政策、氣候變化政策、清潔空氣監(jiān)管政策等。本文主要運(yùn)用政策要素模型考察中國(guó)小額信貸減貧政策的動(dòng)態(tài)發(fā)展，特別關(guān)注政策變化的范圍、內(nèi)容和方向。此外，本文提供了來(lái)自不同制度背景和不同政策領(lǐng)域的政策變化經(jīng)驗(yàn)案例，有助于拓展模型的運(yùn)用范圍。

表1 政策要素模型

資料來(lái)源：Michael Howlett and Benjamin Cashore，“The Dependent Variable Problem in the Study of Policy Change: Understanding Policy Change as a Methodological Problem，”JournalofComparativePolicyAnalysis，vol.11，no.1，2009，p.39．

三、中國(guó)小額信貸減貧政策的發(fā)展歷程：1996-2020年

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧政策經(jīng)歷了由單純救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變，國(guó)家扶貧工作方向和重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提高貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和自我發(fā)展能力。20世紀(jì)90年代末，小額信貸成為中國(guó)扶貧工作的重要方式之一。隨著脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)的變化以及扶貧政策的調(diào)整，小額信貸減貧政策也處于變化發(fā)展中，在不同時(shí)期呈現(xiàn)出不同的階段特征。

(一)第一階段(1996-2001年)

20世紀(jì)90年代我國(guó)絕對(duì)貧困的人口已經(jīng)顯著減少，開(kāi)發(fā)扶貧以區(qū)域瞄準(zhǔn)為主。國(guó)務(wù)院于1994年印發(fā)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994-2000年)》，確定了592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣，計(jì)劃用7年左右的時(shí)間，基本解決8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。國(guó)家對(duì)貧困縣進(jìn)行重點(diǎn)支持，投放扶貧開(kāi)發(fā)貼息貸款是主要措施之一。1996年以來(lái)政府直接參與小額信貸扶貧試點(diǎn)的規(guī)模迅速增大。這一階段，小額信貸作為扶貧資金到達(dá)貧困戶的有效方式在全國(guó)大規(guī)模推廣。

1.貸款從扶持經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)向扶持貧困戶。之前扶貧開(kāi)發(fā)貼息貸款絕大多數(shù)發(fā)放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣辦企業(yè)，貧困戶從中直接受益很少，受到廣泛的批評(píng)。在1996年9月召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，政府決定將貸款直接發(fā)放給貧困戶。1998 年10月，黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》肯定了小額信貸在扶貧中的重要性，提出“要總結(jié)推廣小額信貸扶貧資金到戶的有效做法”。1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的決定》出臺(tái)，明確指出小額信貸是一種有效的扶貧到戶形式，資金到戶率高，還款率高，項(xiàng)目成功率高，各地要把小額信貸作為保證信貸資金扶貧到戶的重要措施。

2.貸款以使用國(guó)內(nèi)扶貧資金為主，由政府指定銀行操作。1999年4月，《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法》出臺(tái)，向列入政府扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃并建檔立卡的、有具體生產(chǎn)項(xiàng)目和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)村貧困戶提供小額扶貧貸款?；具\(yùn)作模式是“小額短期，貸戶聯(lián)保，整貸零還”，一戶控制在2000元以內(nèi)，期限一般為一年，執(zhí)行扶貧貸款利率，利率不上浮。要求在貧困村成立農(nóng)戶聯(lián)保小組和扶貧中心組織貧困戶申請(qǐng)借款，配合農(nóng)業(yè)銀行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))營(yíng)業(yè)所加強(qiáng)對(duì)“小額信貸”的管理。1999年9月，《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于進(jìn)一步做好信貸扶貧工作的通知》進(jìn)一步要求根據(jù)貧困戶的分布特點(diǎn)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的生產(chǎn)周期靈活掌握貸款的期限和還款方式。2001年，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行制定了《扶貧貼息貸款管理實(shí)施辦法》，要求對(duì)扶貧貼息貸款實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃管理，每年扶貧貼息貸款的總量及期限結(jié)構(gòu)報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定。扶貧貼息貸款的期限最長(zhǎng)不超過(guò)三年，統(tǒng)一執(zhí)行年利率為3%的優(yōu)惠利率，扶貧貼息貸款優(yōu)惠利率與中國(guó)人民銀行公布的同期同檔次貸款利率之間的利差，由中央財(cái)政貼息。

(二)第二階段(2002-2007年)

解決溫飽問(wèn)題階段性任務(wù)完成之后，為進(jìn)一步鞏固扶貧成果，扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)從貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村。國(guó)家推出《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》，按照集中連片的原則，分期分批實(shí)施整村推進(jìn)。除繼續(xù)投放扶貧貸款之外，增加了有利于貧困地區(qū)和貧困人口自身能力提高的項(xiàng)目，如增加教育投資和勞動(dòng)力的培訓(xùn)等。以2007年全國(guó)農(nóng)村建立最低生活保障制度為標(biāo)志，農(nóng)村基本形成了比較完備的反貧困政策體系。同期，隨著國(guó)有企業(yè)改制力度加大，下崗失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。這一階段，小額信貸作為城市反貧困政策的創(chuàng)新舉措得到逐步完善。

