遼寧省防汛減災工作中提前轉移聯動機制的應用分析

劉同旭

(盤錦市水利服務中心，遼寧 盤錦 124000)

防汛抗旱事關社會穩定、經濟發展和廣大群眾的生命安全，也是實現水生態文明目標及打贏脫貧攻堅戰的關鍵。近年來，防災減災工作越來越引起政府部門的高度重視，尤其是要做好少傷人、不死人的群眾轉移避險工作。因此，群眾的提前避險轉移作為防汛減災過程中的關鍵環節，務必要放在核心位置。鑒于以上因素，經過長期的實踐探索遼寧省初步形成了提前轉移聯動機制，并在實際防洪減災中取得較好的成效[1-4]。

1 提前轉移聯動機制的提出

1.1 研究背景

遼寧省屬溫帶季風氣候，地跨太子河、大凌河、鴨綠江、繞陽河、渾河、遼河6大水系，境內河網水系發育，各支流縱橫交錯，加之時空分布上降雨極不均衡，汛期區域性暴雨頻發，防洪減災工作壓力大、任務重。特別是溪河溝谷多、地貌形態復雜的低山丘陵區，山洪災害每年都會造成巨大的財產損失，對社會穩定及區域發展帶來嚴重影響[5-6]。

2005年，為切實提高區域防治洪澇災害的能力，遼寧省建設實施了一系列的非工程與工程措施，初步形成了防御山洪災害的群測群防體系。通過科學的組織提前避險轉移、及時發布山洪災害預警信息，大大降低了財產損失。然而，由于農村建設規劃管理不到位、群眾防災避險意識不強、防災減災基礎薄弱及山洪災害隱患點多面廣等客觀因素，山洪災害每年導致的死亡人數仍居高不下。資料顯示，2000-2018年洪澇災害導致遼寧省近400人死亡，其中因山洪災害致死人數占76.25%[7-9]。

結合以往的群眾提前轉移工作，鄉鎮和村組干部只有在群眾房屋已進洪、山洪已形成或出現降雨量達到峰值的情況才會組織群眾轉移。然而，被轉移的群眾或鄉村干部在轉移過程中都會面臨一定的人身安全威脅。在洪水到來之前，如何科學周密的安排、如何安全轉移及轉移效果怎樣？為有效解決以上問題，借鑒以往提前轉移工作江西省相關部門不斷創新改進方法，充分考慮臨近短時天氣預報初步形成了提前轉移聯動機制。

1.2 前期雨水情

2018年，遼寧省發生降雨場次35場，其中強降雨(6場次)多集中于6-8月，有3場次歷時長、強度大的強降雨連續發生于6月中旬至7月上旬，落區高度重疊且暴雨區域集中。其中，較歷時同期均值7月1-28日全省的累計降雨量偏多50.26%，達到342.0mm，與歷史同期均值相比各區縣累計降雨量超出20.46%-102.71%，如圖1所示。

圖1 各市縣累計降雨量與歷史同期均值比

遼河流域及其支流的水位受強降雨影響明顯上漲，7月28日6時，福德店、通江口、鐵嶺、沈陽雨量站水位均超過警戒水位，典型雨量站的水位變化如圖2所示。

圖2 典型雨量站水位變化

1.3 機制的提出

根據遼寧省洪澇災害調查評價預警指標及其對山洪預警群眾轉移的要求，24h、12h、6h、3h、1h降雨量達到特定量值時要先做轉移準備，在此基礎上實行轉移。在降雨已經落地的情況下形成的這種指導群眾轉移的方式，因前期降雨量偏多致使土壤已達到飽和狀態、江河湖庫底水偏高，山洪地質災害在后續強降雨作用下具有較高的概率，給群眾安全帶來極大的隱患。該條件下，若依然利用固有的山洪災害預警指標將明顯增大群眾轉移工作難度和災害安全風險。因此，如何做好此類情況下的群眾轉移工作遼寧省防汛抗旱指揮部(簡稱“防指”)做了長期的探索，為確保群眾安全提供了重要保障。