1.貸款對(duì)象為城市下崗失業(yè)人員。為鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，國(guó)家決定設(shè)置小額擔(dān)保貸款以解決符合一定條件的待就業(yè)人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)自籌資金不足的問(wèn)題。2002年底《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》出臺(tái)，為四類城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員提供2萬(wàn)元左右、貸款期限不超過(guò)2年的小額擔(dān)保貸款。2006年，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和完善小額擔(dān)保貸款政策的通知》，擴(kuò)大貸款對(duì)象范圍到復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、高校畢業(yè)生，推行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與開(kāi)業(yè)指導(dǎo)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、小額擔(dān)保貸款、稅費(fèi)減免、跟蹤扶持等“一條龍”服務(wù)的工作模式，加快信用社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)“小額擔(dān)保貸款+信用社區(qū)建設(shè)+創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。2007年《就業(yè)促進(jìn)法》頒布，標(biāo)志著對(duì)就業(yè)困難人員給予小額信貸扶持以法律的形式確定下來(lái)。十七大提出“以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)”的指導(dǎo)方針，要求加快落實(shí)有利于勞動(dòng)者創(chuàng)業(yè)的小額擔(dān)保貸款政策，扶持更多的勞動(dòng)者成為創(chuàng)業(yè)者。

2.貸款采取政府出資設(shè)立擔(dān)?；?，委托擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供貸款擔(dān)保，由經(jīng)辦商業(yè)銀行發(fā)放的形式。各省、自治區(qū)、直轄市以及地級(jí)以上市建立下崗失業(yè)人員貸款擔(dān)保基金，所需資金主要由同級(jí)財(cái)政籌集，擔(dān)保機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)卣_定。各類商業(yè)銀行和有條件的城市信用社都要開(kāi)辦此項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，按照個(gè)人自愿申請(qǐng)、社區(qū)推薦、勞動(dòng)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)審查、擔(dān)保機(jī)構(gòu)承諾擔(dān)保、商業(yè)銀行核貸的程序進(jìn)行。2002年，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定了《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》，規(guī)定小額擔(dān)保貸款利率按照中國(guó)人民銀行公布的貸款利率水平確定，不得向上浮動(dòng)，并列出了19個(gè)享受中央財(cái)政貼息的微利項(xiàng)目范圍。

(三)第三階段(2008-2013年)

經(jīng)過(guò)十多年的政策支持和開(kāi)發(fā)式扶貧探索，縮小城鄉(xiāng)差距成為實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵所在。農(nóng)村金融服務(wù)不足的問(wèn)題已經(jīng)成為限制“三農(nóng)”發(fā)展的主要障礙之一，表現(xiàn)為農(nóng)村吸儲(chǔ)機(jī)構(gòu)眾多，但提供貸款等服務(wù)的機(jī)構(gòu)只有農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)銀行。2008年，十七屆三中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)，措施之一便是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。之后多個(gè)中央“一號(hào)文件”均提到加大對(duì)農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的信貸支持，鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)，大力發(fā)展小額信貸。

1.貸款向農(nóng)戶和小微企業(yè)傾斜。2008年《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見(jiàn)》出臺(tái)，要求大力推廣農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。鼓勵(lì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等利用多種方式建立和完善農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)體系，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理辦法，積極發(fā)放不需要抵押擔(dān)保的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，擴(kuò)大農(nóng)戶貸款覆蓋面，提高貸款滿足率。財(cái)政部自2009年開(kāi)始實(shí)施新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策和縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策，正向激勵(lì)小額信貸服務(wù)“三農(nóng)”的規(guī)模。2013年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)持續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持，力爭(zhēng)全年“三農(nóng)”貸款、小微企業(yè)貸款增速不低于當(dāng)年各項(xiàng)貸款平均增速，貸款增量不低于上年同期水平，增加“三農(nóng)”、小微企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)的信貸資金來(lái)源。

2.政府通過(guò)設(shè)立新型小額信貸機(jī)構(gòu)增加縣鄉(xiāng)地區(qū)的信貸服務(wù)供給，貸款形式不限。2008年，銀監(jiān)會(huì)和人民銀行先后聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》和《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，探索在縣及縣以下地區(qū)設(shè)立幾類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)。2009年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009-2011年總體工作安排》，計(jì)劃用三年時(shí)間在全國(guó)新增設(shè)立約1300家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)主要分布在農(nóng)業(yè)占比高于全國(guó)平均水平的縣域、中西部地區(qū)、金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低的縣域，以及國(guó)家、省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和中小企業(yè)活躍縣域，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋的目標(biāo)。

(四)第四階段(2014-2020年)

黨的十八大以來(lái)，新階段的扶貧開(kāi)發(fā)以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為基本方略。扶貧工作的總體目標(biāo)是“到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。雖然貧困人口數(shù)量不斷減少，但剩余貧困人口的減貧難度不斷增大。對(duì)精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)調(diào)要求這一階段小額信貸減貧政策進(jìn)一步瞄準(zhǔn)貧困人口。

1.貸款對(duì)象鎖定建檔立卡貧困戶。2014年，國(guó)家重新制定了統(tǒng)一的貧困人口識(shí)別辦法，按照收入低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”(“兩不愁、三保障”)情況進(jìn)行建檔立卡，共識(shí)別12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、2948萬(wàn)貧困戶、8962萬(wàn)貧困人口，建立起了全國(guó)統(tǒng)一的扶貧信息管理系統(tǒng)。2016年，中國(guó)人民銀行、發(fā)展改革委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、扶貧辦聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)全力推動(dòng)貧困地區(qū)金融服務(wù)到村到戶到人，為實(shí)現(xiàn)到2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)提供有力有效的金融支撐。要求各金融機(jī)構(gòu)積極對(duì)接扶貧部門(mén)確定的建檔立卡貧困戶，深入了解貧困戶的基本生產(chǎn)、生活信息和金融服務(wù)需求信息，建立包括貧困戶家庭基本情況、勞動(dòng)技能、資產(chǎn)構(gòu)成、生產(chǎn)生活、就業(yè)就學(xué)狀況、金融需求等內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)檔案，實(shí)行“一戶一檔”。

2.貸款為貧困戶量身定制，采取財(cái)政貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)男问健?014年國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各省(區(qū)、市)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組要把創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸工作作為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵舉措，豐富扶貧小額信貸的產(chǎn)品和形式，提高建檔立卡貧困戶貸款可獲得性；對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行評(píng)級(jí)授信，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)為建檔立卡貧困戶量身定制貸款產(chǎn)品；面向有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，提供5萬(wàn)元以下、3年以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、地方財(cái)政貼息、縣級(jí)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的扶貧小額信貸，用于發(fā)展扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增加收入；采取“以社帶戶、以企帶村”的方式，組織貧困農(nóng)戶參與扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，拓寬建檔立卡貧困戶獲得貸款的途徑；精準(zhǔn)對(duì)接貧困人口生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、就業(yè)就學(xué)等金融服務(wù)需求，增強(qiáng)貧困戶自我發(fā)展能力。

四、理解中國(guó)小額信貸減貧政策發(fā)展：范圍、方向與動(dòng)力機(jī)制

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，小額信貸作為扶貧政策的重要路徑得到政府的認(rèn)可、扶植和采納。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，貧富差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，小額信貸減貧政策在不同時(shí)間段也被賦予不同的目標(biāo)，政策內(nèi)容、范圍、對(duì)象、實(shí)施方式等都發(fā)生了較大的變化。本部分運(yùn)用前述政策變遷的六要素模型，分析中國(guó)小額信貸減貧政策的變遷過(guò)程與趨勢(shì)(見(jiàn)表2)，在此基礎(chǔ)上探討小額信貸政策變化的范圍、方向與動(dòng)力機(jī)制。

(一)政策變化的范圍和內(nèi)容

1.抽象層次：總目標(biāo)與工具邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)面臨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型的巨大壓力，中國(guó)實(shí)行以強(qiáng)政府為核心的治理模式。在這一治理模式下，政府實(shí)施積極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益分化問(wèn)題，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)提供穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。大規(guī)模的信貸扶貧與開(kāi)發(fā)是中國(guó)治理模式的策略選擇，用于化解轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累的各種矛盾和危機(jī)，如失業(yè)、收入下降、貧困人口增加等問(wèn)題。因此，中國(guó)小額信貸減貧政策的社會(huì)發(fā)展取向得以保持相當(dāng)長(zhǎng)期的穩(wěn)定。從20世紀(jì)90年代末小額信貸政策引入開(kāi)始一直到現(xiàn)在，中國(guó)小額信貸減貧政策在抽象層面的總目標(biāo)和工具邏輯保持穩(wěn)定，總體思路是向中低收入人群提供貸款，支持其發(fā)展生產(chǎn)，自力更生，從而達(dá)到減緩貧困、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。中國(guó)小額信貸減貧政策的政策總目標(biāo)和工具邏輯一直延續(xù)，沒(méi)有發(fā)生變化。