2018年，遼寧省防指于6-7月組織水文、氣象等相關部門先后開展10余次會商。通過防汛抗旱會商，6月22日遼寧省防指明確提出“水文、氣象部門及時發布洪水和降雨預警信息，不斷加強臨近短時預報”的要求。6月25日，召開的防汛緊急視頻會議要求各地應切實做好群眾轉移安置工作，靈活轉變防汛戰術確保群眾生命安全，并提出“6月24日或6月22日到目前累計降雨量超過80mm、100mm以上的區縣，要在25日20時前全部轉移受威脅群眾”的要求。結合水文、氣象部門提供的鄰近短時預報，25日半天時間內遼寧省要轉移近20萬危險區群眾。其中，成功規避地質災害8起，大大降低了人員傷亡。

通過總結分析成功避險經驗，對于提前轉移工作遼寧省防指給出了具體的規范，對可能出現洪澇災害的市縣以文件通知的形式要求提前做好危險區群眾轉移工作，指令接受后立即轉移。28日，針對強降雨地區遼寧省防指下發了提前做好轉移工作的通知。

1.4 準備工作成效

本研究以2018年6月28日為例，簡要說明提前轉移工作的應用成效，具體如下：結合氣象部門提供的前提降雨情況、土壤含水量及逐6h降雨落區預報，29日下午遼寧省防汛抗旱指揮辦公室(簡稱“防辦”)對鐵嶺、撫順、遼陽、營口、開原、沈陽、新民等市縣下發了提前轉移工作的通知，要求做好切坡建房、危舊房、土坯房、學校、旅游景區、山洪地質災害易發區和中小河流沿河低洼地區等危險區群眾轉移準備工作，一旦發生強降雨立即轉移到安全區域。街道通知后各地對群眾轉移作了專門部署，加強排查土坯房、洪澇災害隱患點等危舊房屋，為做好轉移組織工作以及隨時做好群眾轉移派出鄉鎮駐村干部駐點，并實時關注降雨狀況。此外，要求新轉移和前期已轉移的群眾均采取在賓館、學校或投靠親友等統一的安置方式，杜絕群眾擅自返回并確保群眾的基本生活。

6月28-29日，24h降雨量除昌圖縣較小外，本溪、新賓、營口、清原等地區的降雨量達到35mm，而其他部分地區降雨量為62.5-106.8mm，達到暴雨級別。此次危險區域群眾轉移避免經濟損失80余萬元、避免人員傷亡7人、避免地質災害3起，轉移人口達到近5千余人。統計發現，2018年遼寧省共提前下發7次危險區群眾轉移通知，其中有4次是6月28日-7月3日下發。

2 提前轉移聯動機制的試行

根據2018年逐6h滾動降雨預報成果指導提前轉移準備工作的經驗，考慮防汛搶險實際需求，2019年遼寧省防指進一步完善和規范了該項內容，并正式下發了山洪地質災害提前轉移聯動機制，對防災減災工作中遼寧省防辦與氣象局充分形成整體聯動預防合力、更好的發揮協調配合作用、及時高效的保證信息交流給出了明確的要求。

2.1 氣象部門職責

氣象部門應在預報有區域性暴雨過程開始的前3d內，將相關材料及時報送；在24h有區域性暴雨時啟動6h滾動降雨預報，并根據最新資料于每日12時、17時對預報預警信息及時的更新，遇實際情況需要或防汛關鍵期要加密提供預報。將降雨落區、強度線、流域、行政區域等信息清晰的標注于逐6h滾動降雨預報資料，降雨過程結束后停止滾動預報并將此次降雨過程評估資料及時上報。