表2 中國(guó)小額信貸減貧政策變化

2.程序性層次：正式目標(biāo)與工具機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中逐漸暴露的風(fēng)險(xiǎn)增多，新的貧困人口、弱勢(shì)群體不斷出現(xiàn)，政府識(shí)別目標(biāo)群體的范圍與支持其發(fā)展的工具組合發(fā)生變化。小額信貸減貧政策在不同的發(fā)展階段有不同的正式目標(biāo)與工具機(jī)制。從正式目標(biāo)來(lái)看，最初小額信貸是作為一項(xiàng)扶貧政策被政府采納，作為扶貧開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)主要措施，專項(xiàng)用于支持全國(guó)重點(diǎn)貧困縣開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生產(chǎn)，確保2000年末基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。之后伴隨國(guó)有企業(yè)改制和城鎮(zhèn)下崗失業(yè)問(wèn)題的加劇，小額信貸成為創(chuàng)業(yè)扶持政策的核心內(nèi)容，以緩解下崗失業(yè)人員再就業(yè)壓力、鼓勵(lì)小微創(chuàng)業(yè)為政策目標(biāo)。在第三階段，加快農(nóng)村金融改革，改善農(nóng)村金融薄弱狀態(tài)的重要性凸顯，強(qiáng)調(diào)增加縣鄉(xiāng)層面的小額信貸供給。進(jìn)入2014年，圍繞“十三五”打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)這一政治任務(wù)，精準(zhǔn)幫扶建檔立卡貧困戶在2020年脫貧成為新的政策目標(biāo)。

從工具機(jī)制來(lái)看，在不同發(fā)展階段政府采取了不同的工具組合，形成了多層次、梯次性、差異化的小額信貸減貧政策組合。分別是：支持貧困農(nóng)戶的扶貧貼息小額到戶貸款、支持下崗失業(yè)人員的創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款、支持農(nóng)戶及小微企業(yè)的小額貸款以及支持建檔立卡戶的精準(zhǔn)扶貧小額貸款。

3.操作層次：目標(biāo)設(shè)置與工具校準(zhǔn)

小額信貸減貧政策目標(biāo)的具體設(shè)置是對(duì)不同階段正式目標(biāo)的進(jìn)一步操作化。第一階段強(qiáng)調(diào)提升家庭人均年收入至國(guó)定貧困線以上，第二階段強(qiáng)調(diào)提高扶持創(chuàng)業(yè)和帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)，第三階段強(qiáng)調(diào)增加“三農(nóng)”和小微企業(yè)貸款可得性，第四階段強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶“兩不愁、三保障”。

對(duì)政策工具組合的校準(zhǔn)以滿足特定政策目標(biāo)的需要，表現(xiàn)為不同階段對(duì)各類目標(biāo)群體政策干預(yù)重點(diǎn)和方式的不同。第一階段的扶貧貼息小額到戶貸款一般采用信用貸款貸戶聯(lián)保的方式，將扶貧到戶與扶持貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成相互促進(jìn)的扶貧系統(tǒng)工程。第二階段的創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款一般采取政府擔(dān)保的個(gè)人貸款形式，推行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與開(kāi)業(yè)指導(dǎo)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、小額擔(dān)保貸款、稅費(fèi)減免、跟蹤服務(wù)等“一條龍”服務(wù)的工作模式。第三階段的農(nóng)戶及小微企業(yè)的小額貸款一般由金融機(jī)構(gòu)針對(duì)目標(biāo)客戶的需求自行設(shè)計(jì)，國(guó)家號(hào)召金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)和農(nóng)戶的貸款服務(wù)，要求單列信貸計(jì)劃，設(shè)定增速、戶數(shù)等監(jiān)管考核目標(biāo)等。第四階段的精準(zhǔn)扶貧小額貸款是為建檔立卡貧困戶量身定制個(gè)性化的金融服務(wù)，貧困戶貸款獲得以及貸款使用情況納入了對(duì)地方政府的考核范疇。

(二)政策變化的總體模式：變化方向+變化速度

對(duì)政策變化模式的討論長(zhǎng)期受增量變化和范式變化二分法影響。20世紀(jì)90年代，鮑姆加特納和瓊斯提出了“間斷均衡”模型，他們認(rèn)為在一個(gè)典型的政策發(fā)展模式中，相對(duì)較長(zhǎng)的增量政策穩(wěn)定期會(huì)受到突發(fā)事件的影響，不時(shí)出現(xiàn)短暫的范式變化。這種對(duì)政策動(dòng)態(tài)的分類法強(qiáng)調(diào)政策變化發(fā)生的規(guī)模(大小)和速度(快慢)，但是忽視了反映政策變化的另一個(gè)重要維度，即變化的方向性。Cashore和Howlett強(qiáng)調(diào)對(duì)政策發(fā)展模式的評(píng)估必須考慮政策變化的方向，即政策波動(dòng)是適應(yīng)性的還是累積性的，前者與原有均衡保持一致并適應(yīng)新的外部壓力，而后者是向新的均衡過(guò)渡從而導(dǎo)致根本性的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而修正了對(duì)政策變化模式的傳統(tǒng)二分法，用變化的方向性取代變化規(guī)模這一維度，即政策變化的總體模式是變化方向和變化速度這兩個(gè)因素共同作用的結(jié)果，得出四種政策變化模式的基本分類(見(jiàn)表3)。在新的分類法中，他們強(qiáng)調(diào)要特別注意兩類容易與傳統(tǒng)二分法混淆的新模式：一是經(jīng)歷短暫劇烈變化后又重新回到原有均衡的“虛假范式(faux paradigmatic)”模式；二是朝著同一方向的緩慢變化逐漸累積成巨大變化的“發(fā)展?jié)u進(jìn)(progressive incremental)”模式。

表3 政策變化模式的基本分類

資料來(lái)源：Benjamin Cashore and Michael Howlett，“Punctuating Which Equilibrium？ Understanding Thermostatic Policy Dynamics in Pacific Northwest Forestry，”AmericanJournalofPoliticalScience，vol.51，no.3，2007，pp.532-551．

在過(guò)去的二十余年里，由于抽象層次的政策要素保持相當(dāng)長(zhǎng)期的穩(wěn)定，大多數(shù)變化都是相對(duì)較小和增量的。但隨著時(shí)間的推移，其累積效應(yīng)已經(jīng)顯著地改變了小額信貸減貧政策的方向。

在小額信貸減貧政策抽象的社會(huì)發(fā)展取向之下，存在福利主義與商業(yè)主義兩種政策均衡。福利主義強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)群體的貧困瞄準(zhǔn)，以及福利式政策手段如利率優(yōu)惠、貼息、補(bǔ)貼和提供技術(shù)培訓(xùn)、教育、醫(yī)療等社會(huì)福利；而商業(yè)主義則強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大政策目標(biāo)群體覆蓋面，讓更多受金融排斥的中低收入群體獲得貸款服務(wù)，其政策手段也更偏市場(chǎng)化，如新增小額信貸機(jī)構(gòu)數(shù)量和類型，政府出資設(shè)立擔(dān)?；?、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，提供定向費(fèi)用補(bǔ)貼和增量獎(jiǎng)勵(lì)等。

中國(guó)的小額信貸減貧政策經(jīng)歷了四個(gè)不同的政策發(fā)展周期，政策均衡從福利主義逐漸偏向商業(yè)主義。第一階段帶有明顯的福利主義傾向。20世紀(jì)90年代末以來(lái)，扶貧貼息到戶貸款政策服務(wù)于“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，扶持農(nóng)村貧困人口解決基本溫飽問(wèn)題。政府大規(guī)模地組織和動(dòng)員資源，提高貸款的到戶率。第二階段福利主義混合商業(yè)主義。創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款政策自2002年創(chuàng)設(shè)實(shí)施以來(lái)，政策目標(biāo)群體從下崗失業(yè)人員擴(kuò)展到返鄉(xiāng)農(nóng)民工、高校畢業(yè)生等，不再局限于傳統(tǒng)意義上的窮人，但是政策手段特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)業(yè)幫扶。創(chuàng)業(yè)幫扶一般由人社部門(mén)、婦聯(lián)或共青團(tuán)等部門(mén)牽頭，重點(diǎn)開(kāi)展信用意識(shí)、法律知識(shí)、創(chuàng)業(yè)技能、市場(chǎng)營(yíng)銷等創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，幫助創(chuàng)業(yè)者做好創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)備。同時(shí)還協(xié)助創(chuàng)業(yè)者選準(zhǔn)具有市場(chǎng)前景、操作性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)可控的優(yōu)質(zhì)發(fā)展項(xiàng)目，提供低成本的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和稅費(fèi)減免等?；鶎由鐓^(qū)通過(guò)定期回訪了解創(chuàng)業(yè)貸款人的經(jīng)營(yíng)情況以及貸款使用過(guò)程中遇到的問(wèn)題并及時(shí)上報(bào)解決。第三階段則明顯偏向商業(yè)主義。政策內(nèi)容一般不涉及培訓(xùn)、教育、醫(yī)療等問(wèn)題，不強(qiáng)調(diào)提供社會(huì)福利，而是通過(guò)將小額信貸納入正規(guī)金融體系，推動(dòng)農(nóng)村金融體系的制度創(chuàng)新和體制調(diào)整，進(jìn)而增加“三農(nóng)”和小微企業(yè)的獲貸機(jī)會(huì)。第四階段福利主義回歸并進(jìn)一步強(qiáng)化。十八大以來(lái)，不僅面向建檔立卡貧困戶提供更貼合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的小額信貸產(chǎn)品，還強(qiáng)化了針對(duì)貧困原因的配套幫扶。全國(guó)累計(jì)選派駐村干部277.8萬(wàn)人，負(fù)責(zé)監(jiān)督貧困戶將貸款用于申請(qǐng)發(fā)展的項(xiàng)目；向貧困戶提供項(xiàng)目選擇、生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)，以提高項(xiàng)目成功率和貸款使用效率等。