2.2 防汛部門職責

遼寧省防辦應將氣象部門提供的降雨預報信息及時的轉發給水文部門，要求做好水庫洪水預報和中小河流預警等工作。考慮落區前期實際降雨情況、預報落區和雨強信息等，提出以縣為單位重點余方降雨過程的對策：前期影響雨量值偏小(或前期未降雨、較干旱)情況下，遼北、遼東與遼中預報24h降雨量標準為100-120mm、80-100mm時擬發轉移通知書；前期影響雨量值偏大(前期有降雨、較濕潤)情況下，遼北、遼東與遼中預報24h降雨量標準為800-100mm、50-80mm時擬發轉移通知書。此外，應加強防汛動態信息收集和雨水情監測，強化與民政、國土、氣象等部門的交流，結合實際降雨情況督促強降雨區落實防災減災措施(如提前轉移、水庫巡查等)，收集整理應急處置行動、災險情和人員轉移安置等信息。

2018年，遼寧省防辦按照降雨落區預報向各地先后發出12次提醒，要求各地區要做好群眾轉移準備并最大程度的發揮監測預警功能，切實做好城鄉低洼區、中小河流洪水威脅及山洪地質災害區人員的轉移安置，及時發布各類預警并轉移群眾近15萬人。

3 提前轉移聯動機制的完善

實際執行過程中，提前轉移聯動機制仍存在諸多的問題，山洪地質災害來臨時仍有人員的傷亡。為有效的保護人民安全、精準轉移危險區群眾以及有力的防御山洪地質災害，結合實際情況江西省防指進一步完善機制，通過對歷年洪澇災害防御經驗的總結提出轉移對象、步驟、方式、責任“四項”要求，有效保證了提前轉移機制的有效性和針對性[10]。

3.1 明確轉移對象

轉移對象主要包括以下人員：每次防汛隱患排查應納入山洪災害危險區的人員、近年集中強降雨中未納入明把卡建檔但曾經出現的人員及山洪地質災害防災避免明白卡建卡立檔人員。

3.2 規范轉移流程

1)準備轉移：對強降雨氣象部門作出預測后，各市縣防指采取公眾發布、電視、廣播等措施向強降雨地區廣告，確保受影響區所有群眾的及時知曉，按照戶、組、村、鄉、縣5級責任制體系做好相關轉移準備。

2)立即轉移：根據本地實際和降雨情況，考慮山洪災害調查評價結果各市縣防指確定啟動立即轉移的降雨量標準，在土壤含水量已接近飽、前期影響雨量較大情況下，立即轉移雨量標準原則上為1h或2h降雨量為30-50mm、50-80mm，具體以各市縣防指確定雨量標準值。

3.3 制定轉移方式

以鄉鎮為單位要求洪澇災害威脅區制定轉移應急預案，發布準備轉移預警信息后建議轉移對象現行轉移避險，如投靠親友等方式，戶、組、村負責人應在立即轉移預警信息發布后按預案確定的安置點組織群眾轉移。

3.4 落實轉移責任

根據山洪地質災害防御戶、組、村、鄉、縣5級責任制體系，從上至下逐級明確各環節轉移負責人。

縣級黨政主要領導和縣級分片包鄉鎮領導對群眾轉移工作負總責、對所報鄉鎮轉移負監督責任，而鄉鎮級防辦值班人員和戶組村人員對轉移信息的收集或通知、組織實施轉移負責。準備轉移或立即轉移預警信息發出后，切實發揮村民小組和村委作用確保信息通知到戶到人并以最快的速度組織轉移，持續做好群眾工作以防出現擅自返回的情況。此外，對轉移安置情況要從下至上逐級反饋，及時向省、市兩級防指匯總相關情況，在確保安全的條件下由鄉鎮防辦及時發布解除山洪地質災害預警信息，解除預警后有序組織群眾反饋，評估檢查避災成效并及時逐級上報。

4 結 論

實踐表明，對于減少因洪澇災害發生的人員傷亡群眾提前轉移聯動機制具有明顯成效。然而，在實際操作過程中還機制還存在諸多問題。如，如何科學合理的評估群眾轉移后產生的綜合效益、如何合理設置預警指標等，為有效提升提前轉移工作的可行性、精準度，還要結合各地區實際情況構建合適的評估標準和預警轉移指標體系，對此還需不斷開展實踐探索，并做進一步深入研究。