總體上，中國(guó)小額信貸減貧政策的變化過(guò)程符合“改革增量”的模式特征。在“發(fā)展?jié)u進(jìn)”的歷史發(fā)展模式中，決策者在避免政策劇烈波動(dòng)或中斷的基礎(chǔ)上對(duì)小額信貸減貧政策內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展完善，逐漸改變了原有的福利主義政策均衡，以更好地實(shí)現(xiàn)貧困減緩和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)。值得注意的是，雖然在第四階段精準(zhǔn)扶貧帶來(lái)福利主義范式的回歸，但這種政策變化不是持久性的，而是屬于“虛假范式”變化。隨著2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的達(dá)成，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，福利主義的政策手段不具有長(zhǎng)期可持續(xù)性。政策均衡將再次回到商業(yè)主義均衡，向惠及更廣泛受金融排斥群體的方向發(fā)展。特別是國(guó)務(wù)院頒布的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，確立了普惠發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，要求立足機(jī)會(huì)平等和商業(yè)可持續(xù)原則，以小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。

(三)政策變化的動(dòng)力機(jī)制

在分解政策要素及其演進(jìn)模式的基礎(chǔ)上，借鑒現(xiàn)有的政策變化文獻(xiàn)，本文識(shí)別出三類促進(jìn)小額信貸減貧政策變化的動(dòng)力機(jī)制。分別是：(1)政策學(xué)習(xí)。決策者將國(guó)內(nèi)外小額信貸經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐中獲得的新想法和信息納入政策設(shè)計(jì)。(2)政治環(huán)境變化。宏觀環(huán)境影響政策子系統(tǒng)運(yùn)行條件發(fā)生變化。(3)利用焦點(diǎn)事件開(kāi)啟政策窗口的政策企業(yè)家。

1.政策學(xué)習(xí)

面對(duì)同樣的問(wèn)題，對(duì)其他地方采取的成功做法進(jìn)行模仿、移植的過(guò)程被稱為“教訓(xùn)-汲取”的政策學(xué)習(xí)或政策轉(zhuǎn)移。政策學(xué)習(xí)是理解中國(guó)小額信貸減貧政策變遷的重要機(jī)制。首先，非政府組織探索小額信貸扶貧項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，為政府大規(guī)模利用小額信貸扶貧提供了示范。1993年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所最早將孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式引入我國(guó)扶貧領(lǐng)域，在河北易縣、河南虞城縣等地建立小額信貸扶貧社。類似的小額信貸項(xiàng)目或社團(tuán)機(jī)構(gòu)曾經(jīng)有300多個(gè)。在聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署(UNDP)為代表的國(guó)際組織的推動(dòng)下，中央和地方扶貧部門(mén)對(duì)這些項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行觀察、研究和學(xué)習(xí)，最終帶來(lái)國(guó)家層面的政策變化。20世紀(jì)90年代以來(lái)，小額信貸扶貧從社會(huì)創(chuàng)新項(xiàng)目逐漸發(fā)展為減貧干預(yù)的政策工具。

其次，地方政府的政策試點(diǎn)是重要的學(xué)習(xí)來(lái)源，中央政府通過(guò)自下而上的學(xué)習(xí)機(jī)制降低政策創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)。最常見(jiàn)的試點(diǎn)有兩種：一是通過(guò)地方試點(diǎn)探索小額信貸政策在新的目標(biāo)群體中的減貧可行性與效果，如針對(duì)下崗失業(yè)低收入群體的城市小額信貸試驗(yàn)。二是通過(guò)試點(diǎn)探索培育新型小額信貸機(jī)構(gòu)服務(wù)目標(biāo)群體的經(jīng)驗(yàn)。自2005年以來(lái)，在部分地區(qū)開(kāi)展先行試點(diǎn)的小額信貸機(jī)構(gòu)包括“只貸不存”的民營(yíng)小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等。地方試點(diǎn)，有助于挖掘小額信貸促進(jìn)扶貧和金融改革的潛力，并將可能的金融風(fēng)險(xiǎn)控制在較小范圍內(nèi)。在這個(gè)過(guò)程中，政策擴(kuò)展了對(duì)貧困群體的覆蓋面，推動(dòng)了傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和體制調(diào)整。此外，試點(diǎn)也推動(dòng)了地方政府間學(xué)習(xí)。如2008年在浙江等省份進(jìn)行的商業(yè)性小額信貸公司試點(diǎn)，形成了比較有代表性的浙江省試點(diǎn)方案，之后許多省份的試點(diǎn)方案都以浙江為藍(lán)本。

2.政治環(huán)境的變化

與公共政策的所有領(lǐng)域一樣，小額信貸政策受宏觀政治層面的變化影響，特別是國(guó)家脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)的變化。小額信貸政策服務(wù)于國(guó)家扶貧政策和扶貧目標(biāo)，隨扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的調(diào)整發(fā)生階段變化。在第一階段，為了在2000年底前完成基本解決貧困人口溫飽的目標(biāo)，政府大規(guī)模地組織和動(dòng)員資源，比較追求小額信貸扶貧到戶的速度和規(guī)模。在第四階段，圍繞2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)的扶貧目標(biāo)，扶貧政策在對(duì)象群體和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑上要求精準(zhǔn)化，對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶。扶貧小額信貸作為為建檔立卡貧困戶量身定制的金融扶貧機(jī)制，被列入“精準(zhǔn)扶貧十大工程”，成為新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中金融扶貧的重要載體。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化也會(huì)對(duì)小額信貸政策的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。20世紀(jì)90年代至今，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化巨大。一方面，為了適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展需要，政府?dāng)U大了小額信貸的范圍和內(nèi)涵，使其滿足農(nóng)戶生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、經(jīng)商、教育、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等全方位的貸款需求。另一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中貧富差距拉大、城市貧困人口大幅增加，小額信貸逐漸被納入城市反貧困政策。其最初是為了保障城市下崗失業(yè)人員基本生活和就業(yè)，后來(lái)逐步擴(kuò)展到進(jìn)城務(wù)工人員、失地農(nóng)民等更廣泛的需要信貸支持的弱勢(shì)群體。政策變化既是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是反貧困政策設(shè)計(jì)向更普惠方向發(fā)展的體現(xiàn)。

3.焦點(diǎn)事件中的政策企業(yè)家

在許多政策領(lǐng)域，人們已經(jīng)注意到，突發(fā)的意外事件可以充當(dāng)“觸發(fā)機(jī)制”，引起人們對(duì)一個(gè)問(wèn)題的關(guān)注，并促使政府采取措施。金登在分析議程設(shè)置和備選方案選擇時(shí)，指出焦點(diǎn)事件可以短暫地開(kāi)啟政策窗口，為政策企業(yè)家提供一個(gè)提出解決方案的機(jī)會(huì)。不論是觸發(fā)機(jī)制還是焦點(diǎn)事件，不會(huì)自動(dòng)導(dǎo)致政策變化。關(guān)鍵在于政策企業(yè)家或有組織的利益聯(lián)盟來(lái)推動(dòng)政策倡議。

20世紀(jì)90年代末，國(guó)有企業(yè)改制造成的大規(guī)模下崗潮構(gòu)成了典型的“焦點(diǎn)事件”，城市層面出現(xiàn)了大量下崗、失業(yè)人員。雖然國(guó)家層面已出臺(tái)如城市居民最低生活保障制度、下崗職工基本生活費(fèi)制度、失業(yè)救濟(jì)金制度等政策方案，但并未改變因下崗失業(yè)陷入貧困的狀況。為了解決這一社會(huì)問(wèn)題，地方政府扮演了政策企業(yè)家的角色，積極推出新的政策方案或修正原有政策思路。一些地方政府打破“安排就業(yè)”或“安置就業(yè)”的傳統(tǒng)思路，率先將小額信貸應(yīng)用于促進(jìn)城市下崗失業(yè)人員再就業(yè)。例如，天津市政府早在1999年便啟動(dòng)了模仿孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式面向城市下崗女工的小額貸款項(xiàng)目，由天津市婦聯(lián)負(fù)責(zé)運(yùn)作，取得了成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。2000年，上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、財(cái)政局等部門(mén)與上海銀行合作，在上海地區(qū)率先推出了小額擔(dān)保貸款等金融服務(wù)作為促進(jìn)再就業(yè)的重要舉措。向下崗失業(yè)人員提供小額信貸，幫助其中有能力的人自謀職業(yè)的地方政府創(chuàng)新，最終推動(dòng)了國(guó)家層面的政策變化。2002年，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)文件推出下崗失業(yè)人員小額貸款政策，標(biāo)志著小額信貸減貧政策從農(nóng)村擴(kuò)展到城市，從扶貧領(lǐng)域擴(kuò)展到下崗再就業(yè)領(lǐng)域。

五、結(jié)論與討論

本文運(yùn)用政策要素模型分析中國(guó)小額信貸減貧政策的變化發(fā)展過(guò)程，發(fā)現(xiàn)了不同于霍爾“三階”模型的更為復(fù)雜的政策動(dòng)態(tài)與政策變化模式?？傮w政策變化呈現(xiàn)出“發(fā)展?jié)u進(jìn)”的模式特征，即隨時(shí)間累積的緩慢變化逐漸改變了原來(lái)的福利主義政策均衡。這一過(guò)程中政策變化的主要?jiǎng)恿C(jī)制是政策學(xué)習(xí)、政治環(huán)境變化與焦點(diǎn)事件中的政策企業(yè)家。

首先，識(shí)別不同層次的六個(gè)政策要素有助于校準(zhǔn)政策動(dòng)力學(xué)研究中對(duì)因變量“政策變化”的操作和測(cè)量，可以更好識(shí)別政策變化的動(dòng)態(tài)。以往基于霍爾的“三階”模型，預(yù)設(shè)政策要素傾向于自我延續(xù)或維持原有均衡狀態(tài)，允許工具及校準(zhǔn)小規(guī)模、漸進(jìn)的變化，直到外部沖擊帶來(lái)改變政策目標(biāo)的較大規(guī)模、罕見(jiàn)的范式變化，進(jìn)而建立一個(gè)新的政策均衡。本文對(duì)中國(guó)小額信貸減貧政策變化的經(jīng)驗(yàn)考察，發(fā)現(xiàn)不同層次政策穩(wěn)定和變化的動(dòng)態(tài)更為復(fù)雜。在過(guò)去二十余年間，抽象層次的政策要素保持相對(duì)長(zhǎng)期的穩(wěn)定，程序性層次與操作層次的政策要素發(fā)生階段變化。大多數(shù)變化都是相對(duì)較小和增量的，但隨著時(shí)間的推移，它們的累積效應(yīng)已經(jīng)顯著地改變了小額信貸減貧政策的范圍和內(nèi)容。

其次，變化的方向性對(duì)于區(qū)分政策變化模式至關(guān)重要，有助于挖掘傳統(tǒng)二分法以外的其他政策發(fā)展模式。中國(guó)的小額信貸減貧政策經(jīng)歷了四個(gè)不同的政策發(fā)展階段，其歷史變化模式既不屬于傳統(tǒng)的范式變遷，也不屬于傳統(tǒng)的增量變化，而是呈現(xiàn)出“發(fā)展?jié)u進(jìn)”的模式特征。政策變化過(guò)程受政策學(xué)習(xí)、政治環(huán)境變化和焦點(diǎn)事件中的政策企業(yè)家驅(qū)動(dòng)，決策者在避免政策劇烈波動(dòng)或中斷的基礎(chǔ)上對(duì)政策目標(biāo)和手段進(jìn)行階段調(diào)整，政策均衡從福利主義向商業(yè)主義過(guò)渡。雖然第四階段因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧出現(xiàn)福利主義的回歸，但隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利結(jié)束，強(qiáng)調(diào)瞄準(zhǔn)最貧困人口的福利主義做法不具有長(zhǎng)期可持續(xù)性。特別是國(guó)家確立了普惠發(fā)展的戰(zhàn)略，承諾給予更廣泛的受金融排斥的弱勢(shì)群體以信貸支持。

再次，從公共政策的角度研究國(guó)內(nèi)小額信貸發(fā)展過(guò)程，有助于跳出對(duì)某一時(shí)期具體項(xiàng)目或某一地區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)研究，考察小額信貸對(duì)中國(guó)扶貧的影響。已有研究主要來(lái)自發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村金融學(xué)等學(xué)科，往往將政策視為小額信貸項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)運(yùn)作的給定背景，忽視了不同時(shí)期政策目標(biāo)和手段的調(diào)整變化。總體思路是向中低收入人群提供貸款，支持其發(fā)展生產(chǎn)，自力更生，從而達(dá)到減緩貧困、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。但在不同的發(fā)展階段，政府對(duì)不同類型的中低收入人群采取不同的政策安排，形成了多層次、梯次性、差異化的小額信貸減貧政策組合。

最后，政策要素模型為考察公共政策變遷提供了一個(gè)多層次的分析工具，已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用。本文是將該框架引入國(guó)內(nèi)公共政策分析的初步嘗試，對(duì)小額信貸政策變遷的考察集中在縱向的要素變化、發(fā)展模式和動(dòng)力機(jī)制上，對(duì)政策變化如何產(chǎn)生的分析相對(duì)不足。未來(lái)研究的可能方向是將該框架應(yīng)用到更多不同的政策領(lǐng)域或開(kāi)展多領(lǐng)域比較研究，進(jìn)一步推進(jìn)政策動(dòng)態(tài)及歷史模式多樣性的討論。如不同層次政策要素如何相互作用，推動(dòng)不同層次政策變化的行動(dòng)主體及其策略，是否存在政策發(fā)展的更多模式以及在不同情況下哪些模式占主導(dǎo)地位等。

注釋

①James Midgley,“Toward a Development Model of Social Policy: Relevance of the Third World Experience,”TheJournalofSociology&SocialWelfare,vol.23，no.1, 1996, pp.59-75．

②安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會(huì)政策》，羅敏、范酉慶等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年，第9-13頁(yè)。

③邁克爾·謝若登：《資產(chǎn)與窮人：一項(xiàng)新的美國(guó)福利政策》，高鑒國(guó)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005年，第123頁(yè)。

④Shahidur R. Khandker,FightingPovertywithMicrocredit:ExperienceinBangladesh，New York: Oxford University Press,1998，pp.16-36．

⑤Shahidur R. Khandker, “Microfinance and Poverty: Evidence Using Panel Data from Bangladesh,”WorldBankEconomicReview,vol.19,no.2,2005,pp.263-286．

⑥Syed M. Hashemi, Sidney R. Schuler and Ann P. Riley,“Rural Credit Programs and Women’s Empowerment in Bangladesh,”WorldDevelopment, vol.24,no.4,1996,pp.635-653．

⑦穆罕默德·尤努斯：《窮人的銀行家》，吳士宏譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2012年，第151-192頁(yè)。

⑧Jonathan Morduch,“The Microfinance Promise,”JournalofEconomicLiteraturevol.37, no.4, 1999, pp.1569-1614．

⑨CGAP，“The Impact of Microfinance，”CGAPDonorBrief，no.13, 2003．